CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
RADICACIÓN No. : 05001-23-24-000-1995-1747-01(12460)
FECHA : Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de
dos mil dos (2002)
CONSEJERA PONENTE : MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
ACTOR : EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN
DEMANDADO : DIAN
REFERENCIA : Apelación sentencia de 15 de febrero de 2001
del Tribunal administrativo de Antioquia,
Caldas y Chocó, Sala de Descongestión
proferida dentro del contencioso de nulidad y
restablecimiento del derecho incoado contra
los actos administrativos por los cuales se
declaró morosa del impuesto predial a la
entidad demandante y se ordenó el cobro
correspondiente al período comprendido
entre el primer trimestre de 1992 y el primer
trimestre de 1995.
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia de 15 de febrero de 2001 del Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión, estimatoria de las súplicas de la demanda, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los actos administrativos por los cuales la División de Impuestos y el Secretario de Hacienda Municipales de Bello (Antioquia) determinaron el cobro del impuesto predial por el período comprendido entre el primer trimestre de 1992 y el primer trimestre de 1995, correspondiente al predio ubicado en la Avenida 32 49 A-44 del Municipio de Bello.
ANTECEDENTES
Mediante la Resolución 005 de 16 de enero de 1995 el Jefe de la División de Impuestos Municipales de Bello (Antioquia), cobró al doctor Mauricio Restrepo Gutiérrez en calidad de representante legal de las Empresas Públicas de Medellín, la suma de $38.544.128 por concepto de impuesto predial correspondiente al período comprendido entre el primer trimestre de 1992 y el primer trimestre de 1995 del predio ubicado en la Avenida 32 49 A–44.
Contra la citada resolución, a través de apoderado, la entidad interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron decididos a través de las Resoluciones números 128 de 15 de junio y 1265 de 12 de julio, ambas de 1995, por el Director de la División de Impuestos y el Secretario de Hacienda Municipal de Bello, respectivamente, las cuales confirmaron la decisión recurrida. Así quedó agotada la vía gubernativa.
LA DEMANDA
Se invocaron como violados los artículos 4° de la Ley 56 de 1981, 3° y 4° del Decreto Reglamentario 2024 de 1982 y 313 num. 4° y 287 de la Constitución Nacional.
El concepto de la violación se sintetiza así:
Adujo que la Ley 56 de 1981 estableció una compensación para el pago del impuesto predial a favor de las entidades propietarias de las obras públicas que se construyeran para generación y transmisión de energía eléctrica, acueductos, riegos y regulación de ríos y caudales, obligación que afirmó ha cumplido la actora en los términos del Decreto Reglamentario 2024 de 1982, por tanto si se cobra dicho tributo se incurriría en doble cobro a la entidad, circunstancia a todas luces ilegal.
En cuanto a la violación de las normas constitucionales expresó que la facultad impositiva de los municipios es derivada, por tanto está sujeta a los límites señalados por la Constitución y la ley.
LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL
El Tribunal mediante providencia de 23 de febrero de 1996, decretó la suspensión provisional de las resoluciones demandadas por reunir los requisitos previstos en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, providencia contra la cual no se interpuso recurso alguno.
En esa oportunidad consideró el a quo que al confrontar los actos impugnados con la Ley 56 de 1981 "se presenta de bulto la contradicción" entre aquellos y ésta. Indicó que la mencionada ley contiene el régimen especial que regula las relaciones entre las entidades propietarias de las obras a que hace relación la misma ley y los municipios afectados, consagra la regla para el pago del impuesto predial a favor de tales entes territoriales dentro de los cuales están "las compensaciones" y; la norma reglamentaria prescribe la forma en que se efectúa el cálculo.
Precisó que mientras estén vigentes la Ley 56 de 1981 y su decreto reglamentario, el impuesto predial se calculará según lo previsto en dichas normas y se pagará dentro de la compensación que allí se ordena. Agregó que la misma ley excluye cualquier otra posibilidad de cobro de este gravamen.
En cuanto a la facultad impositiva de los municipios con fundamento en los artículos 338 y 313 de la Constitución Nacional expresó que los Concejos no tienen autonomía fiscal y la facultad impositiva es derivada y se ejerce dentro del marco fijado por la Constitución y la ley. En este sentido citó y transcribió apartes de las providencias de esta Corporación de 13 de marzo de 1992, Consejero Ponente Dr. Jaime Abella Zárate y de 12 de mayo de 1995, expediente 5808, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva.
LA OPOSICIÓN
El municipio de Bello (Antioquia) a través de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda.
Propuso la excepción de "inaplicabilidad de la Ley 56 de 1981 y su Decreto Reglamentario por insubsistencia". Al efecto argumentó que estas normas contradicen abiertamente la Constitución al dar un tratamiento preferencial a los tributos relacionados con la propiedad de las entidades territoriales, sostuvo que el municipio por las 146 hectáreas de terreno de las Empresas Públicas de Medellín "está percibiendo una suma irrisoria" y que en consecuencia dicho contribuyente es deudor moroso del ente territorial desde el primer trimestre de 1992 por el inmueble ubicado en la Avenida 32 N°49 A-44.
Afirmó que "solo los municipios están facultados constitucionalmente para gravar la propiedad inmueble a través de los Concejos Municipales, que dentro de sus atribuciones tiene la de establecer, reformar y eliminar tributos y hasta la fecha el Concejo Municipal de Bello, no ha concedido a las EE.PP. de Medellín ninguna exoneración o tratamiento preferencial ..."
LA PROVIDENCIA APELADA
La Sala de Descongestión de los tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, declaró no probada la excepción propuesta por la parte demandada y la nulidad de los actos acusados; declaró que la actora no es "sujeto del impuesto predial ni de la mora que a través de los actos administrativos declarados nulos se les estaba imponiendo y que por tanto no están obligadas a pagar suma alguna por dichos conceptos". Negó las demás súplicas de la demanda.
En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad de la Ley 56 de 1981, propuesta por la demandada, expresó que ésta no procede por cuanto la entidad demandante solicitó la suspensión provisional y le fue concedida mediante providencia de 23 de febrero de 1996.
Respecto al fondo del asunto se limitó a transcribir la parte considerativa de la sentencia de la Corte Constitucional C-148 de 1994 que resolvió sobre la exequibilidad del artículo 4° de la Ley 56 de 1981, y manifestó: "cuya aplicación deriva para las Empresas Públicas de Medellín, concederles las pretensiones de la demanda interpuesta".
Finalmente se declaró 'inhibida' para decidir sobre la solicitud de restitución de lo pagado por concepto de impuesto predial, debido a que no se aportaron pruebas que acrediten tal pago y, por la conducta asumida por las partes no condenó en costas.
EL RECURSO DE APELACIÓN
La apoderada del Municipio de Bello en el recurso de apelación expresó como motivos de inconformidad, los siguientes:
Indicó que el fallo recurrido hace caso omiso de lo previsto en la Ley 142 de 1994, según la cual "todas las entidades prestadoras de servicios públicos están sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales" (art. 24), y deroga todas las leyes que le sean contrarias; y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que la misma ley se refiere (art. 186).
Señaló que en consecuencia la sentencia proferida el 23 de marzo de 1994 invocada por el a quo no se aplica en el caso, ya que fue proferida antes de la vigencia de la Ley 142 de julio 1994.
Precisó que sin lugar a dudas la actora y en general todas las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, son sujetos pasivos del impuesto predial, el cual fue creado por la Ley 14 de 1983 y adoptado en ese municipio mediante el Acuerdo 004 de 1992 norma que dispone que las entidades oficiales de todo orden son sujetos pasivos del tributo. Insistió en que los actos demandados se ajustan a la normatividad en que debían fundarse y fueron proferidos por la autoridad competente.
Y expresó que no es aplicable el artículo 4° de la Ley 56 de 1981 en relación con el impuesto predial que deben pagar las empresas de servicios públicos domiciliarios, toda vez que dicha norma concede un tratamiento preferencial en contravía de normas superiores y posteriores que protegen los tributos de carácter local (art. 294 C. N.); además conlleva un detrimento grave de las arcas municipales.
De otra parte advirtió que la actora no probó que el inmueble sobre el cual versa el tributo en cuestión sea de los contemplados en la Ley 56 de 1981, "a los cuales se les exime del pago del impuesto predial o se les da el tratamiento preferencial de la compensación".
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La apoderada de la entidad demandante precisó que los actos demandados se refieren al impuesto predial sobre los inmuebles de propiedad de la actora destinados a obras de energía y específicamente al proyecto Río Grande II, bienes que afirmó están comprendidos dentro de las obras públicas que se construyen para generación y transmisión de energía eléctrica y acueductos y sistemas de regadío y otras de que trata la Ley 56 de 1981, norma especial aplicable a estas obras y por ende no sometidas a las normas generales de la Ley 14 de 1983.
Reiteró que la facultad impositiva de los municipios no puede exceder los límites fijados en la ley, y que en el caso, la Administración municipal pretende derogar las disposiciones de la Ley 56 de 1981, so pretexto de defender el fisco municipal e imponer de manera ilegal el pago de un tributo no creado por la ley, toda vez que la misma dispone que las empresas propietarias de las obras a la que ella hace expresa referencia 'reconocerán UNA COMPENSACIÓN a favor de los municipios en cuyo territorio se construyan dichas obras'.
A su juicio la autoridad municipal desconoce lo previsto en el artículo 7° de la mencionada ley, según el cual dichas empresas están obligadas a pagar los demás tributos a excepción del impuesto predial, sin que ello signifique que se esté concediendo una exención a favor de las mismas ya que deben pagar una suma que compense el impuesto predial que dejen de percibir por dichas obras.
Expresó que los actos demandados desconocen el principio de legalidad del tributo (art. 338 C.N.), puesto el gravamen debe tener su origen en una norma legal, la cual debe tener los elementos esenciales como son sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y la tarifa. En el punto citó apartes de las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-538/96 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo, C-253/95 M.P. Dr Eduardo Cifuentes Muñoz.
En cuanto a la solicitud de la demandada de inaplicar la Ley 56 de 1981 por considerarla contraria a la Constitución, resaltó que tal argumento no cuenta con respaldo alguno ya que la Corte Constitucional en las sentencias C-486 de 1997 y C-148 de 1994 se pronunció sobre la vigencia de la misma, además con la segunda sentencia citada declaró exequible el artículo 4° de la Ley 56 de 1981.
Resaltó que la actora viene pagando cumplidamente al municipio de Bello la compensación de que trata la Ley 56 de 1991 como está demostrado en el proceso, aunque para las autoridades municipales sean solo "sumas irrisorias"
La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó confirmar la sentencia de primera instancia.
Conceptuó que la decisión recurrida carece de verdadera motivación, pues se limitó a transcribir el fallo de la Corte Constitucional C-148 de 1994 y a expresar que no prospera la solicitud de restitución de lo pagado, que no condena en costas y que se anulan los actos demandados.
Observó que la sentencia transcrita permite concluir que según el artículo 4° de la Ley 56 de 1981 no concede exención del impuesto predial a las entidades propietaria de las obras, sino que deben efectuar dos pagos a título de compensación de ese mismo tributo, una suma de dinero por los inmuebles adquiridos y otra por los edificios y las viviendas permanentes "sin incluir las presas, estaciones generadores y otras obras públicas ni sus equipos". Agregó que la mencionada ley es clara en cuanto a que las entidades propietarias de las obras que esta misma relaciona no están sometidas al impuesto predial sino que deben pagar una "compensación".
Advirtió que la autoridad municipal exige el pago del impuesto predial pero no aclara "si dicho inmueble corresponde o no a una obra pública" de las que trata la ley antes indicada y al no demostrar tal circunstancia no podía liquidar y exigir el pago del gravamen.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Como asunto previo se hace constar que el Doctor JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE manifestó su impedimento para conocer del presente proceso por hallarse incurso en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil. La Sala acepta dicho impedimento; sin embargo, no se ordena el sorteo de conjuez que lo reemplace por existir quórum deliberatorio y decisorio para fallar, motivo por el cual la decisión será proferida por los restantes Consejeros que integran la Sala.
En el caso se controvierte la legalidad de la Resolución N°005 de 16 de enero de 1995 por medio de la cual el Jefe de la División de Impuestos Municipales de Bello (Antioquia) resolvió cobrar a las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN la suma de $38.544.128 por concepto de impuesto predial por el período comprendido desde el primer trimestre de 1992 hasta el primer trimestre de 1995 y declaró "deudor moroso" a la citada contribuyente propietaria del predio ubicado en la Avenida 32 49 A-44 de ese municipio; y de las resoluciones números 128 de 15 de junio y 1265 de 12 de julio, ambas de 1995, por medio de las cuales fueron decididos los recursos de reposición y apelación, respectivamente, en el sentido de confirmar el acto recurrido.
La Sala debe dilucidar si en el sublite es aplicable o no lo previsto en los artículos 4° de la Ley 56 de 1981 y 3° y 4° del Decreto Reglamentario 2024 de 1982 como lo sostiene la parte actora.
La Ley 56 de 1981 regula las relaciones y obligaciones que surjan entre los municipios y entidades tales como la Nación, los departamentos, los municipios y los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta y las empresas privadas que a cualquier título, exploten o sean propietarias de obras, entre otras, para generación y transmisión de energía eléctrica; así como las compensaciones y beneficios que se originen por esas relaciones; dispone en el artículo 4°, lo siguiente:
"La entidad propietaria de las obras reconocerá anualmente a los municipios de que trata el artículo 1° de esta ley:
"a) Una suma de dinero que compense el impuesto predial que dejen de percibir por los inmuebles adquiridos.
"b) El impuesto predial que corresponda a los edificios y a las viviendas permanentes de su propiedad, sin incluir las presas, estaciones generadoras u otras públicas ni sus equipos.
"Parágrafo.- La compensación de que trata el literal a) del presente artículo se calculará aplicando a toda el área adquirida por la entidad propietaria –avaluada por el valor catastral promedio por hectárea rural en el resto del municipio– una tasa igual al 150% de la que corresponde al impuesto predial vigente para todos los predios en el municipio".
Y el artículo 4° del Decreto 2024 de 1982 "por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 56 de 1981", establece:
El reconocimiento de la compensación de que trata el literal a) del artículo 4° de la Ley 56 de 1981 se hará así:
"1°. Por los inmuebles adquiridos con anterioridad, a partir de la vigencia de la ley, y
"2°. Por los inmuebles que se adquieran con posterioridad al 5 de octubre de 1981, a partir de la fecha en que por la enajenación a favor de la entidad propietaria se deje de causar el impuesto predial a cargo del vendedor o tradente.
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 4° de la Ley 56 de 1981 mediante la sentencia C-148 de 23 de marzo de 1994, por considerar que la norma no establece exención del impuesto predial, puesto que la entidad propietaria de las obras debe reconocer al ente territorial (1) 'una suma de dinero que compense el impuesto predial que dejen de percibir por los inmuebles adquiridos', pago que manifestó "remedia o repara las posibles pérdidas del municipio en razón del cambio de destinación de las tierras", así también tiene la obligación de pagar (2) 'el impuesto predial que corresponda a los edificios y a las viviendas permanentes de su propiedad, sin incluir las presas, estaciones generadoras y otras obras públicas ni sus equipos'. A juicio de esa Corporación la salvedad que la disposición prevé se debió a las siguientes razones: por su valor elevado; porque están relacionadas con la prestación del servicio público y; por estar incluidos los terrenos que ocupan en la compensación prevista en el literal a) del mismo artículo.
Resaltó que la tasa aplicable es superior en un 150% a la que corresponde al impuesto predial vigente para todos los predios en el mismo municipio, además que sigue cobrándose el impuesto predial, no ya sobre los predios que inicialmente gravaba, sino sobre los bienes a que se refiere la misma ley.
Así las cosas la norma cuestionada se ajusta a los preceptos Constitucionales invocados como desconocidos, puesto que como lo señaló la Corte Constitucional, no consagra exención alguna del impuesto predial contrario a lo dicho por la parte demandada.
Esta Corporación en sentencia de 24 de marzo de 1995, expediente 5017, Consejero Ponente Dr. Jaime Abella Zárate, en cuanto al gravamen en cuestión hizo las siguientes precisiones:
"El Impuesto Predial es un tributo de carácter municipal que recae sobre las propiedades raíces, urbanas o rurales, ubicadas en las respectivas jurisdicciones municipales. El sujeto activo del impuesto es el municipio en cuya jurisdicción se encuentre situado el bien inmueble. A su vez, el sujeto pasivo es el propietario o poseedor del predio. La base gravable la constituye el avalúo catastral o el autoavalúo, del respectivo predio. La tarifa, que inicialmente fue fija, actualmente debe ser diferencial y progresiva, teniendo en cuenta los usos del suelo, los estratos socioeconómicos y la antigüedad en la formación catastral. La tarifa será fijada por los respectivos Concejos y oscilará entre el 1 y el 16 por mil del respectivo avalúo. El impuesto se causa el 1o. de enero del respectivo año gravable.
"El Impuesto Predial tuvo como antecedente legal la ley 48 de 1887, que autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo. Ha sido objeto de modificaciones introducidas mediante las leyes 20 de 1908, 1ª y 4ª de 1913, 34 de 1920, los Decretos 2185 y 4133 de 1951, las Leyes 29 de 1963, 14 de 1983 y 44 de 1990.
"A través de la Ley 14 de 1983, o 'Ley de fortalecimiento de los fiscos municipales', bajo la consideración de que el avalúo catastral permite establecer la base gravable del Impuesto Predial, así como de algunas sobretasas municipales y como resultado del atraso en la formación catastral y la dificultad para adelantarlo a corto plazo, se dispuso para su recuperación la actualización y renovación del inventario catastral del país. Al efecto se dictaron disposiciones relativas a la formación, actualización y conservación del catastro, así como a la creación de instrumentos automáticos y masivos de reajuste de los avalúos vigentes. Se introdujo la intervención de los ciudadanos en la actualización del Catastro mediante el sistema del autoavalúo catastral, efectuado directamente por el propietario o poseedor del inmueble, antes del 30 de junio de cada año y previa justificación ante las autoridades, por mutaciones físicas, valorización o cambio de uso, valuación que no podía ser inferior al avalúo catastral, todo lo anterior, con la finalidad específica de mejorar las bases del impuesto."
De lo anterior se colige que el impuesto predial está regulado de manera general en la normatividad señalada.
Por otra parte la Ley 56 de 1981 "por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras", dispone que las relaciones y obligaciones que surjan entre los municipios y las entidades propietarias de las obras públicas a que se refiere la misma ley, así como las compensaciones que tengan origen en esas relaciones, se regirán por las disposiciones en ella contenidas, es decir que su contenido es de carácter especial.
En el Capítulo II "Impuestos, compensaciones y beneficios" prevé que la entidad propietaria de las obras públicas para la generación de energía eléctrica "reconocerá" anualmente al municipio correspondiente (1) una suma que compense el impuesto predial que dejen de percibir por los inmuebles adquiridos y, (2) "el impuesto predial que corresponda a los edificios y a las viviendas permanentes de su propiedad, sin incluir las presas, estaciones generadoras u otras obras públicas ni sus equipos" y dispone cómo debe calcularse la compensación, norma posteriormente reglamentada por el Decreto 2024 de 1982.
De lo expuesto se concluye que en el caso, por tratarse de una situación de carácter especial como es el pago del "impuesto predial" por parte de una entidad propietaria del predio ubicado en la Avenida 32 N°49 A –44 Barrio Niquía (Bello) adquirido a título de venta para obras de energía, según Escritura Pública N°7712 de 16 de diciembre de 1958 de la Notaría Cuarta del Círculo de Medellín, inmueble que según afirma la demandante está comprendido dentro de las obras públicas que se construyen para generación y transmisión de energía eléctrica, hecho no desvirtuado por la Administración, la norma aplicable es la contenida en la Ley 56 de 1981 y no las generales que regulan el tributo controvertido, como lo pretende la entidad demandada al solicitar se dé cumplimiento a lo previsto en la Ley 142 de 1994, norma que además no hace parte del sustento legal de los actos demandados.
De otra parte, la actora manifestó que pagó al Municipio de Bello la compensación correspondiente por el impuesto predial del mencionado inmueble por los períodos objeto de la controversia de conformidad con lo previsto en el literal a) del artículo 4° y el parágrafo de la citada ley, hecho no controvertido por la Administración al contestar la demanda sino que por el contrario lo aceptó como "cierto" (v. fl. 131), de lo cual se colige que la entidad cumplió conforme a la norma especial, la obligación tributaria objeto de la controversia.
Así las cosas, en el sub lite, en acuerdo con el criterio de la Representante del Ministerio Público, la norma aplicable es la especial que regula la compensación del impuesto predial para las entidades propietarias de inmuebles destinados a obras públicas para la generación de energía eléctrica, por tal razón no se dará prosperidad al recurso de apelación interpuesto por la demandada.
De conformidad con lo antes expuesto, la entidad actora es sujeto pasivo del impuesto predial pero éste se calculará y pagará de conformidad con lo previsto en las normas especiales, como quedó indicado, por tal razón, la Sala revocará el numeral 3° de la sentencia recurrida que ordenó "declarar que las Empresas Públicas de Medellín no son sujeto del impuesto predial ni de la mora que a través de los actos administrativos declarados nulos se les estaba imponiendo y que por tanto no están obligadas a pagar suma alguna por dichos conceptos", el cual quedará así: A título de restablecimiento del derecho se declara que las Empresas Públicas de Medellín no están obligadas a pagar suma adicional alguna resultante de los actos administrativos declarados nulos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
FALLA:
1. Revócase el numeral 3 de la sentencia apelada, el cual quedará así: A título de restablecimiento del derecho se declara que las Empresas Públicas de Medellín no están obligadas a pagar suma adicional alguna resultante de los actos administrativos declarados nulos.
2. Confírmase en lo demás la sentencia recurrida, por las razones expuestas en la parte motiva.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
GERMAN AYALA MANTILLA LIGIA LOPEZ DIAZ
Presidente de la Sección
MARIA INES ORTIZ BARBOSA
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
