CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
RADICACIÓN No. : 76001-23-31-000-2000-0256-01
FECHA : Bogotá, D. C., Bogotá, D. C., febrero nueve (9) de
dos mil uno (2001)
CONSEJERO PONENTE : DANIEL MANRIQUE GUZMAN
ACTOR : GLORIA ELISA LÓPEZ DE BLANCO Y OTROS
REFERENCIA : Acción Popular. Apelación sentencia de 24 de julio
de 2000 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 24 de julio de 2000, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
Gloria Elisa López de Blanco, Amalia Fernanda Garcés Blanco, Frida Retjman de Oszerowicz, Nydia Luz Angel de Castañeda, Hernán Echeverry Orejuela, Juan Pío Montufar Echeverry, Carlos Alberto Castro Gómez, Fanny Elena Pérez de Artuz, Mariana del Pilar Castro Gómez, Gastón Edgardo Castillo Cano, Horacio Arbeláez Pardo y Jairo Van-Arken Ibarra, los accionantes, mediante apoderado, instauraron la presente acción popular contra la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, la Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización de Cali y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
Al respecto argumentó que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C mediante Resolución D.G. N°401 de noviembre 24 de 1998 (fl. 811) otorgó licencia ambiental a la Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización de Santiago de Cali, para la construcción del proyecto denominado "Avenida circunvalación ubicada entre el parque del acueducto de San Antonio y la Carrera 39".
Manifestó que los residentes del Barrio Los Cristales, sólo hasta el mes de marzo de 1999 tuvieron conocimiento del mencionado proyecto "cuando la firma contratista entró con su maquinaria a las tres de la madrugada del día 1º de abril de 1999, jueves santo" y por la presencia de empleados del municipio quienes comenzaron a realizar actos indicadores del inicio de la obra. Agregó que frente a tal situación, los residentes del barrio formularon 'reclamaciones' verbales y escritas ante las autoridades, poniendo en evidencia los perjuicios y daños que ocasionaría el proyecto a los intereses de la comunidad, pero éstas 'no fueron de buen recibo'.
Argumentó que las autoridades municipales que dirigen el proyecto afirman que a la comunidad "se le convocó previamente por la prensa para que se opusiera a la obra y no lo hizo". Sobre este punto explicó que efectivamente el día 23 de septiembre de 1996 se publicó en el diario Occidente de Cali el auto de iniciación de trámite de la licencia ambiental (fl. 698), pero agregó que en dicho aviso no se mencionan los barrios por los cuales pasaría la obra ni sus beneficiarios, y que de tal aviso no se puede establecer si se trata de la actual vía que lleva ese nombre o se refiere a un nuevo trazado, impidiendo así que éstos presentaran sus oposiciones y objeciones respectivas. Por lo anterior concluyó que en el caso "nunca hubo una convocatoria" para los beneficiados o afectados con el proyecto a fin de que pudieran pronunciarse sobre la solicitud de licencia otorgada.
Afirmó que se acude a esta acción con el fin de obtener la suspensión de la obra y que se acepte la alternativa propuesta por el Ingeniero Jairo Yunda, pues en su criterio el desarrollo de la obra tal como se realiza actualmente traerá "invaluables perjuicios a los residentes y propiedades del sector".
Precisó que los derechos e intereses colectivos que se violan son:
a) El derecho a gozar de un ambiente sano,
b) Ir en contra del equilibrio ecológico de su conservación, restauración y sustitución,
c) Perturba el derecho de usar el espacio público,
d) La obra generará desastres al no preveer el manejo adecuado de las aguas en época de lluvias,
e) La obra se hace sin el beneficio de la calidad de vida de los habitantes del barrio Cristales; y
f) La obra atenta contra el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Sustentó la presunta vulneración de los indicados derechos colectivos, así:
"El derecho a gozar de un ambiente sano": Manifestó que la "Avenida Circunvalación" cruzaría por el medio del barrio Los Cristales, se eliminaría un 'área boscosa', sustituyendo así un 'pulmón ecológico' por un factor contaminante, por ser el paso de tráfico vehicular generador de ruido y gases nocivos.
"Ir en contra del equilibrio ecológico de su conservación, restauración y sustitución": En este punto insistió que la licencia ambiental se obtuvo sin el lleno de los requisitos de compensación y mitigación como solución al impacto ambiental generado por la obra. Indicó que tanto la Corporación Autónoma Regional como el DAGMA requirieron mediante oficios de agosto 8 de 1996, abril 2 de 1997, enero 26 de 1998 y junio 19 de 1998 a la Secretaría encargada del proyecto a fin de que se enviara un plan de manejo preventivo y correctivo del impacto ambiental, pero sin que al efecto se obtuviera respuesta alguna, sin embargo se otorgó la licencia sin este requisito.
"Perturba el derecho de usar el espacio público": Al respecto afirmó que mediante Escritura Pública 3654 de septiembre 29 de 1972 de la Notaría Cuarta de Cali, registrada en el folio de matrícula inmobiliaria N°370-116999 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, la sociedad 'Urbanización Terrenos El Tejar S.A.' cedió de manera gratuita al Municipio de Cali, 14.264 metros cuadrados de terreno, destinados a zona verde, como se ha conservado por los habitantes del barrio, sin embargo la obra cambia su destinación para convertirlos en una autopista, "privando a los habitantes del barrio los Cristales del goce de su mejor zona verde".
"La obra generará desastres al no preveer el manejo adecuado de las aguas en época de lluvias": Afirmó que aunque en la actualidad existe un "canal colector de la escorrentía", se han presentado daños como consecuencia de las fuertes lluvias sin que éstos hayan sido objeto de análisis en el estudio del impacto ambiental presentado por la administración municipal para obtener la licencia; además que en dicho estudio se sustituye 'el canal recolector de la zona verde' por cunetas o 'pequeños canales laterales' de la autopista, concluyendo que "sin lugar a dudas tendremos que enfrentar desastres para que la administración tome conciencia de sus errores".
"La obra se hace sin el beneficio de la calidad de vida de los habitantes del barrio Los Cristales": Manifestó en este punto que en el estudio de impacto ambiental no se definieron claramente los perjuicios socioeconómicos que sufrirían los habitantes de este barrio con el proyecto, por el contrario se indicaba que no habría afectación alguna. Frente a lo cual señaló que la realidad es otra porque "con el sólo hecho de unir este barrio (Los Cristales) de estrato seis con sus vecinos de estrato uno …" generaría la baja en el precio de los inmuebles, asimismo del canon de arrendamiento; desmejora en la seguridad, cambio en la vocación de los predios, de residencial a comercial, como lo anota el mencionado estudio.
"La obra atenta contra el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente": Al respecto sostuvo que en el dictamen pericial rendido dentro de la Acción de Tutela N°99-14-18 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sobre el trazado de la obra de la circunvalación en el sector del barrio Los Cristales (fl. 13), se afirmó que dicho trazado y las obras que se ejecuten en su desarrollo colocan en una situación de riesgo tanto a los predios ubicados en la calle 8ª oeste como la integridad física de los propietarios; y se refirió al concepto emitido por la firma "CESCO" sobre las condiciones y características particulares del terreno ubicado en la calle 9ª entre calles 25 y 25 A (fl. 30).
Señaló que del citado estudio se deduce que la administración municipal deberá hacer una cuantiosa inversión para adecuar el paso por dicha zona; y por falta del estudio socioeconómico previo, deberá responder en un futuro ante las demandas que interpondrán los afectados por el deterioro del sector, todo ello en detrimento del patrimonio estatal.
Afirmó que los demandantes 'moradores del barrio Los Cristales" no se oponen al trazado de la obra en general ni tampoco su intención es impedir la construcción de la avenida, sino que lo pretendido es que "en su sector" "el trazado se haga por un corredor diferente, trasladándolo hacia la parte superior occidental del barrio", donde afirmó "no existe construcción alguna" y además a su juicio, "se deteriora menos la fauna y la flora, y en donde las características, permitirán las obras de ingeniería" sin poner en grave peligro las construcciones y la vida de sus ocupantes. En este punto indicó que el ingeniero Jairo Yunda Sarmiento mediante escrito de fecha 9 de junio de 1999 dirigido al Alcalde Municipal (fl. 627), planteó una alternativa con mejores ventajas para construir la avenida por un corredor diferente, pero que a la fecha (de presentación de la demanda) no ha obtenido respuesta.
Expresó que han planteado a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca diversas omisiones en que han incurrido, con el fin de que se les conceda ña Audiencia Pública Administrativa prevista en el artículo 72 de la Ley 99 de 1993, pero la entidad la ha negado (fl. 589).
A través de la acción popular los accionantes pretenden, se hagan las siguientes declaraciones:
"PRIMERA - Ordenar a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, y a la Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización, cambiar el trazado de la obra denominada 'Avenida Circunvalación entre el parque del acueducto de San Antonio y la Carrera 39' en el sector comprendido entre el barrio El Mortiñal y Belén, para que en cambio se proyecte por nuevo corredor hacia la parte occidental del barrio Los Cristales de Cali.
"SEGUNDA - Que de no ser posible la anterior solución replantear nuevo proyecto por la actual vía circunvalación, evitando el daños (sic) al medio ambiente, previniendo desastres con el inadecuado manejo de las aguas y evitando el deterioro de calidad de vida de los moradores y propiedades del barrio Los Cristales.
"TERCERA - Ordenar (a) la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C la suspensión de la licencia ambiental de que trata la resolución D.G. No.401 de Noviembre 24 de 1998".
Como medida cautelar se solicitó "ordenar al señor Alcalde del Municipio de Cali y al señor Secretario de Infraestructura Vial y Valorización de Cali, la inmediata suspensión de la obra 'Avenida Circunvalación entre el parque del acueducto de San Antonio y la carrera 39' en el trayecto que atraviesa el barrio Los Cristales al occidente de Cali".
Admitida la acción popular por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se ordenó darle el trámite correspondiente y negó la medida cautelar solicitada.
INTERVENCION DE LA CORPORACION AUTONOMA DEL VALLE DEL CAUCA - C.V.C.
La Corporación mediante apoderado respondió a los hechos de la demanda así:
Señaló que con anterioridad a la iniciación de la obra la Secretaría de Valorización Municipal publicó avisos en la prensa para convocar a las personas afectadas con el proyecto y además envío a los propietarios el valor del gravamen y su forma de pago (fls. 695, 698 y 775).
Frente al cambio de destinación en la zona verde del barrio Los Cristales, indicó que la modificación del uso del suelo lo decide el Concejo Municipal y además el 'trasfondo y mayor inconformidad' de los habitantes es el interés de mantener esa zona como lugar de recreación particular, por lo que concluyó que con ello se demuestra que no se está velando por el interés colectivo.
En cuanto al informe de los peritos citado en la demanda señaló que tal informe no cuenta con los soportes técnicos que respalden la afirmación que hacen los accionantes, asimismo frente al estudio geológico de CESCO también mencionado, argumentó que éste no corresponde a todo el trazado de la vía "sino a un lote en donde se proyectaba la construcción de un edificio" y agregó que en la transcripción se omitió la conclusión a la cual llega el estudio según la cual "las condiciones del subsuelo son estables y permiten el desarrollo del proyecto sin mayores dificultades".
Expresó que la alternativa propuesta por los habitantes del Barrio Los Cristales no cuenta con estudios geológicos y de impacto ambiental que permitan realizar una comparación objetiva y agregó que frente a la solicitud de audiencia si ha habido negativa por parte de la Corporación pero con soporte legal.
Citó y transcribió los artículos 1° numeral 11, 49, 50, 53, 57, 62, 63 inc final, 70, 72 inc final y 73 de la Ley 99 de diciembre de 1993 los cuales sirvieron de fundamento para darle trámite a la licencia ambiental 401 de noviembre 24 de 1998, por lo que explicó:
- Que mediante auto de agosto 14 de 1996 (fl. 806) se iniciaron los trámites administrativos y dicho auto fue comunicado y publicado en el boletín que hace referencia el artículo 70 de la ley antes citada y en el periódico local.
- Que el 8 de agosto de 1996 se remitió a la entidad peticionaria los términos de referencia para la elaboración del estudio de impacto ambiental 'previo concepto que no se requería diagnóstico ambiental de alternativas'.
- Que la entidad peticionaria presentó dicho estudio dentro del cual en el ítem 7.1 está el estudio de drenaje pluvial, el 8.2 contiene el componente geosférico, también aspectos como uso del suelo, socioeconómicos, identificación y evaluación de los efectos ambientales con respecto al clima, suelo, componente hidrológico, geológico, entre otros, manejo ambiental, plan de contingencia y plan de monitoreo y seguimiento.
- Que no obstante se requirió de la entidad información complementaria ésta fue presentada y finalmente el Comité de Licencias Ambientales de la C.V.C. recomendó el otorgamiento de la licencia "dejando claramente establecido como obligación la presentación de las evaluaciones y medidas de mitigación, con respecto a afectación de la calidad de aire y ruido ambiental". Por lo anterior manifestó que la licencia otorgada está sujeta a obligaciones derivadas del plan de manejo ambiental las cuales se encuentran aseguradas mediante una póliza de cumplimiento que en caso de verificarse su infracción, habrá lugar a la aplicación de sanciones incluida la revocatoria de la licencia.
En cuanto a las pretensiones señaló detalladamente que aspectos como el drenaje pluvial, el componente geosférico, flora y fauna, efectos ambientales, plan de manejo ambiental para mitigar los impactos, entre otros están contenidos en el estudio de impacto ambiental y concluyó que efectivamente dicho estudio cumplió con las especificaciones dadas por la Corporación en sus términos de referencia, razón por la cual manifestó que no debía accederse a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental.
INTERVENCION DEL ALCALDE DE SANTIAGO DE CALI.
El Alcalde Municipal a través de apoderado dio contestación a la demanda, propuso la excepción de improcedencia de la acción por cuanto no se han violado procedimientos legales ni derecho colectivo alguno.
Sostuvo que el Municipio de Cali mediante la Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización informó a la comunidad del barrio Los Cristales sobre las obras que fueron decretadas mediante el Acuerdo 12 de 1995 dentro del cual se encontraba la obra 'Avenida Circunvalación entre parque del Acueducto y Carrera 39' (fl. 685).
Afirmó que con base en la reunión celebrada el día 4 de junio de 1999 con el Ingeniero Jairo Yunda, en la cual se estudió la propuesta presentada por la comunidad para realizar un nuevo trazado de la obra, se iniciaron los trabajos de topografía con la colaboración de la Secretaría Vial pero de dichos trabajos se concluyó que:
- La vía mostraba una pendiente que supera las especificaciones mínimas determinadas en las normas de diseño de Invías para Carreteras Nacionales de primer orden.
- El proyecto implicaba necesariamente tener que adquirir más viviendas, lo que representaría un desequilibrio pues habría que demoler más de 10 viviendas de una comunidad de clase baja para favorecer a un grupo de ciudadanos de clase alta los cuales no resultan perjudicados.
- El alineamiento propuesto pasaría en su gran mayoría por un sitio que corresponde a una antigua falla geológica que si bien no presenta complicaciones, si traería graves problemas de excavación.
- El alejamiento de la vía de una zona poblada implicaría un riesgo de seguridad que impediría a los usuarios de la vía utilizarla, lo cual además se vería afectado por el hecho de tener que hacer el recorrido a muy bajas velocidades dadas las pendientes que se obtienen con la alternativa.
Reiteró que para el otorgamiento de la licencia se cumplieron con todos los requisitos exigidos para tal efecto como son la publicación de los avisos de convocatoria en los cuales se encontraban incluidos los habitantes del barrio Los Cristales, se dio la oportunidad a la comunidad para que presentara sus objeciones al respecto, por lo que se celebraron reuniones con los representantes de los propietarios y se presentó el correspondiente estudio sobre impacto ambiental entre otros.
En cuanto a la afirmación de no haber obtenido respuesta acertada a las peticiones, expresó que no es cierta tal aseveración toda vez que éstas fueron atendidas, pues envió el 24 de enero de 1998 el estudio ambiental solicitado; dio respuesta a través de los oficios 009818 de 28 de julio de 1997, D-137-98 de 18 de marzo de 1998 y 001805 de 22 de junio de 1998.
Argumentó que no es cierto que todos los habitantes del barrio Los Cristales se opongan al trazado actual, sólo se oponen unos cuantos cuya preocupación principal es que algunos son invasores del espacio público y dichos espacios se requieren para la obra, como es el caso de una de las accionantes la señora Fanny Pérez de Artuz contra quien actualmente cursa un proceso de restitución del espacio público.
Frente a las pretensiones manifestó que el cambio en el trazado de la obra generaría graves perjuicios desde le punto de vista técnico, financiero y jurídico si se tiene en cuenta que se cumplieron con todos los requisitos y procedimientos legales y constitucionales, además que la obra se encuentra en un estado de ejecución muy avanzado sin encontrar en su transcurso fallas que puedan perjudicar el medio ambiente o que lleguen a ocasionar desastres que afecten la calidad de vida de los habitantes del sector. Agregó en este punto que la realización de un nuevo proyecto resultaría muy costoso tanto para la Administración Municipal como para la comunidad pues es ella la que finalmente asume los costos de la obra al ser el sujeto pasivo de la contribución por valorización.
La audiencia especial prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se realizó el 3 de abril de 2000, no obstante se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio entre las partes.
Mediante auto de 29 de mayo de 2000 (fl. 1215) el Tribunal aceptó la intervención de quienes manifestaron coadyuvar la demanda u oponerse a ésta.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante providencia de 24 de julio de 2000 negó las pretensiones de la demanda.
Estimó el a quo que los planteamientos realizados por los accionantes apuntan a controvertir la legalidad de la Resolución D.G. 401 de 24 de noviembre de 1998 mediante la cual la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca concedió la licencia ambiental para la construcción de la obra cuestionada y al respecto señaló que a través de la presente acción no es posible estudiar la legalidad del mencionado acto administrativo pues las acciones populares fueron concebidas para proteger los derechos e intereses colectivos, más no para definir derechos o situaciones jurídicas de carácter particular.
Frente al alegado perjuicio de los derechos colectivos invocados por los accionantes, afirmó que en el material probatorio allegado al proceso se encuentran los diferentes estudios que sirvieron de base para el otorgamiento de la licencia ambiental y que a su vez recogen los puntos destacados por los accionantes. Agregó que el acto administrativo mencionado contiene de manera clara los términos, exigencias y requisitos que recaen en cabeza del beneficiario de la licencia y además se establece la función de vigilancia que sobre los mismos realizará la Corporación Autónoma Regional a fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas.
Manifestó que si en el caso lo pretendido por los actores consiste en denunciar el incumplimiento por parte del Municipio de las obligaciones derivadas de la licencia, tal solicitud debe elevarse directamente a la entidad ambiental para que sea ella la que determine si hay lugar a las correspondientes sanciones o a la revocatoria del acto, de conformidad con los procedimientos previstos en la Ley 99 de 1993.
En cuanto a la presunta perturbación del espacio público invocada por los actores indicó que, de las pruebas allegadas se puede establecer que existe una controversia al respecto pero ésta no puede ser objeto de estudio en la presente acción, pues en el caso las zonas verdes discutidas se encuentran incorporadas a predios de propiedad particular lo cual hace que el derecho alegado pierda su connotación de público para derivar en un derecho de tipo subjetivo.
Por otra parte, frente al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente el cual fue fundamentado con un dictamen pericial rendido en el trámite de una acción de tutela, sostuvo que dicha prueba no fue tenida en cuenta, toda vez que no reunía los requisitos previstos en el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil, esto es, no haberse practicado en el proceso original con audiencia de la Corporación Autónoma Regional.
Respecto de la falta de estudio previo del proyecto que determinaría el impacto socioeconómico de la obra y la propuesta realizada por los accionantes para cambiar el trazado actual de la misma, consideró que constan en el expediente los estudios que sobre diferentes aspectos se realizaron previos a la iniciación de la obra y los cuales ya fueron discutidos por la comunidad dentro de las oportunidades respectivas. Agregó que también la alternativa de cambio en el trazado de la obra fue verificada y estudiada en varias reuniones donde participaron las autoridades municipales, algunos propietarios y sus apoderados ahora demandantes, pero el cual fue descartado por razones de carácter técnico que fueron comunicadas a la comunidad.
Finalmente arguyó que no obstante la seriedad de los planteamientos expuestos por los accionantes, no se demostraron las alegadas vulneraciones a los derechos colectivos invocados en la demanda. Agregó que no es esta la instancia judicial para demostrar que la alternativa propuesta por los accionantes es más viable técnica y económicamente como tampoco para adelantar una revisión de actos previos ya consolidados como los de concesión de la licencia ambiental, otorgamiento de los permisos correspondientes, la adjudicación y licitación de la obra, pues reiteró que esta acción fue concebida como un medio expedito y breve para la conservación de los derechos colectivos que se encuentren amenazados con una actuación u omisión imputable a una autoridad pública.
El apoderado de la parte accionante oportunamente interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y expresó que el Tribunal aunque consideró serios los planteamientos sobre la violación de los derechos e intereses colectivos de los demandantes, estimó que dicha vulneración no se demostró.
En cuanto al rechazo del dictamen pericial por falta de los requisitos del artículo 185 del Código de Procedimiento Civil, advirtió que éste "se realizó con audiencia y controversia de Valorización Municipal", además ha debido darse prevalencia la derecho sustancial "máxime cuando se trata de tutelar la integridad física de unos moradores de ese conglomerado".
También controvirtió el hecho de no haberse tenido en cuenta lo afirmado por una de las coadyuvantes en el proceso quien aportó fotografías de su vivienda en las que se observa el 'riesgo inminente y el peligro' que afronta al quedar su casa, respecto de la avenida, en nivel inferior de por lo menos cinco metros y a una distancia del eje de la vía no superior a tres metros".
Finalmente reiteró lo dicho en alegato de conclusión en cuanto a que:
"No se requiere de ser muy versado en la materia para visualizar el riesgo que se avecina, con observar las fotografías que aportó el municipio demandado y que obran a folio 944 del cuaderno 1 A, se apreciará la pendiente y las edificaciones sometidas a peligro inminente, además de ser una buena prueba del deterioro que sufrirán con el tráfico intenso a que quedan sometidas, llevándoles ruido y contaminación que antes y ahora no han tenido".
La Constitución Nacional consagra en el Título II, los derechos y garantías y los mecanismos a través de los cuales se garantizan. Es así como en el Capítulo 3 (arts. 78 a 82) consagra los derechos colectivos y del ambiente y en el Capítulo 4 prevé los mecanismos de protección o garantías a los derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88, las acciones populares como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos "relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella".
El artículo 88 de la Constitución Nacional, desarrollado por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 en el artículo 2° prevé que las Acciones Populares son el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4° de la misma ley y que éstas "se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible"; es decir que, "el objetivo esencial es la protección efectiva de derechos intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible", como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de abril 14 de mil 1999, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Sáchica De Moncaleano.
La misma norma especial dispone que procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que vulneren o amenacen los derechos e intereses colectivos, y regula el trámite preferencial, el cual se desarrollará fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia.
En el caso de autos, los accionantes mediante el ejercicio de la acción popular, pretenden se ordene a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali y a la Secretaría de Infraestructura Vial suspender la construcción de la obra denominada "Avenida Circunvalación entre el parque del Acueducto de San Agustín y la Carrera 39 (trayecto que atraviesa el barrio Los Cristales de Cali); aceptar el trazado propuesto por el ingeniero Jairo Yunda Sarmiento a través del escrito de 9 de junio de 1999; y ordenar a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca "C.V.C." suspender la Resolución D.G. N°401 de 24 de noviembre de 1998 por medio de la cual otorgó Licencia Ambiental a la Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización de Santiago de Cali, para el desarrollo de dicho proyecto.
Los accionantes afirman que con la construcción del citado proyecto por el trazado actual traerá "invaluables perjuicios a los residentes y propiedades del sector" y precisó que los derechos e intereses colectivos que se violan con la obra descrita son: a) El derecho a gozar de un ambiente sano; b) Ir en contra del equilibrio ecológico de su conservación, restauración y sustitución; c) Perturba el derecho de usar el espacio público; d) La obra generará desastres al no preveer el manejo adecuado de las aguas en época de lluvias; e) La obra se hace sin el beneficio de la calidad de vida de los habitantes del barrio Cristales; y f) La obra atenta contra el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
El apoderado de los accionantes en el recurso de apelación manifiesta que su inconformidad con la decisión de primera instancia radica en que el Tribunal a pesar de considerar "serios los planteamientos" sobre la violación de los derechos e intereses colectivos de los demandantes, concluyó que dicha vulneración no se demostró; a pesar de las pruebas recaudadas.
Frente a las pruebas 'descartadas' manifestó lo siguiente:
El dictamen pericial "se realizó con audiencia y controversia de Valorización Municipal". Además debe darse prevalencia al derecho sustancial "máxime cuando se trata de tutelar la integridad física de unos moradores de ese conglomerado".
Las afirmaciones de la señora Melba Hincapié Cardona y las fotografías allegadas por ella, muestran el 'riesgo inminente y el peligro' que afronta al quedar su casa, respecto de la avenida, en nivel inferior de por lo menos cinco metros y a una distancia del eje de la vía no superior a tres metros; y "la improvisación general de la construcción" ya que otros moradores se hallan en similar o mayor riesgo.
En cuanto al dictamen pericial se advierte que el Tribunal no apreció dicha prueba porque la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, contra quien se aduce, no fue parte en la Acción de Tutela N°99-1418, hecho no desvirtuado por el apelante quien sólo afirmó que se realizó "con audiencia y controversia de Valorización Municipal".
Respecto de las afirmaciones de la señora Melba Hincapié Cardona y las fotografías aportadas por ella al expediente, se advierte que en el escrito que obra a folio 1212, sólo se informa la situación de "peligro inminente" en que se encuentran ella y su hija, sin que de tales afirmaciones y de las fotografías allegadas, se pueda establecer la alegada violación de los derechos e intereses colectivos que se pretenden amparar a través de la presente acción popular.
La Sala procederá a establecer si los derechos e intereses colectivos indicados por los accionantes, se ven violados con el desarrollo del proyecto cuestionado.
a) El derecho a gozar de un ambiente sano.
Afirman los accionantes que la "Avenida Circunvalación" cruzaría por el medio del barrio Los Cristales, eliminando un 'área boscosa', lo que a su juicio sería sustituir un 'pulmón ecológico' por un factor contaminante como lo sería el tráfico vehicular generador de ruido y gases nocivos.
Al respecto se observa que en el Estudio de Impacto Ambiental (fl. 331) se prevé que "el incremento de ruidos durante la operación del proyecto estará dado por el aumento del tráfico vehicular y las actividades que de él se generan" pero para contrarrestar este impacto "se ha contemplado el establecimiento de cortinas vegetales en la mayor parte del corredor de la vía, lo cual se logrará con la siembra de árboles ornamentales, los cuales embellecen el paisaje y amortiguan los ruidos"; además, en la Licencia Ambiental se establecen las obligaciones que ésta implica, y la facultad para que la entidad ejerza el seguimiento y control ambiental para vigilar y supervisar su cumplimiento, cuya inobservancia acarreará las sanciones pertinentes, incluyendo la revocatoria de la licencia otorgada.
b). Ir en contra del equilibrio ecológico de su conservación, restauración y sustitución.
Sostienen en el punto los accionantes que la licencia ambiental se obtuvo sin el lleno de los requisitos de compensación y mitigación como solución al impacto ambiental generado por la obra. Indicó que tanto la Corporación Autónoma Regional como el DAGMA requirieron mediante oficios de agosto 8 de 1996, abril 2 de 1997, enero 26 de 1998 y junio 19 de 1998 a la Secretaría encargada del proyecto a fin de que se enviara un plan de manejo preventivo y correctivo del impacto ambiental, pero sin que al efecto se obtuviera respuesta alguna, sin embargo se otorgó la licencia sin este requisito.
Advierte la Sala que con tales argumentaciones no se demuestra vulneración alguna, sino que se cuestiona la legalidad del acto administrativo por medio del cual se otorgó la Licencia Ambiental a la Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización de Santiago de Cali, esto es, la Resolución D.G. 401/98. Al respecto, la Corporación ha reiterado que la legalidad de los actos administrativos no pueden ser controvertidos a través de esta acción, sino a través de los recursos y acciones ordinarias previstas en el Código Contencioso Administrativo.
c). Perturba el derecho de usar el espacio público.
Manifiestan que según Escritura Pública 3654 de septiembre 29 de 1972 de la Notaría Cuarta de Cali, registrada en el folio de matrícula inmobiliaria N°370-116999 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, la sociedad 'Urbanización Terrenos El Tejar S.A.' cedió de manera gratuita al Municipio de Cali, 14.264 metros cuadrados de terreno, destinados a zona verde, pero que la obra cambia su destinación para convertirlos en una autopista, "privando a los habitantes del barrio los Cristales del goce de su mejor zona verde".
Al respecto el Municipio manifiesta que mediante el Acuerdo 13 de 1993 (fl. 948) el Concejo Municipal aprobó el trazado de la vía. Además este es el organismo que decide sobre la modificación del espacio público.
d). La obra generará desastres al no preveer el manejo adecuado de las aguas en época de lluvias.
Se afirma que aunque en la actualidad existe un "canal colector de la escorrentía", se han presentado daños como consecuencia de las fuertes lluvias sin que éstos hayan sido objeto de análisis en el estudio del impacto ambiental presentado por la administración municipal para obtener la licencia; además que en dicho estudio se sustituye 'el canal recolector de la zona verde' por cunetas o 'pequeños canales laterales' de la autopista, concluyendo que "sin lugar a dudas tendremos que enfrentar desastres para que la administración tome conciencia de sus errores".
Sobre este aspecto se observa que el Estudio de Impacto Ambiental en el acápite 7.1 se refiere al "Drenaje Pluvial", es decir, que se ha previsto el manejo de aguas provenientes de la escorrentía superficial en épocas de lluvia. Además al responder el municipio sobre el punto en forma detallada informa sobre las obras que se han adelantado y las previstas para su debido manejo (fl. 1064).
e). La obra se hace sin el beneficio de la calidad de vida de los habitantes del barrio Los Cristales.
A su juicio, en el estudio de impacto ambiental no se definieron claramente los perjuicios socioeconómicos que sufrirían los habitantes de este barrio con el proyecto, por el contrario se indicaba que no habría afectación alguna. Frente a lo cual señaló que la realidad es otra porque "con el sólo hecho de unir este barrio (Los Cristales) de estrato seis con sus vecinos de estrato uno …" generaría la baja en el precio de los inmuebles, asimismo del canon de arrendamiento; desmejora en la seguridad, cambio en la vocación de los predios, de residencial a comercial, como lo anota el mencionado estudio.
Para la Sala dichas apreciaciones subjetivas no cuentan con respaldo probatorio alguno, por el contrario como los mismos accionantes lo afirman y del Estudio de Impacto Ambiental que obra en el expediente, se establece que dicho aspecto fue objeto de estudio, y del cual da cuenta el acápite 9.7.
f). La obra atenta contra el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Se sostiene que en el dictamen pericial rendido dentro de la Acción de Tutela N°99-14-18 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sobre el trazado de la obra de la circunvalación en el sector del barrio Los Cristales (fl. 13), se afirmó que dicho trazado y las obras que se ejecuten en su desarrollo colocan en una situación de riesgo tanto a los predios ubicados en la calle 8ª oeste como la integridad física de los propietarios; y se refirió al concepto emitido por la firma "CESCO" sobre las condiciones y características particulares del terreno ubicado en la calle 9ª entre calles 25 y 25 A (fl. 30).
En cuanto al dictamen pericial a que se hace referencia, en la parte inicial de las consideraciones de esta providencia, se resolvió sobre la inconformidad planteada por el apoderado de los accionantes con ocasión del recurso de apelación.
Respecto del reconocimiento geológico efectuado por la firma CESCO, obrante a folio 30, la Sala destaca que éste en la parte introductoria dice: "este reporte tiene por objeto hacer una evaluación de las características geológicas del lote localizado en la calle 9 oeste entre las carreras 25 y 25 A de la Urbanización Los Cristales de esta ciudad, sitio en donde se planea el desarrollo de un proyecto de vivienda multifamiliar y de su área de influencia" (Se destaca).
De lo anterior, se establece que dicho concepto no hace referencia a todo el sector que es objeto de controversia en la presente acción, sino al lote que fue objeto de estudio por la citada firma.
Si bien es cierto que la acción popular puede ejercerse para evitar la amenaza o violación de los derechos e intereses colectivos, para que las pretensiones formuladas tengan prosperidad, deben sustentarse en hechos ciertos, esto es, que estén debidamente acreditados, pues la amenaza o violación debe ser real, lo que no ocurre en el presente caso, pues si bien se afirma la presunta vulneración, el material probatorio allegado no lo demuestra; en cambio de éste puede observarse que la Administración desarrolla el proyecto conforme a los parámetros fijados en la Licencia Ambiental, bajo el control y vigilancia de la entidad competente.
De otra parte en cuanto a que se pretende se acepte la alternativa propuesta por el Ingeniero Jairo Yunda Sarmiento, porque a juicio de los accionantes, tiene mejores ventajas para construir dicha avenida, la Sala considera que esta no es la instancia propicia para la prosperidad de tal pretensión; además dicha propuesta se encuentra en estudio, según se deduce de lo dicho por el Municipio.
Por lo anterior y ante la inexistencia de omisión o acción de la autoridad que pueda considerarse causa que atente, amenace o ponga en peligro derecho o interés colectivo alguno, pues ni fue determinado por los accionantes, ni de los hechos alegados se deduce, se procederá a confirmar la decisión del Tribunal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República,
Confírmase la sentencia de 24 de julio de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, objeto de apelación.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
Presidente de la Sección
GERMAN AYALA MANTILLA
DELIO GOMEZ LEYVA
DANIEL MANRIQUE GUZMAN
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria
