CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
RADICACIÓN No. : 76000-23-24-000-1999-1755-01(12665)
FECHA : Bogotá D.C., Veintitrés (23) de mayo de
dos mil dos (2002)
CONSEJERA PONENTE : LIGIA LÓPEZ DÍAZ
ACTOR : JAVIER CANO GARCÍA
DEMANDADO : CONCEJO MUNICIPAL DE BUENAVENTURA
TEMA : Nulidad contra los Acuerdos Nos. 48 y 62 de
1999 y 80 de 2000, expedidos por el Concejo
Municipal de Buenaventura.
FALLO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del Municipio de Buenaventura contra la sentencia de mayo 25 de 2001 del Tribunal Administrativo del Valle, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad instaurada contra disposiciones de los Acuerdos 48 y 62 de 1999 y 80 de 2000 expedidos por el Concejo Municipal de Buenaventura.
LOS ACTOS DEMANDADOS
La demanda recae sobre las expresiones que se subrayan, contenidas en los citados Acuerdos, cuyo texto es el siguiente:
"ACUERDO No.48
(junio 18 de 1999)
Por medio del cual se modifica y adiciona Estatuto Único Tributario Municipio. "Acuerdo 34 de 1998".
El honorable Concejo Municipal de Buenaventura, Valle del Cauca, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 313 y 338 de la Constitución Nacional, Decreto 1333 de 1986, la Ley 488 de 1998 y en cumplimiento del artículo 66 de la Ley 383 de 1997,
ACUERDA
(...)
ARTÍCULO DIECIOCHO: Modificase el artículo 168 del Estatuto Único Tributario en su Parágrafo segundo y tercero.
ARTÍCULO 168.- LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO.
(...)
PARÁGRAFO TERCERO: Los contribuyentes del impuesto de industria y comercio tienen que liquidar con base en éste, las tasas para el fondo de seguridad y bomberos, en un 8% y barrido en un 20%."
"ACUERDO No. 62
(diciembre 31 de 1999)
Por medio del cual se fijan los impuestos de tasas, sobretasas y contribuciones del Municipio de Buenaventura para la vigencia fiscal del año 2000.
El Honorable Concejo Municipal de Buenaventura, en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas en el artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 y el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia.
ACUERDA
ARTÍCULO PRIMERO: Los ingresos que por Ley, Ordenanza o Acuerdo corresponden al Municipio de Buenaventura, se aplicaran para la vigencia del año 2000 según el presente acuerdo sobre los impuestos, tasas, sobretasas, contribuciones y derechos así:
CÓDIGO CONCEPTO
1.1.12.000 INDIRECTOS
110 Sobretasa de barrido y limpieza
110. SOBRETASA DE BARRIDO Y LIMPIEZA DE CALLES
De acuerdo a lo establecido en la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915, este impuesto recaerá sobre todas las actividades gravadas con el impuesto de Industria y Comercio que se desarrollen o ejecuten dentro de la jurisdicción del Municipio de Buenaventura, a razón de un veinte por ciento (20%) sobre el total del impuesto a pagar. Se liquidará, facturará y recaudará por la Oficina de Rentas conjuntamente con el impuesto de Industria y Comercio y se destinará a la financiación del servicio de aseo de la ciudad."
"ACUERDO No.80
(25 DIC 2000)
Por medio del cual se fijan los impuestos, tasas, sobretasas, multas, sanciones, contribuciones y derechos del Municipio de Buenaventura para la vigencia fiscal del año 2001"
El Honorable Concejo Municipal de Buenaventura, en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas en el artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 y el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia,
ACUERDA
ARTÍCULO PRIMERO: Los ingresos que por Ley, Ordenanza o Acuerdo corresponden al Municipio de Buenaventura, se aplicaran para la vigencia fiscal del año 2001 según el presente acuerdo sobre los impuestos, tasas, sobretasas, multas y sanciones, contribuciones y derechos así:
INGRESOS DEL MUNICIPIO
CÓDIGO CONCEPTO
1.1.2.10.000 Sobretasa de barrido y limpieza
1.2.10.000 SOBERETASA DE BARRIDO Y LIMPIEZA DE CALLE
De acuerdo a lo establecido en la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915, este impuesto recaerá sobre todas las actividades gravadas con el impuesto de Industria y Comercio que se desarrollen o ejecuten dentro de la jurisdicción del Municipio de Buenaventura, a razón de un veinte (20% por ciento sobre el total del impuesto a pagar. Se liquidara, facturara y recaudara por la oficina de Rentas conjuntamente con el impuesto de Industria y Comercio y se destinará a la financiación del servicio de aseo de la ciudad."
LA DEMANDA
En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano JAVIER CANO GARCÍA solicitó ante el Tribunal Administrativo del Valle declarar la nulidad y suspensión provisional de las expresiones "Los contribuyentes del impuesto de industria y comercio tienen que liquidar con base en este, las tasas" "y barrido en un 20%", contenidas en el parágrafo 3° artículo 18 del Acuerdo 48 de 1999.
Mediante auto de septiembre 10 de 1999, admisorio de la demanda, se decretó la suspensión provisional de la expresión "y barrido en un 20%" contenida en el citado Acuerdo. (fl.26)
La demanda fue adicionada, en el sentido de solicitar la nulidad y suspensión provisional del Código 1.1.12.110 contenido en el Acuerdo 62 de diciembre 31 de 1999 .(fl.30)
Mediante auto de febrero 8 de 2000 fue admitida la adición a la demanda (fl.61) y por auto de septiembre 8 del mismo año se decretó la suspensión provisional del código 1.1.12.110 contenido en el citado Acuerdo. (fl.78)
Con fundamento en lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, el accionante solicitó decretar la suspensión provisional del Código 1.1.2.10.000 contenido en el Acuerdo 80 del 25 de diciembre de 2000, (fl. 85). Sobre la anterior solicitud, se pronunció el Tribunal en la sentencia.
El accionante citó como violados los artículos 313-3 y 367 de la Constitución Política; 1°,2°,14, 86, 87 y 90 de la Ley 142 de 1994; 1°, 86, y 94 del Decreto 605 de 1996.
Argumentó que con las disposiciones acusadas el Concejo Municipal hizo caso omiso de los criterios y procedimientos que de conformidad con las normas citadas como infringidas deben tenerse en cuenta para la fijación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, uno de los cuales es el "barrido", incluido dentro de la definición de servicio público domiciliario de aseo.
Agregó que en el fondo lo que se hizo fue fijar en forma disimulada un impuesto complementario al impuesto de Industria y Comercio, que se debe liquidar en la misma declaración, sin tener facultades para ello, ya que la facultad impositiva radica de manera excluyente en el Congreso. Legalmente, el único impuesto complementario al de Industria y Comercio es el de Avisos y Tableros previsto en el artículo 37 de la Ley 14 de 1983.
OPOSICIÓN
La entidad demandada no contestó la demanda.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal de instancia accedió a las súplicas de la demanda, declarando la nulidad de las disposiciones acusadas. Los fundamentos de la decisión se resumen así:
Del conjunto de las normas que se estiman violadas se infiere que la fijación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, entre ellos el de aseo incluido el de barrido de las calles y sitios públicos, es una facultad reglada; que en la tasación deben tenerse en cuenta criterios como los del costo de los mismos, solidaridad, redistribución de ingresos, economías de escalas comparables, tarifas proporcionales, preceptos de equidad y principios como los de imparcialidad simplicidad y transparencia; estarse a los procedimientos y exigencias previstos en la ley, entre ellos la elaboración de la correspondiente factura, como lo señalan las normas de la Ley 142 de 1994 (arts.86 y 87) y el Decreto 605 de 1996.
Estimó que el Concejo Municipal de Buenaventura señaló la tarifa del servicio público domiciliario de aseo en la especie "barrido", sin sujeción a los procedimientos y criterios exigidos en la ley. El hecho de atar el cobro del barrido, al impuesto de Industria y Comercio, y señalar una tarifa única (20%) ya denota de por si el olvido de tales procedimientos y criterios, pues no se atiende a ninguno de los aspectos que determinan el cobro de tarifas, como por ejemplo el relativo a los estratos y los elementos que componen la tarifa, tales como el cargo fijo, el cargo de consumo y otros (art. 90 L.142/94) y por supuesto, elude la obligación de facturar el servicio (art. 94 D.605/96).
La declaración de nulidad del Acuerdo inicialmente demandado se extiende también a los actos que lo reprodujeron conforme al artículo 158 del Código Contencioso Administrativo.
RECURSO DE APELACIÓN
La apoderada del Municipio de Buenaventura solicita se revoque la sentencia de primera instancia y al efecto expone:
La Ley 97 de 1913, artículo 1° literal e) creó para Bogotá, entre otros, el impuesto sobre el barrido y la limpieza de las calles. El literal a) del artículo 1° de la Ley 84 de 1915 extendió a todos los Concejos Municipales, la facultad de crear dicho impuesto.
El impuesto sobre barrido y limpieza de las calles no aparece compilado en el Decreto 1333 de 1986, pero esto no quiere decir que no se encuentre vigente, debido a la expresión contenida en su artículo 172 que dice "además de los existentes hoy legalmente", la cual se refiere a los impuestos anteriores a la norma compilada, precisamente los creados para Bogotá con la Ley 97 de 1913 y que luego la Ley 84 de 1915 extendió a todos los municipios.
Como la ley no señala los elementos objetivos de la obligación tributaria, estos deben ser fijados por el organismo de representación popular, tal como lo consagra el artículo 338 de la Constitución Política. Se concluye que, autorizada la implantación del tributo por la ley, si no ha definido los presupuestos objetivos, como ocurre con el impuesto sobre el barrido y la limpieza de las calles, corresponde directamente, al Concejo Municipal efectuar las previsiones respectivas, que fue lo que hizo el Concejo de Buenaventura al señalar los sujetos activos, pasivos, la base gravable y la tarifa del referido impuesto.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La entidad demandada reiteró los fundamentos de la apelación y adicionalmente advirtió: Debe tenerse en cuenta que las normas de Ley 142 de 1994 y el Decreto 605 de 1996 que se señalan como violadas, se refieren a los servicios públicos domiciliarios y en especial al servicio de aseo, que es muy distinto al impuesto de barrido y limpieza de las calles que reglamento el Concejo Municipal de Buenaventura, el cual fue creado por la Ley y por tal razón dicha Corporación goza de autonomía para determinar directamente los elementos esenciales del mismo.
La parte actora no registró actuación en esta oportunidad.
MINISTERIO PÚBLICO
Conceptúa a favor de la confirmación de la sentencia recurrida y al efecto expone:
Si bien las normas indicadas por el apelante crearon el "impuesto de barrido y la limpieza de las calles", tal gravamen no puede considerarse vigente, en virtud de la regulación contenida en la Ley 142 de 1994, sobre los servicios públicos domiciliarios, entre los que se encuentra el de aseo. Además la ley precisó los criterios y elementos de las fórmulas bajo las cuales se debe orientar el régimen de tarifas de dicho servicio.
El Decreto 605 de 1996 por el cual se reglamentó dicha ley, mantuvo la definición del servicio público de aseo contemplada en la ley.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 186 de la misma Ley y lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 153 de 1887, las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, en cuanto establecieron el impuesto sobre barrido, deben estimarse insubsistentes, en virtud de la regulación efectuada por la Ley 142 de 1994.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide sobre la legalidad de las siguientes disposiciones de los Acuerdos: 48 de junio 18 de 1999 (art.18, parágrafo.3); 62 de diciembre 31 de 1999 (código 1.1.12.110); y 80 de diciembre 25 de 2000 (Código 1.1.2.10.000), expedidos por el Concejo Municipal de Buenaventura, en cuanto establecieron una tarifa del 20% sobre el "servicio de aseo, barrido y limpieza de las calles", la cual debe liquidarse con base en el impuesto de Industria, Comercio y Avisos a cargo.
A juicio del recurrente, no se configura violación alguna a las disposiciones contenidas en la Ley 142 de 1994 y su Decreto reglamentario 605 de 1996, toda vez que lo allí regulado son los "servicios públicos domiciliarios", que son distintos del impuesto sobre el barrido y limpieza de las calles de que tratan los Acuerdos demandados, el cual fue creado por la Ley 97 de 1913 inicialmente para Bogotá y posteriormente autorizado para todos los Municipios por la Ley 84 de 1915. Considera que dicho impuesto se encuentra vigente no obstante no haber sido compilado en el Decreto 1333 de 1986, y en consecuencia, el Concejo Municipal estaba autorizado para definir directamente los elementos objetivos de dicho gravamen.
Al respecto procede el siguiente análisis:
Según la definición de los códigos 1.1.12.110 y 1.2.10.000, contenida en los Acuerdos 62 de 1999 y 80 de 2000 objeto de la demanda, la tasa del 20% aplicable al servicio de aseo barrido y limpieza de calles, se determina así:
"De acuerdo a lo establecido en la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915, este impuesto recaerá sobre todas las actividades gravadas con el impuesto de Industria y Comercio que se desarrollen o ejecuten dentro de la jurisdicción del Municipio de Buenaventura, a razón de un veinte por ciento (20%) sobre el total del impuesto a pagar."
La Ley 97 de 1913, "que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales", dispuso en su artículo 1°:
"Artículo 1°. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea departamental:
a)
...
e) Impuesto sobre el barrido y la limpieza de las calles."
La Ley 84 de 1915 "por la cual se reforman y adicionan las Leyes 4ª. Y 97 de 1913", señalo en su artículo 1°:
"Artículo 1°. "Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913:
a) Las que le fueron conferidas al Municipios de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913,..."
El impuesto de barrido y limpieza de las calles creado en los términos de las disposiciones legales anotadas, fue regulado posteriormente por el Decreto 3069 de 1989, por el cual se creó la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, adscrita al Departamento Nacional de Planeación (art.1°) y se señalaron los criterios para fijar las tarifas (art.3°); así como por el Decreto 1973 de 1985, por el cual se fijaron pautas acerca de la facturación y cobro de los servicios públicos, entre ellos el de aseo (art.1°).
Mediante el Decreto 1333 de 1986 "por el cual se expide el Código de Régimen Político Municipal" se codificaron las disposiciones legales vigentes relativas a la organización y funcionamiento de la administración municipal, incorporando las disposiciones que reglamentaban los más importantes gravámenes locales, sin perjuicio de la vigencia de otros tributos existentes, tal como se advirtió en su artículo 172 al disponer: "Además de los existentes hoy legalmente, los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes".
Se tiene entonces, que si bien no se incluyeron en dicho código gravámenes menores como el impuesto de barrido y limpieza de calles, a que se referían las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, puede entenderse que, aún después de la expedición del Decreto 1333, dicho impuesto mantenía su vigencia, pues quedaron a salvo los impuestos existentes, no compilados allí.
Con la expedición de la Ley 142 de 1994, que reguló todo lo concerniente a los servicios públicos domiciliarios, se definió el servicio público de aseo como "la recolección municipal de residuos, principalmente sólidos" (art. 14.24); se dispuso el régimen jurídico aplicable a las empresas prestadoras de servicios públicos (art. 19); se señalaron las reglas relativas al régimen tarifario en los servicios públicos, así como los criterios para definir dicho régimen (art. 86 y 87); se establecieron las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada (art. 88); los elementos de las fórmulas de tarifas que permiten a la comisiones de regulación definir las tarifas (art. 90); entre otras disposiciones.
En relación con el tránsito de legislación en las tarifas, la misma ley dispuso en su artículo 179: "Las normas sobre tarifas actualmente vigentes continuarán en vigor hasta un máximo de veinticuatro meses después de iniciar su vigencia esta ley, mientras terminan los procedimientos administrativos de señalamiento de fórmulas previstos atrás."
Adicionalmente la citada ley, al disponer las derogatorias (art. 186) advirtió: "...deroga todas las leyes que le sean contrarias; y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ellas se refiere. En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios se preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria."
Se concluye entonces, que por la regulación íntegra del régimen aplicable a los servicios públicos domiciliarios, entre ellos el servicio de aseo, operó la derogatoria tácita de las leyes en virtud de las cuales se estableció el "impuesto sobre barrido" y en consecuencia carecía de facultades legales el Concejo Municipal de Buenaventura para regular lo concerniente a dicho impuesto, al desaparecer del orden jurídico la facultad consagrado en el literal e) del artículo 1° de las Ley 97 de 1913 y en la Ley 84 de 1915, para establecer el tributo.
De otra parte, el impuesto de industria y comercio solo contempla como complementario el impuesto de avisos, de suerte que aquél no es base para establecer sobretasas, por cuanto se violarían los artículos 36 y 37 de la Ley 14 de 1983 compilados en el artículos 96 y 200 del Decreto 1333 de 1986, donde se establecen las tarifas del impuesto de industria y comercio, pues al ser una "sobretasa" sobre este gravamen, no prevista en la ley, se afectan los intervalos máximos de las tarifas allí previstas.
Procede en consecuencia la confirmación de la sentencia apelada, por encontrar la Sala configurados los cargos de violación relativos a la ausencia de facultades del Concejo para regular lo concerniente al impuesto de barrido y limpieza de calles, y al desconocimiento de los criterios y procedimientos establecidos en la Ley 142 de 1994, en relación con el régimen tarifario aplicable a los servicios públicos y al impuesto de industria y comercio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A.
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia de que ésta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
GERMAN AYALA MANTILLA LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente de la sección.
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
RAÚL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
