CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
RADICACIÓN No. : 50001-23-24-000-1997-1906-02(12338)
FECHA : Bogotá, D. C., marzo quince (15) de dos
mil dos (2002)
CONSEJERA PONENTE : MARIA INES ORTIZ BARBOSA
ACTOR : MUNICIPIO DE MEDELLÍN
DEMANDADO : CORPORACIÓN AUTONOMA DEL CENTRO
DE ANTIOQUIA CORANTIOQUIA
TEMA : Apelación sentencia de diciembre 12 de 2000 del
Tribunal Administrativo de ANTIOQUIA; en juicio
de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra
actuación administrativa que fijó un debido cobrar
por concepto de porcentaje ambiental.
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la demandada contra la sentencia de diciembre 12 de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión , que declaró la nulidad de las Resoluciones números 1115, 1170 y 1307 del 10 de marzo, 14 de abril y 11 de junio de 1995, expedidas por el Director General CORPORACIÓN AUTONOMA DEL CENTRO DE ANTIOQUIA CORANTIOQUIA.
ANTECEDENTES
El Director General de la CORPORACIÓN AUTONOMA DEL CENTRO DE ANTIOQUIA CORANTIOQUIA expidió la Resolución 1115 de marzo 10 de 1997 por medio de la cual decidió "Consolidar y fijar el debido cobrar al Municipio de Medellín por concepto de porcentaje ambiental y los intereses de mora causados ..... por los años 1994, 1995 y 1996 en la suma de Diez mil novecientos once millones trescientos noventa mil doscientos sesenta pesos ($10.911.390.260)."
Mediante Resolución 1170 de 1997 se modificó la cuantía indicada en el acto anterior y se fijó en la suma de veintiún mil ochocientos veintidós millones setecientos ochenta mil quinientos diez y ocho pesos ( $21.822.780.518).
El señor Alcalde del municipio de Medellín interpuso recurso de reposición el que se decidió por Resolución 1307 de 5 de noviembre de 1997 en el sentido de no reponer los actos citados.
LA DEMANDA
Ante esta jurisdicción, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el apoderado del municipio de Medellín solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 1115 de marzo 10 de 1997, 1170 de 1997 y 1307 de 5 de noviembre de 1997 expedidas por el Director General de CORPORACIÓN AUTONOMA DEL CENTRO DE ANTIOQUIA CORANTIOQUIA y a título de restablecimiento del derecho se declare que el municipio de Medellín no es deudor de la demandada hasta tanto el Concejo de Medellín expida el Acuerdo respectivo fijando la contribución ambiental de conformidad con el artículo 44 de la ley 99 de 1993.
En subsidio se restablezca el derecho y se declare que al municipio de Medellín "CORANTIOQUIA" le debe consolidar con claridad el debido cobrar, teniendo en cuenta la inversión que el municipio demuestre como ejecutada en materia ambiental y con deducción de las sumas correspondientes a vigencias anteriores al Decreto 1339 de 1994 y los saldos respectivos de las devoluciones reconocidas a los usuarios y se reconozca y deduzca el gasto público ambiental realizado por el municipio y sus entidades descentralizadas por los años 1995 y 1996, monto que si considera el Tribunal debe ser probado, solicita sea declarado.
La demanda invocó como disposiciones violadas:
1. Los artículos 338 de la Constitución Política y 44 de la ley 99 de 1993, por las razones que se sintetizan así:
Los actos administrativos demandados fueron expedidos en forma irregular, tienen un vicio por falta de competencia del director general de CORANTIOQUIA para la determinación del crédito fiscal. El funcionario se abrogó funciones que constitucionalmente corresponden a los concejos municipales al determinar los elementos de la contribución ambiental: Que el municipio de Medellín es sujeto pasivo del impuesto ambiental y que la tarifa es del 15% del recaudo de impuesto predial, cuando las normas legales autorizan la posibilidad para que también sean sujetos pasivos del tributo ambiental cada responsable del pago del impuesto predial y que la tarifa sea entre el 1.5 por mil y el 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
2. Articulo 345 de la Constitución Política.
Esta norma consagra el principio de legalidad del gasto. Dentro del Presupuesto de Rentas y Gastos para los años 1994, 1995 y 1996 no se previó la trasferencia de los dineros del municipio a CORANTIOQUIA.
3. Ley 179 de 1994, artículo 18.
La entidad demandada al dictar los actos impugnados no tuvo en cuenta esta dispor3r3sición.
4. Artículo 68 del Código Contencioso Administrativo.
El valor total liquidado por la demandada incluye cartera morosa de predial existente al momento de entrar en vigencia el Decreto 1339 de 1994 y que se recaudó con posterioridad. No incluye los valores a descontar por concepto de devoluciones hechas por el municipio a los contribuyentes que demostraron mayores valores pagados por impuesto predial.
5. Parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 99 de 1993.
La entidad demandada no reconoció ni dedujo el gasto público ambiental invertido por el Municipio de Medellín y sus entidades descentralizadas..
6. Artículo 59 del Código Contencioso Administrativo.
La Resolución 1307 de 1997 que resolvió el recurso de reposición no consideró las pruebas solicitadas, no se pronuncia sobre la inversión ambiental, ni la posibilidad de conceder ventajas de pago.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL
El demandante solicitó la suspensión provisional de los actos impugnados a lo cual accedió el Tribunal mediante auto de 4 de septiembre de 1997, providencia que fue confirmada por esta Corporación el 15 de mayo de 1998, al decidir el recurso de apelación.
OPOSICIÓN
La entidad demandada se opuso a las pretensiones, solicitó que se denieguen y dejar en firme las Resoluciones impugnadas.
Manifiesta que la actuación administrativa no vulnera el artículo 338 de la Constitución Nacional porque no se está imponiendo ninguna contribución fiscal o parafiscal, solo se está cobrando un porcentaje del impuesto predial para destinación ambiental, en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 317 de la Constitución y el 44 de la Ley 99 de 1993. Esta última disposición la violó el Acalde de Medellín quien no realizó las gestiones pertinentes para obtener que el Concejo Municipal fijara el porcentaje del aporte ambiental con destino a CORANTIOQUIA, que a pesar de todo lo tenía que cobrar dentro del rango que determinó esa norma cuando lo fijó entre el 15% y el 25% del total del recaudo por impuesto predial.
Agrega que el Alcalde incumplió el artículo 1º del Decreto 1339 de 1994, norma que estableció la obligación para los Concejos Municipales de destinar anualmente para las autoridades ambientales el respectivo porcentaje del impuesto predial, con base en el proyecto que presente el Alcalde. El no hacerlo solo se constituye en una conducta violatoria de la Constitución y la ley y de ninguna manera se puede amparar en su propio incumplimiento, bajo el pretexto de que el Concejo no fijó los elementos de la contribución y ninguna entidad pública puede percibir o hacer erogaciones que no figuren en su presupuesto.
Asimismo considera que no son violatorias las Resoluciones demandadas del artículo 345 de la Constitución porque si el municipio tenía la obligación de incluir en el presupuesto de gastos el aporte correspondiente al porcentaje ambiental y no lo hizo, su conducta no puede ser premiada eximiéndolo de un pago que le corresponde.
Señala que no hubo violación del artículo 18 de la ley 179 de 1994, norma que hace relación a los gastos autorizados por leyes preexistentes, porque el porcentaje recaudado del impuesto predial para destinación ambiental, no es un gasto ni son recursos que pertenecen al municipio sino rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales, con destinación específica de protección del medio ambiente.
Expresa que no se cuestiona en este proceso la calidad de título ejecutivo porque se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
El gasto público ambiental a que se refiere el Municipio, no reúne los requisitos de la ley 99 de 1993 ya que la gran mayoría no ha sido ejecutado aún.
Observa que el recurso de reposición se resuelve de plano y en la decisión de este la entidad demandada tuvo en cuenta las pruebas aportadas.
Finalmente advierte que la compensación no puede ser utilizada por las entidades públicas a su libre albedrío pues el manejo de los dineros públicos debe sujetarse a disposiciones obligatorias.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de los actos impugnados con fundamento en que la ley 99 de 1993 en cumplimiento del artículo 317 de la Constitución estableció los parámetros para que los concejos municipales fijen anualmente el porcentaje que destinarán a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y el Director de CORANTIOQUIA no podía sin excederse en sus funciones, definir por si mismo la opción a aplicar. Concluye que como los actos administrativos demandados, están sustentados en una opción y porcentaje no definido por el Concejo Municipal, se presenta falta de competencia del funcionario que los expidió.
EL RECURSO DE APELACIÓN
Por medio de apoderada CORANTIOQUIA interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal. Expresa que la entidad demandada al expedir las resoluciones impugnadas no creó un tributo toda vez que este ya estaba creado por la Constitución en el artículo 317.
Se pregunta si en la providencia se tuvieron en cuenta los motivos que llevaron a la Corporación Autónoma Regional del centro de Antioquia a efectuar el debido cobrar al municipio de Medellín, como son el incumplimiento por parte de su Alcalde Municipal en no presentar en las oportunidades señaladas en la ley el respectivo Proyecto de Acuerdo al Concejo Municipal, el perjuicio causado al medio ambiente y a los recursos naturales renovables y por ende a toda la comunidad al no poder destinar los recursos necesarios para mantener un ambiente sano en la jurisdicción del Medellín.
Insiste en que CORANTIOQUIA no creó un impuesto, simplemente se efectúo un debido cobrar a un ente que no cumple con las funciones asignadas en el inciso segundo del artículo 317 de la Constitución, la Ley 99 de 1993 y el Decreto Reglamentario 1339 de 1994, debido cobrar que acoge además la Sentencia C – 013 de 1994.
Finalmente solicita revocar la Sentencia del a quo y dejar en firme las resoluciones demandadas.
ALEGATOS DE CONCLUSION
En esta oportunidad procesal no intervinieron las partes.
MINISTERIO PUBLICO
La Señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación conceptúa que debe confirmarse la sentencia recurrida.
Advierte en primer lugar que la demanda y la sentencia no expresan que la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de los actos acusados, creó un impuesto . El fallo se fundamenta en que el Director de la entidad estableció el monto del porcentaje ambiental y el sistema para cobrarlo, facultad que es exclusiva del Municipio de Medellín de conformidad con el artículo 44 de la ley 99 de 1993 en desarrollo del artículo 317, inciso 2º de la Constitución Política.
Agrega que el artículo 32 de los Estatutos de la Corporación no faculta al Director General para hacer liquidaciones del porcentaje ambiental.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se controvierte en este proceso la legalidad de las Resoluciones números 1115, 1170 y 1307 del 10 de marzo, 14 de abril y 11 de junio de 1995, expedidas por el Director General CORPORACIÓN AUTONOMA DEL CENTRO DE ANTIOQUIA CORANTIOQUIA por medio de las cuales decidió consolidar y fijar el debido cobrar al Municipio de Medellín por concepto de porcentaje ambiental y los intereses de mora causados por los años 1994, 1995 y 1996, en la suma de veintiún mil ochocientos veintidós millones setecientos ochenta mil quinientos diez y ocho pesos ( $21.822.780.518). Actos administrativos que fueron suspendidos provisionalmente por el Tribunal, decisión que confirmó esta Corporación.
El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las súplicas de la demanda por considerar que son los concejos municipales los facultados para fijar anualmente el porcentaje del impuesto predial que destinarán a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y el Director de CORANTIOQUIA no tiene competencia para definir por si mismo una opción y porcentaje no determinado por el concejo municipal.
Por su parte la entidad demandada para sustentar el recurso de apelación, aduce que CORANTIOQUIA no creó un impuesto, sino efectuó un debido cobrar a un ente que no cumple con las funciones asignadas en el inciso segundo del artículo 317 de la Constitución, la Ley 99 de 1993 y el Decreto Reglamentario 1339 de 1994, de presentar en las oportunidades señaladas en la ley el proyecto de acuerdo al Concejo Municipal, para destinar los recursos necesarios para mantener un ambiente sano en la jurisdicción del Municipio de Medellín.
Al respecto la Sala observa:
El artículo 317 de la Constitución Política dispone
"Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.
La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción"
La Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente y organiza el Sistema Nacional Ambiental, en desarrollo del artículo 317 de la Constitución Política dispuso en su artículo 23 que las corporaciones autónomas regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, Están encargadas de administrar en todo el Territorio Nacional y específicamente dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
En relación con los recursos, esta ley dispuso:
"ARTICULO 44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad Inmueble. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del Alcalde municipal.
Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando estas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial.
Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1º del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.
Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.
PARAGRAFO 1. Los municipios y distritos que adeudaren a las Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a la protección ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado entre el 4 de julio de 1991 y la vigencia de la presente ley, deberán liquidarlas y pagarlas en un término de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo municipio o distrito al 4 de julio de 1991;
PARAGRAFO 2. El 50% del producto correspondiente al recaudo del porcentaje de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la población municipal, distrital o metropolitana, dentro del área urbana, fuere superior a 1.000.000 de habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión."
Las normas trascritas indican que la Constitución y la ley establecen el "porcentaje ambiental" a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales y para ello debe existir anualmente la apropiación presupuestal correspondiente aprobada por el Concejo a iniciativa del Alcalde Municipal. Estos recursos tienen una destinación específica, la protección del medio ambiente y los recursos naturales. Se trata por consiguiente de normas de carácter imperativo cumplimiento y por ende no está al alcance de las autoridades del municipio desconocerlas sin asumir las responsabilidades que les corresponden por actuar en contra de lo preceptuado en la Constitución y la ley.
En el presente caso es evidente que el Alcalde y el Concejo no dieron cumplimiento a las normas que les ordenaban realizar las trasferencias destinadas a las autoridades obligadas a la conservación y mantenimiento del ambiente y los recursos naturales renovables con lo cual se impide que puedan atender en debida forma los cometidos que les corresponden.
Sin embargo esta omisión de las máximas autoridades administrativas del municipio, conducta reprobable desde luego, no legitima la actuación del Director de la Corporación para expedir las Resoluciones que se debaten en este proceso.
En efecto, el artículo 44 de la ley 99 de 1993 determinó un rango para el porcentaje ambiental entre el 15% y el 25% del impuesto predial el que debe ser fijado anualmente por el Concejo a iniciativa del Alcalde Municipal.
Asimismo, el precepto faculta a los municipios y distritos para optar en lugar del porcentaje del impuesto predial, por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa entre 1.5 por mil y 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
El Director General de CORANTIOQUIA, ante el incumplimiento del municipio de Medellín, determinó el porcentaje ambiental en el 15% del impuesto predial por los años 1994, 1995 y 1996 y con base en ello, decidió consolidar y fijar el debido cobrar al municipio, por medio de las resoluciones cuya nulidad se impetra en el presente proceso. Lo anterior significa que ante una conducta ilegal de la Administración Municipal, el Director General respondió con otra conducta también violatoria de la ley, al desconocer que es el municipio el competente par determinar si opta por un porcentaje de impuesto predial o una sobretasa del avaluó de los bienes que sirven de base a dicho tributo y fijar en cualquiera de los casos, la tarifa respectiva.
Ante la manifiesta trasgresión de las normas constitucionales y legales por parte de las autoridades municipales, el representante legal de CORANTIOQUIA debió acudir a los organismos de control para que investigara y sancionara la conducta reprochable o ante la esta jurisdicción para hacer cumplir la ley y no asumir las competencias que no ejercieron los órganos respectivos.
Así las cosas, es evidente que los actos impugnados vulneraron el artículo 44 de la ley 99 de 1993 y en consecuencia la Sala confirmará la sentencia del Tribunal.
De otra parte, el Magistrado Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié manifestó estar impedido para conocer del presente proceso por hallarse incurso en la causal 2ª del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil. Se le acepta dicho impedimento pero no se procede a sortear conjuez por no desintegrarse la mayoría exigida para la aprobación de la sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 54 de la Ley 270 de 1996.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente
LIGIA LOPEZ DIAZ
MARIA INES ORTIZ BARBOSA
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
