CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RADICACIÓN No. : 11001-03-15-000-2001-0132-01(PI)
FECHA : Bogotá D. C., dos (2) de octubre de dos
mil uno (2001).
CONSEJERA PONENTE : ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ACTOR : OSCAR MANUEL SÁNCHEZ CAHIZ
DEMANDADO : JULIO MANZUR ABDALA
REFERENCIA : PERDIDA DE INVESTIDURA
Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por el ciudadano Oscar Manuel Sánchez, Cahiz, para que se decrete la pérdida de investidura del senador Julio Alberto Manzur Abdala.
I.- HECHOS
Los hechos en que fundamenta el actor su solicitud, pueden resumirse así:
1º. Que mediante escritura pública No. 982 del 15 de septiembre de 1994 de la Notaría Única de Cereté, fue constituida la sociedad de responsabilidad limitada " Comercializadora La Mota Ltda., cuyo capital social es de $60.000.000.oo, dividido en 60.000 cuotas de valor nominal de $1.000.oo; que el senador Julio Manzur Abdala tiene 5.000 cuotas en dicha sociedad.
2°. Que las actuaciones de la sociedad "Comercializadora La Mota", de propiedad de la familia MANZUR ABDALA, han sido para el caso que se censura, las siguientes:
"a) En los meses de octubre y noviembre del 2000, la misma " COMERCIALIZADORA LA MOTA LTDA" recibió de la Bolsa Nacional Agropecuaria la suma de $139.182.000.oo
b) A primero de febrero de 1999, la sociedad "COMERCIALIZADORA LA MOTA LTDA." celebró un contrato con el Instituto Colombiano Agropecuario I.C.A., cuyo objeto era la destrucción de la soca, proveniente de los cultivos del algodón en el Departamento de Córdoba, correspondientes a la cosecha de los años 1998 - 1999, desconociendo el ICA que antes de contratar con una sociedad de responsabilidad limitada de familia (Manzur Abdala y Negrete Abdala), debía dársele prioridad a las diferentes agremiaciones privadas del sector agropecuario... que podía ejercer las mismas gestiones sin encontrarse incursas en posibles inhabilidades e incompatibilidades.".
3°. Que el senador JULIO ALBERTO MANZUR ABDALA recibió como subsidio o apoyo directo del Ministerio de Agricultura en su condición de cultivador de algodón en sus haciendas CAPELLANIA, CEDRO, PANAMA, WILCHES, ubicadas en Cereté, Montería y San Pelayo, Departamento de Córdoba, en cosechas durante los años de 1998, 1999 y 2000 las siguientes sumas:
$33.419.792
$22.444.080
$18.276.000
$11.490.120
$ 3.163.120
$88.793.112
4°. Que la misma sociedad COMERCIALIZADORA LA MOTA LTDA. impetró una acción de grupo, ante el Tribunal Contencioso Administrativo, la cual se encuentra radicada bajo el Número 20001201039-035, y, por ello, infringió el régimen de conflicto de intereses.
II- CAUSALES
Estima el demandante que el anterior proceder del senador configura violación al régimen de incompatibilidades y conflicto de intereses, prescrito en los artículos 123, 127, 180-2 de la Constitución Política y 281, 282, 283, 286, 287 y 296 de la Ley 5 de 1992. Expresa que el demandado celebró contrato por interpuesta persona e igualmente percibió los subsidios del Estado y ha incoado la acción de grupo, mientras detenta la calidad o condición de congresista.
Manifiesta que la actuación del senador Manzur no cae bajo el régimen excepcional consagrado en el numeral 4 de la Ley 5 de 1992, o el general contenido en el artículo 10 de la Ley 80 de 1993.
III- LA OPOSICION
El senador Julio Alberto Manzur Abdala, antes de referirse a los cargos formulados, precisa que su actividad ha sido la de agricultor, hace más de 25 años y que si el agro constituye, en sí mismo, la vocación del demandado, los hechos que aparecen en la demanda no son novedosos y que lo que el actor denomina auxilios son una modalidad de los incentivos que en algunos años, recibe, entre otros, el gremio algodonero del país, frente a la crisis que este cultivo ha padecido en la última década, por causas diversas, a las cuales no es ajeno, por ser agricultor.
Manifiesta que haciendo un esfuerzo interpretativo y con miras al ejercicio del derecho de defensa, contesta los tres cargos que al parecer le endilga la parte actora, así:
Respecto del primero de los cargos, expresa que la causa de inhabilidad propuesta por el actor, resulta inexistente, pues no se estructura el presupuesto previo ni aún posterior que consagra el artículo 179 numeral 3º de la Constitución Política durante el período que señala la norma, ya que no ha gestionado ante el ICA en su nombre o en nombre de la sociedad Comercializadora La Mota Ltda. el contrato a que se refiere el demandante; que, además, no se trata de la administración de un tributo, cuyo presupuesto señala el numeral 2º del artículo 180 de la Carta Política.
Argumenta que los Decretos 1659 Bis de 1955 y las Resoluciones Nos. 268 de 1970 y 039 de 1976, le imponen a los cultivadores de algodón una obligación de hacer, consistente en la destrucción de la soca una vez recolectado y comercializado. Dichos preceptos, para hacer efectiva la obligación de destruir la soca del algodón, conminaron a todos los compradores de éste para que retuvieran a los cultivadores un porcentaje del precio del producto, el cual, según la última de las resoluciones citadas, está en 8%, a título de garantía, hasta tanto acrediten tal destrucción.
Aduce que de las citadas normas, claramente se advierte que los recursos retenidos por los compradores de algodón no tienen la naturaleza del impuesto como tampoco son contribuciones parafiscales, ya que estos recursos hacen parte del precio del algodón y como tal le pertenecen a cada uno de los cultivadores o productores y si bien se retienen en desarrollo de un acto administrativo, expedido por una autoridad con este carácter, no son dineros públicos ni llegan a tener tal calidad.
Expresa que Comercializadora La Mota Ltda., es un intermediario entre el cultivador de algodón y el ICA para que se cumpla la obligación de destruir la soca del mismo; que el contrato que censura el actor lo que hace es desarrollar un acto administrativo impuesto por la administración, no genera utilidad para la sociedad y, los dineros que recibe no son públicos, no hacen parte del presupuesto de la nación ni del ICA, ya que son del cultivador y sólo a él pertenecen, lo que ocurre, según dice, es que han permanecido retenidos mientras cumple con una obligación ecológica, como es la de destruir la soca.
Señala el opositor que la sociedad Comercializadora La Mota Ltda. al desarrollar su objeto, está obligada a suscribir el contrato con el ICA, para garantizar la erradicación de la soca, sin importar la calidad que tenga uno de sus socios, pues negarse a ello compromete una medida fitosanitaria de estricto cumplimiento; que la sociedad al ser seleccionada para comprar el algodón ejerce una actividad de depositaria de dineros privados, acción que ya está reglamentada y que comprende una garantía que avala el cumplimiento de la obligación de erradicar la soca, la cual fue regulada por el ICA por medio de un contrato de obligatorio perfeccionamiento para todos los compradores de algodón.
Respecto del segundo de los cargos que le formula el demandante, de haber recibido del gobierno nacional subsidio como agricultor, dice el senador demandado que no puede tener vocación de prosperidad, toda vez que el incentivo que recibió no lo gestionó como congresista sino por su calidad de agricultor, actividad a la cual se dedica hace más de 20 años y la cual no le está prohibida realizar.
Argumenta que, en ese caso, se está frente a la excepción a las incompatibilidades que consagra el numeral 4 del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992 y 10 de la ley 80 de 1993; que, por tal virtud, no le pueden ser aplicados los antecedentes que el demandante encuentra consignados en las sentencias AC-2046 de 1994 y AC-5061 del 13 de noviembre de 1997, proferidas por la Sala Plena de esta Corporación.
Finalmente, manifiesta, respecto del cargo que fundamenta el demandante en haber interpuesto la Sociedad Comercializadora La Mota Ltda., una acción de grupo contra la Nación, que de entender la prohibición como lo hace el demandante se llegaría al absurdo de no permitir, por ejemplo, a un funcionario judicial que demande a la DIAN por indebida liquidación de un tributo cuando ejerce el comercio.
Señala que es importante indicar que quien demandó ante el Tribunal Administrativo de Córdoba fue la sociedad Comercializadora La Mota Ltda., persona jurídica diferente de los socios individualmente considerados, según las voces del artículo 98 del Código de Comercio; que, si haciendo abstracción de cuestionados razonamientos se dijese que el conflicto aplica porque el demandado hace parte de la sociedad y ésta pretende un beneficio común, se llegaría al despropósito de ordenar cada vez que un hecho con estas características suceda, que se le obligara al socio a renunciar de la calidad o ceder sus cuotas, lo cual es verdaderamente insostenible. Insiste, por ello, que ni siquiera se dan los presupuestos tipificadores de los artículos 182 de la Constitución Política, 286 y 295 de la Ley 5ª de 1992 o 16 de la Ley 144 de 1994 que hacen referencia a la actuación del Congresista como tal dentro de los proyectos que lo benefician.
IV.- AUDIENCIA PÚBLICA
En cumplimiento del artículo 11 de la Ley 144 de 1994 se llevó a cabo la audiencia pública para escuchar los alegatos de las partes. Intervinieron el solicitante de la pérdida de la investidura, el senador, su apoderado y la señora Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación, quienes presentaron resumen de sus intervenciones.
El solicitante de la pérdida de investidura manifestó que el señor Julio Alberto Manzur Abdala fue elegido senador de la República para el período 1998-2002; que al hacer el registro de intereses privados en julio 22 de 1998, omitió relacionar su interés en la sociedad Comercializadora La Mota Ltda., no obstante tal omisión, en el mes de febrero de 1999, celebró con el Instituto Agropecuario Colombiano - ICA, el contrato de destrucción de la soca, sobre el cual se soporta el cargo de celebración de contrato por interpuesta persona. Señala que tal omisión sirvió para que el senador realizara, especialmente con el ICA, todas las actuaciones y negociaciones que por su calidad le estaban vedadas por ley.
Expresó que la misma Sociedad Comercializadora La Mota Ltda., de la cual es socio el senador, interpuso una acción de grupo, con el objeto de obtener el reconocimiento y pago por parte de la Nación de una indemnización por la suma de $6.000.000.0000, porque el Ministerio de Agricultura no compró la cosecha de maíz; que esto es un claro conflicto de intereses.
Dijo que el senador ha recibido de la Bolsa Nacional Agropecuaria la suma de $139.182.000.oo y un apoyo directo o subsidio del Ministerio de Agricultura durante los años de 1998, 1999 y 2000 por la suma de $88.793.112; que con dichas actividades es incuestionable que el senador ha utilizado su posición de poder en su beneficio personal, lo cual le ha permitido un ingente incremento patrimonial.
La señora Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado solicitó denegar la solicitud de pérdida de la investidura formulada por el ciudadano Oscar Manuel Sánchez Cahiz. Manifestó que el senador no infringió el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, según la acusación del demandante, por haber gestionado la sociedad Comercializadora La Mota Ltda., de la cual es socio el congresista, la celebración de un contrato con el ICA para la destrucción de la soca, pues si bien existió un convenio entre la agremiación de algodoneros y el ICA, éste corresponde al cumplimiento de la política general fitosanitaria del Estado que obliga a todos los algodoneros del país a suscribirlo, en virtud de lo dispuesto por el Decreto 1659 Bis de 1955, garantizando con el 8% del valor de la cosecha la destrucción de la soca "para erradicar los hospederos de plagas".
Señala la señora Procuradora que ni la iniciativa contractual surge del algodonero ni es un contrato strictu sensu considerado, como quiera que de lo que se trata, simple y llanamente, es del cumplimiento de una ley, que como todas, se caracteriza por ser general, abstracta, impersonal e imperativa, es decir, que su destinatario no puede en ninguna forma oponerse a su cumplimiento; que, además, los dineros que se retienen no pueden ser catalogados como públicos.
En cuanto a la censura que formula el actor, de haber recibido subsidios provenientes del Ministerio de Agricultura, para sus fincas, dijo la señora procuradora que tales incentivos los recibió el senador en su calidad de algodonero y no por su propia voluntad y gestión, sino porque así los dispuso la ley.
Finalmente, manifestó que tampoco puede prosperar la censura que fundamenta el solicitante en el hecho de haber intentado la sociedad Comercializadora La Mota Ltda., una acción de grupo contra la Nación, pues en tal caso no se trata de una gestión ante las autoridades públicas, sino de una acción ejercida por la agremiación a la que él pertenece en su calidad de agricultor y con el objeto de reclamar los posibles perjuicios que se hubieren podido ocasionar en su actividad privada; que desconocer este derecho, por tener la calidad de senador, resultaría injurídico no solo por el desconocimiento del derecho a la igualdad, sino porque en su esencia contraría los fundamentos y filosofía del estado de derecho.
El senador demandado, por su parte, luego de manifestar que la solicitud de pérdida de su investidura es producto de un complot del demandante con el dueño del periódico "El Meridiano", por las aspiraciones que tiene éste como candidato al senado en las próximas elecciones, reiteró, como lo expuso en su demanda, que desde 1970 es agricultor de algodón; que su condición de ingeniero agrónomo le permite tener una percepción mayor de la enorme importancia y la necesidad de destruir la soca del algodón, de manera oportuna, y, por consiguiente, aceptar la obligatoriedad legal impuesta por el ICA; que la destrucción de la soca es, además de una obligación legal, un compromiso social, que genera a los agricultores y a las agremiaciones unos costos adicionales.
Señaló que por esa sana costumbre de compromiso de destruir la soca, no conoció que existía o que se había firmado un "contrato" entre La Mota y el ICA, pues ni es gerente de la sociedad, ni miembro de su junta directiva, ni intervino en la firma del contrato ni fue consultado, ya que el gerente tiene facultades para contratar hasta por 1500 salarios mínimos; que, además, La Mota no podía sustraerse de la obligación legal de celebrar el contrato de destrucción de soca con el ICA, indistintamente de la calidad de los socios; que como agricultor debe aceptar los mismos compromisos que los demás algodoneros de Colombia y compartir las mismas ventajas y desventajas.
Manifestó que en el contrato con el ICA no existen ventajas especiales; que los valores estipulados en el contrato, sólo sirven para obtener la póliza de cumplimiento del mismo y garantizar la efectiva destrucción de la soca de algodón.
Adujo en el tema de los subsidios, que de ser tenidas en cuenta las afirmaciones del demandado, ningún parlamentario estaría exento de perder la investidura; que cita como ejemplo el hecho de que la compra de vehículos por parte de los Congresistas, tiene un subsidio del 50%; igual pasa con la gasolina, el I.C.R., el CIF, los subsidios de vivienda, de servicios públicos, el subsidio a cafeteros, la vacuna aftosa, que a estos subsidios pueden acceder todos los Colombianos y también los Congresistas.
El apoderado del senador insiste en la defensa que planteó en la contestación de la demanda. Expresa que el contrato celebrado entre el ICA y la sociedad comercializadora La Mota Ltda., lo que hace es desarrollar un acto administrativo impuesto por la administración, no genera utilidad para la sociedad y los dineros que recibe no son públicos, no hacen parte del presupuesto de la Nación.
En cuanto a los subsidios dijo el apoderado que al senador le fueron concedidos estos incentivos no porque los hubiera gestionado en su calidad de senador, sino por ser agricultor, actividad a la cual se dedica hace más de 20 años.
Finalmente, adujo que no viola el régimen de conflicto de intereses el congresista, cuando la sociedad en la cual tiene acciones o partes de interés demanda a la Nación como consecuencia de hechos que considera le han afectado sus intereses particulares.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
5.1. - COMPETENCIA
Conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la pérdida de investidura impetrada, por ser un asunto de su competencia, conforme a lo dispuesto por los artículos 184 y 237 numeral 5 de la Constitución Política, 1º de la Ley 144 de 1997<sic> y 37 numeral 7 de la Ley 270 de 1996.
5.2.- PARTE DEMANDANTE
El demandante de la presente solicitud es el ciudadano OSCAR MANUEL SÁNCHEZ CAHIZ, pues aun cuando dice obrar además en representación de la RED DE VEEDURÍAS CIUDADANAS, tal entidad no está facultada para instaurar dicha petición, como quiera que de conformidad con los artículos 184 de la Constitución Política y 1 de la Ley 144 de 1994, son los ciudadanos y los miembros de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, los legitimados para demandar la pérdida de investidura congresal. Así mismo, puede impetrar esta acción, el Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus Delegados o Agentes, al tenor del artículo 277-7 de la Constitución Política, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación.
5.3.- ASUNTO DE FONDO
En primer lugar, debe precisar la Sala que el demandante formuló tres cargos específicos contra el senador Julio Manzur Abdala, los cuales, en ese mismo orden, fueron contestados por el opositor. Son ellos:
1.- Haber celebrado el 1o de febrero de 1999 por intermedio de la sociedad Comercializadora la Mota Ltda., de la cual es socio el senador encartado, un contrato con el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, cuyo objeto era la destrucción de la soca, proveniente de los cultivos del algodón en el departamento de Córdoba, correspondiente a la cosecha de los años 1998 y 1999, actuación ésta que, en sentir del demandante, lo hace incurso en la incompatibilidad prescrita en el numeral 2 del artículo 180 de la Constitución Política,
2.- Haber recibido la sociedad Comercializadora La Mota Ltda., de la cual es socio el senador, entre los meses de octubre y noviembre de 2000, la suma de $139.182.000.oo de la Bolsa Nacional Agropecuaria, y así mismo haber recibido el senador como subsidio o apoyo directo del Ministerio de Agricultura, en su condición de cultivador de algodón, en las cosechas de los años de 1998 y 2000, la suma de $88.793.112, infringiendo, según el demandante, la prohibición de recibir "auxilios".
3.- Haber instaurado la sociedad Comercializadora La Mota Ltda., acción de grupo contra la Nación, hecho que tipifica, según lo estima el demandante, una violación al régimen de conflicto de intereses.
La Sala, para respetar el derecho de defensa del encartado, examinará cada una de las acusaciones frente a los hechos que le fueron endilgados y tal como fueron presentadas las imputaciones concretas y determinadas que hizo el demandante.
PRIMER CARGO.-
Haber celebrado el 1o de febrero de 1999 por intermedio de la sociedad Comercializadora la Mota Ltda., de la cual es socio el senador Manzur, un contrato con el Instituto Colombiano Agropecuario ICA, cuyo objeto era la destrucción de la soca, proveniente de los cultivos del algodón en el departamento de Córdoba, correspondiente a la cosecha de los años 1998 y 1999.
Prescribe el artículo 180-2 de la Constitución Política:
"Los Congresistas no podrán:
.......
2.- Gestionar, en nombre propio o ajeno asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición.".
Según estima el demandante, el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, antes de contratar con una sociedad de responsabilidad limitada de familia, debió darle prioridad a las diferentes agremiaciones privadas del sector agropecuario de la región, las cuales podían realizar las mismas gestiones sin encontrarse incursas en posibles inhabilidades e incompatibilidades.
Para dilucidar la Sala si efectivamente el senador demandado violó el régimen de incompatibilidades al estar incurso en la prohibición del numeral 2 del artículo 180 de la Constitución Política, por haber celebrado con el ICA, por conducto de la sociedad Comercializadora La Mota Ltda., de la cual es socio (como da cuenta el certificado de la Cámara de Comercio que obra a folios 16 a 21 cdno. ppal.), el contrato para la destrucción de la soca del algodón, prevaliéndose de su calidad de Congresista, es necesario hacer la siguiente precisión, sobre la diferencia que entre las personas de los socios y la sociedad hace la defensa, pues no puede llegarse a una conclusión simplista sobre esta distinción, para afirmar que entre dichas personas no exista ningún vínculo y por ello pueda relevarse de responsabilidad, en el campo de las inhabilidades e incompatibilidades, un socio, por el hecho de no tener la representación de la sociedad.
Como lo dijo esta Corporación en sentencia del 16 de agosto de 1994, dentro de la prohibición constitucional del artículo 180-2 de la Constitución Política, caben dos situaciones: la primera, la celebración directa por parte del congresista de contratos con entidades públicas o personas que administren tributos, y la segunda, la contratación del congresista por interpuesta persona, que tiene ocurrencia cuando es otra la que celebra el contrato por encargo o en provecho suyo, pero aparentando obrar en nombre propio.
La legislación Colombiana ha tratado las relaciones que se dan entre las personas jurídicas cuando existe control económico, financiero o administrativo de unas sobre otras, como en el caso de las sociedades matrices y filiales o subordinadas, o como puede ser el caso de la unidad de empresa en el Código laboral, para atribuirle efectos jurídicos, ya sean fiscales o laborales y hasta represivos. Igual sucede en el régimen de contratación del Estado, en donde con el propósito de buscar la transparencia de la actuación de la administración, el legislador ha escudriñado sobre la persona de los socios para consagrar inhabilidades que afecten a la sociedad.(1) Ello explica el precepto consagrado en el artículo 44 de la Ley 190 de 1995, que permite levantar el velo de la persona jurídica para ver la otra realidad configurada por el interés de los individuos que integran la sociedad y las posibles desviaciones en que se hubiere podido incurrir.
Las prohibiciones contenidas en el artículo 180-2 de la Carta Política tienen su explicación frente al fin que animó al Constituyente de establecer una codificación celosa de actos que no les está permitido realizar a los congresistas, para que la investidura que confiere el cargo no fuera utilizada de ninguna manera ante las personas que tienen en sus manos la decisión de los asuntos públicos, pues, como bien lo señaló el Constituyente en el informe ponencia del 16 de abril de 1991, "Estatuto del Congresista" "la condición de parlamentario da a las personas que la ostentan, una excepcional capacidad de influencia sobre quienes manejan dineros del Estado y en general sobre quienes deciden los asuntos públicos, que establece condiciones inequitativas de competencia con el común de las gentes amén que puede llevar a la corrupción general del sector público"(2)
Pero las prohibiciones contempladas en la precitada norma constitucional -artículo 180-2- tiene excepciones, y es a la ley a la que le corresponde determinarlas, al tenor de lo prescrito en la parte final de la misma disposición.
La ley 5ª de 1992, "por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes", señaló en el artículo 283, de manera enunciativa, algunas excepciones al régimen de incompatibilidades de los congresistas, y prescribió, así mismo, en el numeral 13, como conductas permitidas en la actividad congresal, "las demás que establezca la ley".
La Ley 80 de 1983 "por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública", dispone en el artículo 10, lo siguiente:
"De las excepciones a las inhabilidades e incompatibilidades. No quedan cobijadas por las inhabilidades e incompatibilidades de que tratan los artículos anteriores, las personas que contraten por obligación legal...".
Este aparte del precepto, es perfectamente aplicable como excepción a la prohibición de contratar con entidades públicas, que le ha sido impuesta por norma constitucional a los congresistas, pues en dicho caso, la obligación de contratar prevalece sobre el impedimento. Como lo dijo esta Corporación en sentencia del 20 de marzo de 2001, las conductas consignadas como excepciones al régimen de incompatibilidades en el artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, no pueden erigirse en regla, sin contrariar el sentido común(3).
Sería entonces absurdo sancionar a los congresistas cuando contratan por imposición legal, por no estar enlistada tal excepción en las enunciaciones que hace el citado artículo 283 de la Ley 5, máxime cuando existe la excepción del artículo 10 de la ley 80 de 1993, que es aplicable a la actividad congresal, por no contrariar el sentido de la prohibición constitucional, la cual apunta, entre otros fines, a la rectitud y a la pulcritud en la contratación administrativa.
Ahora bien, el contrato por el cual se cuestiona al senador, consagra las siguientes estipulaciones:
"PRIMERA.- Para dar cumplimiento a las disposiciones sobre sanidad vegetal en relación con la destrucción de Socas del cultivo de algodón LA MOTA, se compromete a retener y en consecuencia abrirá en su manejo contable, una cuenta especial, detallada para cada agricultor, en la cual asentará el valor de los descuentos hechos a cada uno de los afiliados durante la cosecha del cultivo del algodón 1988-1999 y que corresponden al 8% del valor del algodón semilla, entregado por el agricultor, según lo ordenado por el Decreto 1659 bis de 1955. LA MOTA, se compromete a devolver al agricultor afiliado la suma retenida en la forma señalada por el ICA, una vez que éste exhiba el recibo correspondiente a la retención y el certificado expedido por el Ingeniero Agrónomo Asistente Técnico del cultivo que lleve el visto bueno del ICA, en el cual se establezca que la soca ha sido destruida. TERCERA.- (sic) En caso que el agricultor no cumpla con la obligación de destruir la soca dentro de los plazos señalados por el ICA, LA MOTA, procederá a destruir la Soca por cuenta del afiliado infractor dentro de los 5 días siguientes a la notificación por parte del ICA, sobre el incumplimiento en la destrucción de la soca y a cancelar las multas que por tal razón se hubieran impuesto al agricultor, afectando para ello, la suma retenida, conforme se establece en la cláusula primera..." CUARTA.- Si la destrucción de la soca fuere hecha por LA MOTA, ésta devolverá al agricultor el saldo si alguno resultare a su favor....". (folio 29 anexo 1).
El Decreto 1659 bis de 1955, mediante el cual se previó el efectivo cumplimiento de las disposiciones sanitarias sobre el algodón, dispuso en el artículo primero, lo siguiente:
"En todos los sitios de compras de algodón, los compradores retendrán y consignarán inmediatamente a la orden del Instituto de Fomento Algodonero, un 10% del valor del algodón entregado por el agricultor, suma que el Instituto mantendrá en su poder como garantía de parte del agricultor sobre cumplimiento de la obligación que tienen de destruir las socas después de terminada la recolección del algodón, en cumplimiento de las disposiciones que sobre sanidad vegetal dicte o haya dictado el Ministerio de Agricultura. (Se destaca).
Parágrafo. Cuando se trate de agricultores que sean socios de cooperativas algodoneras, o afiliados de asociaciones de algodoneros con personería jurídica y reconocidas por el gobierno, la retención de que trata este artículo será únicamente del 8% del valor del algodón entregado por cada socio o afiliado.".
En desarrollo de este Decreto 1659 bis, el Ministerio de Agricultura expidió la Resolución No. 268 de 1970, la cual ha sido modificada por las Resoluciones Nos. 0114 de 1971 y 039 de 1976 y 2981 de 1984, entre otras. Esta Resolución 2981 de 1984, prescribe en el artículo 6º, lo siguiente:
"Las agremiaciones algodoneras con personería jurídica reconocidas por el Ministerio de Agricultura, retendrán y mantendrán a la orden del ICA, el 8% del valor del algodón semilla entregado por el agricultor, como garantía para la destrucción de socas. Las agremiaciones manejarán estos dineros con sujeción a los términos acordados en los respectivos contratos suscritos con el ICA para dicho efecto y en ningún caso podrán destinarlos a fines diferentes de los previstos en las normas vigentes. (Destaca la Sala).
De la lectura desprevenida del contrato entre la sociedad Comercializadora LA MOTA Ltda. y el ICA, se observa que éste se celebró para dar cumplimiento a la política general fitosanitaria del Estado, cuya obligación, por el mandato contenido en el artículo 80 constitucional, radica en cabeza del mismo. En esa medida, no puede menos que inferirse que se trata de un contrato de imposición legal, en el cual, como bien lo dijo la señora Procuradora ante esta Corporación, la iniciativa contractual no surge de la sociedad comercializadora del algodón, pues es de forzosa suscripción para ésta. Es decir, que el desarrollo de su objeto social está supeditado a la suscripción obligatoria de este tipo de contratos con el ICA, según términos del artículo 6 de la precitada Resolución 2981 de 1984. (Se destaca)
Le traslada de esta forma el Estado a los compradores de algodón, la vigilancia de la obligación de hacer impuesta a los agricultores del mismo, consistente en la destrucción de la soca; por ello, en su celebración, se debe descartar la injerencia personal del contratista que pueda comprometer el principio de transparencia de la contratación estatal y la debida utilización de la investidura que otorga la calidad de congresista.
Es así como en el presente caso, el Congresista está dentro de una excepción establecida por la ley expresamente, como se señaló en párrafos antecedentes, según términos de la Ley 80 de 1993 - artículo 10.
Siendo así que el contrato que se censura es de imposición legal, mal puede entonces inferirse que el senador, por conducto de la sociedad comercializadora de algodón, de la cual es socio, hubiera gestionado ante el ICA tal convenio, pues éste, se repite, es de forzosa celebración, como requisito necesario para que la compañía desarrolle su objeto social.
Ahora bien, aunado a lo anterior se tiene que los dineros depósito garantía no tienen el carácter de públicos, pues no hacen parte del presupuesto del ICA, ya que son dineros privados que le pertenecen al agricultor, si cumple con el deber fitosanitario de destruir la soca y en el evento de que no cumpla con esta imposición legal, las sumas son utilizadas por el comprador del algodón para tal fin.
No encuentra pues la Sala demostrado que el senador encartado al celebrar la sociedad comercializadora La Mota Ltda., el contrato con el ICA, descrito en párrafos antecedentes, esté incurso en la causal prescrita en el numeral 2 del artículo 180 constitucional, pues ni ha gestionado en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ni menos ha intervenido su voluntad para la celebración de tal contrato. Su actividad contractual, como se dijo anteriormente, se produjo como consecuencia de una imposición legal, a la cual no se podía sustraer, dado el objeto de la compañía de la cual es socio, que no es otro, básicamente, que la comercialización y el mercadeo del algodón.
SEGUNDO CARGO
Haber recibido la sociedad Comercializadora La Mota Ltda., de la cual es socio el senador, entre los meses de octubre y noviembre de 2000, la suma de $139.182.000.oo de la Bolsa Nacional Agropecuaria, y así mismo haber recibido el senador, como persona natural, subsidio o apoyo directo del Ministerio de Agricultura, en su condición de cultivador de algodón, por las cosechas de los años de 1998 y 2000, la suma de $88.793.112., infringiendo, según el demandante, la prohibición de recibir "auxilios".
En cuanto a esta censura, es preciso señalar, lo siguiente:
El artículo 7 de la ley 101 de 1993 "Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero" dispone:
"Cuando circunstancias ligadas a la protección de los recursos naturales orientados a la producción agropecuaria, a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la paz social en el agro así lo ameriten, el Gobierno podrá otorgar, en forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a los productores agropecuarios y pesqueros, en relación directa al área productiva o a sus volúmenes de producción.
Parágrafo.- La Comisión Nacional Agropecuaria creada por la presente ley, emitirá concepto con relación a las áreas de aplicación, productos y montos de los incentivos y apoyos establecidos en el presente artículo.".
Mediante el decreto 2377 de 1997, el Gobierno Nacional, en desarrollo de la autorización otorgada por el precitado artículo 7, previa disponibilidad presupuestal, otorga incentivos y apoyos económicos directos al productor de aquellos cultivos que hayan venido perdiendo área sembrada y por ende su producción, por efecto de la baja rentabilidad, a fin de contribuir al sostenimiento de sus ingresos mientras se modernizan o reconvierten estos cultivos. Para tal efecto, el artículo 2 en armonía con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 101, estableció que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural determinará las áreas de aplicación, los productos y los montos de los incentivos y apoyos directos a otorgar a los productores agropecuarios, previo concepto del Consejo Nacional Agropecuario y Agroindustrial.
Este Consejo Nacional Agropecuario reunido el 19 de febrero de 1997 (fecha muy anterior a la que resultó electo el senador Julio Alberto Manzur Abdala - 8 de marzo de 1998 - ) consideró y conceptuó sobre los productos y las áreas a las que se debía otorgar los incentivos y apoyos directos de que trata la ley precitada, por tal razón, y existiendo la disponibilidad presupuestal, el Ministerio de Agricultura otorgó apoyos directos a los productores de algodón de los departamentos de Córdoba, Sucre, Cesar, Bolívar, Atlántico, Magdalena, Guajira, Meta, Vichada y Casanare, para las cosechas 1998-1999 y 1999-2000, mediante las Resoluciones Nos. 0028 del 16 de junio de 1999 y 00198 del 28 de marzo de 2000, en su orden. (folios 58 a 63 anexo 1).
Es de resaltar que las anteriores resoluciones prescribieron que los apoyos que se otorgaban a los productores de algodón, se debían cancelar con cargo al Convenio 109 de 1998 suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Bolsa Nacional Agropecuaria. Así mismo, se previó que los beneficiarios de estos apoyos directos, debían haber destruido la soca de algodón de manera correcta y oportuna, según certificación expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario ICA y no haber utilizado sacos de propileno.
Da cuenta el expediente a folio 120 del anexo No. 1 que la Comercializadora la Mota Ltda. fue una de las tantas asociaciones a las cuales la Bolsa Nacional Agropecuaria le distribuyó los recursos de apoyo directo a nombre del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que así mismo los entregara a sus afiliados. De igual manera, consta que dicha sociedad cumplió efectivamente con el traslado oportuno y total de los recursos, legalizando conforme a la ley, según dice el informe, el recibo de los dineros por parte de los agricultores afiliados, incluyendo la devolución al Tesoro Nacional de recursos correspondientes a aquellos agricultores que no realizaron la destrucción de soca, según certificación del ICA.
El senador Julio Manzur Abdala demostró con innumerables pruebas en el plenario, que él y su familia se dedican a la agricultura desde hace más de 20 años, aún antes de haber sido elegido senador por el período constitucional 1998-2002. Dicha actuación de carácter privado, atinente exclusivamente a sus intereses particulares, no está enlistada como prohibida en la Carta Política ni tampoco se trata de un cargo o empleo.
Como ya lo señaló esta Corporación en sentencia del 20 de marzo de 2001, la exclusividad de la actividad congresal "no puede predicarse en términos absolutos, en el sentido de impedir al servidor el ejercicio de su vida civil, ni el cumplimiento de sus deberes familiares, ni su actuación en el campo privado y estricto de sus intereses particulares y familiares",(4) por lo que bien pueden los congresistas en el orden citadino, por ejemplo, recibir rentas de arrendamiento, constituir certificados de depósitos, cobrar sus réditos, entre otros, y en el orden rural, realizar las tareas atinentes al agro, como pagar a sus trabajadores, sembrar, recoger la cosecha, etc, pues las restricciones establecidas por mandato constitucional a los congresistas tienen fines precisos, los cuales no pueden distorsionarse, para limitar de manera absurda la vida civil de estos servidores públicos, y entender, por ello, de manera errónea, que por el hecho de ostentar tal calidad, ingresan en capitis diminutio que les impida administrar sus propios bienes o aquellos en los que tengan interés familiar.
Siendo así permitido que los congresistas pueden atender los intereses particulares que tengan en el agro, bien podía el senador demandado recibir, en su calidad de agricultor y productor de algodón, los subsidios que otorgó a dichos cultivadores el Ministerio de Agricultura, en igualdad de condiciones con los demás agricultores. (Destaca la Sala).
Es de anotar que el mal llamado "auxilio" que censura el demandante no fue conferido exclusivamente al senador encartado, pues las sumas reconocidas, como se dijo anteriormente, protegieron a los cultivadores de algodón de varios departamentos. En la asignación de este apoyo directo no tuvo participación alguna el Congresista, ya que, se repite, fue otorgado por el Gobierno Nacional en cumplimiento al artículo 7 de la Ley 101 de 1993 y para los agricultores de algodón en los Departamentos relacionados en las citadas resoluciones 00198 y 0059, por lo que se elimina, además, la posibilidad del conflicto entre el interés público y el privado.
En este punto, es preciso señalar que el régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución Política de 1991 tiene como propósito garantizar la plena consagración de los congresistas a la actividad legislativa, profesionalizar el trabajo congresal y evitar la obtención de ventajas para sí o para los suyos, y, en esa medida, su actividad privada puede verse limitada, así como el ejercicio incluso de determinados derechos civiles, sin embargo, tales restricciones no pueden prohibir al Congresista que use los bienes y servicios que el Estado ofrezca en condiciones comunes a los demás ciudadanos, como en este caso, en que se censura la obtención de los subsidios a los cuales se hizo acreedor, en su condición de agricultor y productor de algodón.
TERCER CARGO.
Haber instaurado la sociedad Comercializadora La Mota Ltda., acción de grupo contra la Nación, hecho que tipifica, según el demandante una violación al régimen de conflicto de intereses.
Para declarar la no prosperidad de este cargo, basta señalar que el Congresista, por el hecho de serlo, no deja de ser una persona con la totalidad de derechos y garantías que tienen los demás sujetos de derecho, por ello, puede intentar en nombre propio y así mismo, las sociedades de las cuales son socios, las acciones que la normatividad positiva establece para la defensa de sus derechos, sin limitación alguna. Como lo señaló la señora Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación, ninguna argumentación válida jurídicamente se podría esgrimir para afirmar que si un senador estima que el Estado, con su actuación, ha conculcado sus derechos no pueda reclamarle el condigno resarcimiento del daño, a través del ejercicio de la acción reparatoria o de la acción de grupo.
Prohijar el entendimiento del conflicto de intereses en los términos que lo plantea el solicitante, por haber demandado a la Nación, la sociedad de la cual es socio el congresista, constituye una interpretación errónea de esta causal de pérdida de investidura, que apunta a que el Congresista se declare impedido para participar en los debates o votaciones respectivas, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera a él, o a su cónyuge o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, caso que palmariamente es distinto a la situación que se presenta cuando el congresista o la sociedad de la cual es socio, instauran ante las autoridades judiciales una acción de grupo, que puede ser intentada, por mandato constitucional, por cualquier persona.
No es necesario, entonces, por el desacierto como se formula esta censura, más disquisiciones para concluir su falta de prosperidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
NIEGASE la pérdida de investidura de Congresista de la República del senador JULIO ALBERTO MANZUR ABDALA.
Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Presidente
ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
GERMAN AYALA MANTILLA TARSICIO CACERES TORO
JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS REINALDO CHAVARRO BURITICA
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
RICARDO HOYOS DUQUE JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
LIGIA LOPEZ DIAZ ROBERTO MEDINA LOPEZ
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ DARIO QUIÑONES PINILLA
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Exp. Ac-1500. Actor: Jorge Roosevelt Leal Botello. M.P: Dra. Dolly Pedraza de Arenas
2 Gaceta Constitucional No. 51, martes 16 de abril de 1991.
3 Exp. Ac-12050. Actor: Jose Alviz Martinez. M.P. Dr: Jesús María Carrillo Ballesteros
4. ob. cit
