CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATO
SECCION TERCERA
RADICACIÓN No : AP-162
FECHA : Bogotá D.C., dieciocho (18) de enero de
dos mil uno (2.001)
CONSEJERO PONENTE : GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
ACTOR : JORGE ALFONSO QUIROZ ARANGO
DEMANDADO : MUNICIPIO DE MEDELLIN
Conoce la Sala de la apelación interpuesta por el actor contra la providencia proferida el 14 de septiembre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se denegaron las pretensiones y se condenó en costas al demandante.
1. - La demanda.
Mediante escrito presentado el 28 de abril de 2000 (fls. 19 a 23), el señor Jorge Alonso Quiroz Arango, impetró acción popular contra el municipio de Medellín, en procura de que por esta jurisdicción se hagan las siguientes declaraciones:
" A- Que se ORDENE al MUNICIPIO DE MEDELLÍN, destinar los ingresos provenientes del contrato No. CSA 033 de 1.999. para espacio público del Municipio (sic) de Medellín.
"B- Que la ENTIDAD DEMANDADA MUNICIPIO DE MEDELLÍN, debe pagar honorarios al actor popular en la suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales." (fl. 22, mayúsculas del texto).
El actor, como fundamento de sus pretensiones cita los artículos 6o. y 8o. de la Ley 9a. de 1989, 1005 del Código Civil, 414 del Código de Procedimiento Civil, los acuerdos 13 de 1991 y 38 de 1994 del municipio de Medellín, el literal c) del artículo 2o. del Decreto 450 de 1995 y el Decreto 419 de 1998, la Resolución 1630 de 1998 y los decretos municipales 113 de 1996 y 113 de 1997.
Invoca como derechos colectivos amenazados o vulnerados los consagrados en los literales b), d) y e) del artículo 4o. de la Ley 472 de 1998, esto es, la moralidad administrativa, el goce al espacio público, a la utilización y defensa de los bienes públicos y la defensa del patrimonio público.
Respecto de los derechos señalados, indica:
"LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA. Toda vez que la Ley al indicar y regular el destino de los bienes de espacio público, y por lo tanto su rendimiento, frutos arrendamientos u otros rubros, es porque quiere garantizar que estos dineros no se dilapiden y embolaten en otras operaciones con controles de difícil eficiencia.
"EL GOCE DEL ESPACIO PUBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PUBLICO. Ya que si la Ley ha regulado que unos recursos sean invertidos en ESPACIO PUBLICO, su gasto en otros asuntos quebrantaria (sic) lo ordenado en el art. 4o. literal d, de la Ley 472 de 1.998, pues el goce del Espacio Público (sic) se vería afectado por parte de toda la comunidad por no invertirse estos dineros para este fin.
"LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO. Los dineros provenientes del contrato CSA 033 de 1.999, constituyen el Patrimonio Público (sic) una vez han ingresado al patrimonio del Municipio (sic), y es de toda la comunidad" (fl. 19, mayúsculas del texto).
Precisa que se cambió la destinación de las vías públicas, puesto que por razón del contrato CSA 033 de 1999, en las mismas no circularan automotores sino que se utilizaran como "zonas de estacionamiento regulado Z.E.R.", por lo que los recursos provenientes de ese cambio de uso deben ser sustituidos ".. por otros bienes de similares características, como son los espacios públicos para el beneficio común. (..)" (fl. 20).
2. - Los hechos.
Se señalan los siguientes:
"1o. - El 19 de abril de 1.999, celebraron contrato de concesión No. CSA 033/99 del 19 de abril de 1999, el Municipio de Medellín, representado legalmente por el Sr. ALCALDE JUAN GOMEZ MARTINEZ; con el Sr. JAIME HERNANDO LAFAURIE VEGA, quien actuó en su propio nombre, y en calidad de consecionario (sic).
"2o. - El objeto del contrato fue en (sic) dar en concesión, unos espacios públicos, vías carreteables, para la circulación de vehículos automotores, pavimentadas, en la zona urbana de Medellín, para ser explotados estos sitios, económicamente, como "zonas de Estacionamiento (sic) Regulado (sic) Z.E.R.".
"3o. - Una vez cumplidos los trámites pertinentes de la licitación pública No. 19/98, le fue adjudicado el contrato al Sr. JAIME HERNANDO LAFAURIE VEGA, mediante la Resolución No. 0517 del 25 de marzo de 1.999.
"4o. - Los sectores que en Medellín fueron incluidos para la disposición del Espacio Público, fueron los siguientes:
"SECTOR # PLAZAS SECTOR # PLAZAS
POBLADO 160 BELEN 58
SAN VICENTE 107 SEVILLA 76
PERPETUO SOCORRO 65 PRADO 26
SAN BENITO 27 LAURELES 83
ESTADIO 75 BOLIVARIANA 491
BOLIVARIANA II 89 BOMBONA 57
BOSTON 43 VIADUCTOBOL 72
TENCHE 34
"5o. - El valor del contrato por el primer año, asciende a la suma de $882.459.520,oo, de los cuales corresponden al Municipio de Medellín, el 28.2%, la duración total del contrato es de 8 años y cuatro meses, a partir del acta de iniciación, es decir el 19 de abril de 1.999.
"6o. - Conforme a la duración del contrato, el Municipio de Medellín obtendrá ingresos netos por la explotación de la vía Pública (sic), bien de uso público, por la suma de $2.073.779.872, aproximadamente.
"7o. - Conforme a las disposiciones de la Ley 9a. de 1.989, arts. 6o. y 8o.; una vez se cambie el destino de los bienes de uso público, deben ser canjeados por otros de características similares. Esto quiere decir, que estos inmuebles que son explotados económicamente y dan un rendimiento determinable, por haberles cambiado su destinación, ya que, las vías fueron establecidas para la circulación de vehículos automotores, por un precio o por dinero, concreto y específico, el resultado económico de tal cambio de destinación, debe ser canjeado por otros bienes de similares características, como son los espacios públicos para el beneficio común.
"En consecuencia, los dineros producto del cambio de destino de estos bienes, solamente deben ser destinados, para obtener para los ciudadanos, más recursos para espacio público.
"8o. - La administración Municipal, para CALMAR la opinión pública adversa al contrato de los "PARQUÍMETROS", prometió a la comunidad que lo recaudado para el Municipio se invertiría en los mismos barrios afectados por el contrato, en obras públicas de beneficio comunitario, es decir en obras relacionadas con el ESPACIO PUBLICO. Pero una vez la comunidad se cansó de oponerse al contrato y cesó su unión al respecto, la ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL no tiene destinados tales recursos a los fines del ESPACIO PUBLICO, sino que los tiene como FONDOS COMUNES. (fls. 19 – 21, mayúsculas del texto).
3. - Intervención de la Alcaldía de Medelín Contesteación de la
demanda.
A través de apoderada, el municipio de Medellín se opone a la prosperidad de las pretensiones (fls. 30 a 40). Respecto de los derechos que el actor aduce como vulnerados, hace las siguientes precisiones:
".. es necesario resalta (sic) que el actor pretende proteger el eventual daño que puede causar la Administración Municipal (sic) en la administración de los recursos provenientes del uso de los parquímetros, es decir, afirmando que se está vulnerando los Principio (sic) de Moralidad Administrativa (sic) y la Defensa del Patrimonio Público (sic), pretende garantizar la inversión de tales recursos en espacios recreativos en los diferentes barrios de la ciudad, olvidando que no existe normatividad que determine en que precisamente deben invertirse los mismos. (..)" (fl. 35).
Señala que, contrario a lo afirmado por el actor, con las denominadas zonas de estacionamiento regulado, no se cambia el uso a que se encuentran afectados los vías públicas, sino que por el contrario, se propende por el adecuado uso del espacio público, recuperando aceras, preservando las zonas verdes, a la vez que se generan ingresos para el municipio que se destinaran al beneficio de la comunidad. En tales condiciones, los derechos colectivos aducidos no se encuentran amenazados ni vulnerados, por lo que deben despacharse desfavorablemente las pretensiones.
4. - Audiencia especial.
Los días 23 y 26 de mayo y 12 de junio de 2000, se adelantó la audiencia especial prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, sin que se obtuvieran resultados positivos (fls. 58 y 59, 65 y 67 y 68, respectivamente).
5. - La providencia apelada.
Mediante proveído del 14 de septiembre de 2000 (fls. 106 a 116), la Sala octava de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, denegó las pretensiones, por cuanto considera que el municipio de Medellín no ha variado el uso de las vías públicas de esa localidad y que por el contrario lo que pretende es ".. optimizar el racional uso del espacio público.." (fl. 113).
De otra parte, en cuanto a los ingresos que pretende obtener el municipio demandado, señala que:
"En relación a la destinación de los ingresos netos que obtendrá el Municipio (sic) de Medellín, por la explotación de la vía pública, encuentra la Sala que el dinero que percibe este (sic) entidad territorial como participación en la ejecución del contrato de concesión Nro. CSA 033 de 1999, no tiene una destinación específica por ley, que obligue a invertir esos recaudos en diferentes sectores de la ciudad, por lo que la pretensión en este sentido no está llamada a prosperar." (fl. 115).
Por último, en cuanto a la moralidad administrativa, precisó que ".. no existen elementos de juicio que permitan al tribunal concluir que existe vulneración o amenaza a ese derecho. (.)" (fl. 115)
6. - El recurso de apelación.
Inconforme con la decisión del a quo, el actor la apeló (fls. 118 y 119), por cuanto considera que del acervo probatorio se desprende que la administración municipal de Medellín si varió el uso de las vías públicas, ya que al permitirse el estacionamiento de vehículos que éstas, a cambio del pago de una suma de dinero, se genera un contrato de arrendamiento del espacio público, por lo que no se están utilizando tales vías para circulación que es su uso natural, sino sólo para la permanencia de vehículos en dichas vías.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:
I. Naturaleza de las acciones populares.
Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, a términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4o. de la citada Ley, no son únicamente los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el artículo 4o. de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia.
Ahora bien, aunque con este mecanismo de defensa judicial se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, no significa que el mismo pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o colectiva, del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o de clase del artículo 88 constitucional, desarrolladas por la Ley 472 de 1998, y la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.
La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razón por la cual en el inciso 2o. del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas ".. se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.".
2. El asunto de fondo.
En el caso bajo estudio, el actor invoca como vulnerados los derechos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio público.
En cuanto a la moralidad administrativa, no se encuentra dentro del expediente elemento alguno del cual pueda concluirse que la misma se encuentre amenazada o que haya sido vulnerada. En efecto, la celebración del contrato de concesión número CSA 033 de 1999, entre el municipio de Medellín y el señor Jaime Hernando Lafaurie Vega, no constituye por sí sola un quebranto o amenaza al derecho a la moralidad que debe orientar las actuaciones que adelanten las autoridades públicas.
Así mismo, debe señalarse que la Ley 9a. de 1989 no establece el destino específico de los dineros obtenidos por la explotación bienes de uso público, además de que la posible "dilapidación" de tales recursos, a que hace referencia el actor, no pasa de ser una situación hipotética sobre la cual no pueden, seriamente, fundamentarse los cargos de amenaza o violación del derecho a la moralidad pública.
De otro lado en relación con los derechos al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, encuentra la Sala que de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 9a. de 1989, los municipios pueden contratar ".. con entidades privadas la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico.." del patrimonio inmobiliario y las vías de uso público.
Ahora bien, en el asunto bajo estudio la autorización para el aparcamiento en las vías públicas y el cobro del mismo a través de la concesión de zonas de estacionamiento regulado, fue otorgada por el órgano competente (art. 7 Ley 9/89), en este caso el concejo municipal de Medellín, mediante el Acuerdo número 38 de 1994 (fls. 41 y 41). Tales autorizaciones no impiden el uso del espacio público ni atentan contra los bienes de uso público o impiden su utilización, sino que, por el contrario, a la vez que una racionalización en el uso de las vías públicas, permiten al municipio la obtención de unos recursos adicionales.
Así las cosas, no es cierto como equivocadamente lo afirma el actor, que se haya modificado el uso de las vías públicas, ni mucho menos que pueda predicarse que se está en presencia de un contrato de arrendamiento, pues en el caso del estacionamiento en las vías públicas, el particular en ningún momento ostenta la tenencia del bien, que es una característica esencial del contrato de arrendamiento, por el contrario el usuario de la vía pública en ningún momento puede alegar la tenencia de la misma.
Por último, en cuanto a la defensa del patrimonio público, el actor señala que los dineros provenientes del contrato de concesión CSA 033 de 1999, constituyen ".. el Patrimonio Público (sic) una vez han ingresado al patrimonio del Municipio, y es de toda la comunidad. (..)" (fl. 19).
El cargo así formulado no precisa en qué consiste la presunta amenaza o vulneración del patrimonio público, lo que no permite un examen de las hipotéticas razones en que se pueda fundamentar el actor, por lo cual también debe despacharse desfavorablemente
No obstante lo anterior, la Sala revocará la providencia apelada en cuanto condenó en costas al actor, por cuanto dicha condena a términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 sólo es procedente "..cuando al acción presentada sea temeraria o de mala fe..(..)", circunstancias que, en criterio de la Sala, no tienen ocurrencia en el caso bajo estudio.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1o. CONFIRMASE el numeral uno de la providencia impugnada, esto es, la proferida el 14 de septiembre de 2000 por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
2o. REVOCASE el numeral dos del fallo recurrido.
COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Presidente de Sala
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
