CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
RADICACIÓN No. : 25000-23-25-000-2001-0052-01 (348)
FECHA : Bogotá D.C., febrero veintidós (22) del
año dos mil dos (2002).
CONSEJERO PONENTE : JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
ACTOR : JUAN MANUEL SUÁREZ MEJÍA
DEMANDADO : MUNICIPIO DE MEDINA
TEMA : Asuntos Constitucionales - Acciones Populares
- FALLO -
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Medina, contra el fallo del 1° de noviembre del año 2001, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección "B" que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de acción popular interpuesta por el señor JUAN MANUEL SUÁREZ MEJÍA contra el MUNICIPIO DE MEDINA (CUNDINAMARCA).
Se solicitó la protección a los siguientes derechos colectivos de que trata el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, así: el goce de un ambiente sano; la seguridad y salubridad públicas; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; la protección de los recursos naturales.
ANTECEDENTES
HECHOS:
Afirmó el accionante que el matadero del municipio de Medina, se encuentra ubicado en la zona urbana, construido en un lote del municipio desde el año 1969, no cuenta con licencia ambiental ni con autorizaciones sanitarias, las condiciones de higiene de las instalaciones son regulares. Dicho matadero no cuenta con sistema de tratamiento de aguas y los afluentes líquidos cargados de estiércol, sangre y grasas, son dispuestos sin ningún tratamiento por medio de un desagüe combinado directamente a la quebrada NEGRA ubicada a quinientos metros del matadero. Que tampoco se hace ningún manejo de residuos sólidos y éstos son descargados a la quebrada mezclados con los vertimientos líquidos.
Por las anteriores razones sostuvo que el matadero es una fuente fija de contaminación atmosférica, se perciben malos olores alrededor del planchón, ocasionado por lo dicho anteriormente y por el sistema utilizado para la cocción de vísceras blancas y pelado de patas que generan gases como monóxido de carbono, alquitranes y partículas que producen contaminación atmosférica y deterioro de los canales al ser contaminados por partículas. La descomposición de la proteína y los desechos dispuestos, producen sustancias como amoníaco y algunos gases.
Agregó que al no existir sistemas para el tratamiento de aguas residuales produce una elevada degradación del medio ambiente y los recursos naturales, viéndose especialmente afectado el hídrico, si se tiene en cuenta que el matadero en un día de alto sacrificio genera contaminación a mil quinientas noventa personas.
PRETENSIONES. Solicitó el actor:
"PRIMERA. Se ordene la construcción o adecuación de un nuevo Matadero Municipal o regional de acuerdo a las recomendaciones obtenidas de los estudios realizados y garantizando la protección de los recursos naturales y la salubridad pública.
"SEGUNDA. Se ordene tomar las medidas necesarias para mitigar el deterioro del medio ambiente provocado por el funcionamiento del Matadero Municipal de MEDINA.
"TERCERA: Se condene a los demandados a tomar las medidas necesarias para resarcir los daños hasta la fecha causados con la inadecuada operatividad y ubicación del matadero.
"CUARTA: Se ordene las medidas necesarias para corregir el problema en torno al sacrificio de ganado.
"QUINTA. Se adopten las medidas necesarias para que no se vuelvan a presentar las acciones y omisiones que dan lugar a la presente acción".
"SEXTA. Que se condene a los demandados a pagar a los actores el incentivo de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998".
Anexó copia del Diagnóstico del Matadero del Municipio de Medina, realizado por la Universidad Nacional de Colombia – Facultad de Medicina, Veterinaria y Zootecnia -, Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural y Secretaría de Desarrollo Económico, para la reestructuración de los mataderos de Cundinamarca, realizado en diciembre de 1999.
TRÁMITE:
El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó notificar la demanda al Alcalde del Municipio de Medina y al Defensor del Pueblo, comunicar al Ministerio Público, así como la publicación del auto admisorio en una emisora local o periódico de amplia circulación en el Municipio.
CONTESTACIÓN
La entidad demandada contestó extemporáneamente la demanda.
AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Celebrada el 9 de mayo de 2001. No hubo pacto de cumplimiento porque la apoderada de la Alcaldesa del Municipio de Medina (Cundinamarca) no accedió a ninguna de las varias propuestas sugeridas por el accionante, sostuvo que en ese momento estaban adelantando estudios técnicos para trasladar el matadero e igualmente se estaban haciendo obras para el mejoramiento de las aguas residuales y el levantamiento de todos los residuos que quedan después del faenado. Intervino además el representante de CORPOGUAVIO en el que señaló que "se dispuso la práctica de una visita estudiando la posibilidad de exigir un plan de manejo ambiental" y en cuanto a la política de reubicar los mataderos, manifestó que se realizaría una visita para tomar las medidas urgentes y provisionales mientras sucede la construcción del nuevo matadero y se otorga la licencia. Intervino el señor Juan Rojas Médico Veterinario quien señaló que el problema se puede solucionar pero que existen inconvenientes por escasos recursos, por lo que se está elaborando un diseño del nuevo matadero de clase mínima. Los costos del matadero son aproximadamente de doscientos cincuenta y siete millones de pesos, de doscientos metros cuadrados en un promedio de construcción de un millón de pesos, comprometiendo la vigencia fiscal; existe voluntad administrativa pero se demoraría tres años en ejecutarse. Afirmó que la planta de tratamiento en ese momento se encontraba en construcción para mitigar los impactos ambientales del matadero pero que se estaría entregando en el término de un mes; la Alcaldesa sostuvo que desde antes de iniciarse la acción popular se han estado ejerciendo las acciones pertinentes al respecto, por lo que se atiene a lo probado.
COADYUVANCIA
Mediante apoderada, la Defensora del Pueblo – Regional Cundinamarca- coadyuvó al acción popular. Consideró que la posición del Municipio es extrema y que se podría llegar a un acuerdo justo con la comunidad que si bien está recibiendo un servicio, tampoco desconoce los perjuicios que se causan al medio ambiente, a las aguas donde se vierten los residuos y al ecosistema en general, sin dejar de lado y en el mismo nivel de importancia, la salubridad humana que compra la carne confiada de que el Estado le hace un efectivo control de calidad y sanidad.
Y que si bien es cierto que hay limitaciones especialmente del orden presupuestal, deben buscarse medidas que mitiguen los efectos especiales y que la voluntad política se refleje y se cumpla como lo expresaron en el plan de desarrollo y en el Esquema de ordenamiento Territorial. Insistió que el presupuesto de ingresos y gastos de la presente vigencia, así como su ejecución real en lo relacionado con el impuesto de degüello y todos los conceptos pueden invertirse o reinvertirse en mejoramiento y adecuación del matadero.
ETAPA PROBATORIA
El Tribunal decretó pruebas documentales así como informe a la Alcaldesa del Municipio de Medina y se realizó inspección judicial en el matadero de Medina
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El accionante hizo un recuento de las pruebas recaudadas en el proceso para concluir que el Diagnóstico realizado por la Universidad Nacional sobre el Matadero de Medina, sirve como prueba para demostrar el problema ambiental que se alega en la demanda. La contaminación que genera el mal manejo de las aguas residuales. El matadero no respeta los requisitos exigidos por la Ley 9ª de 1979 para su funcionamiento y los informes de CORPOGUAVIO como del propio Municipio indican que el municipio no cuenta con sistema de tratamiento de aguas residuales y que este sistema no se está ejecutando, sino que se están proyectando algunas gestiones para su ejecución, corroborado con la inspección judicial realizada.
Aunque alabó la disposición de la Alcaldesa de querer solucionar el problema ambiental, sostuvo que el Municipio hasta ahora presentó un proyecto a CORPOGUAVIO para financiar parte de la planta y radicó en el Banco de Proyectos del Departamento, otro proyecto para financiar la otra parte de la Planta, pero no existe claridad en relación con la fecha de su ejecución y terminación, por cuanto no se debe olvidar que la obligación constitucional de proteger los recursos naturales no es condicional y el municipio no puede seguir contaminando el Río Gazamumo indefinidamente, por lo que consideró necesario condenar al municipio a suspender los vertimientos del matadero hasta tanto se termine la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, previa aprobación de CORPOGUAVIO, así como el permiso de vertimientos correspondiente (Decreto 1594/84).
En cuanto a la necesidad legal de reubicar al matadero dijo que el Municipio debe presentar un plan concreto, estableciendo un cronograma de actividades que permitan la certeza a la sociedad de establecer la fecha en que se dará solución al problema, porque hasta ahora el Concejo Municipal autorizó la compra del lote el día 3 de junio de 2001, con posterioridad a la presentación de la demanda, pero que no está clara la gestión que asegure que efectivamente el matadero se va a reubicar.
El apoderado de la Corporación Autónoma Regional CORPOGUAVIO, haciendo uso de su derecho como máxima autoridad ambiental de la zona, consideró prudente informar que la Corporación en relación con el matadero del Municipio de Medina, expidió la Resolución No 365 del 27 de junio de 2001, donde se formulan requerimientos al municipio para el plan del manejo ambiental en un plazo de cuarenta y cinco días a partir de la ejecutoria de la Resolución, así como la adopción de algunas medidas para mitigar los efectos ambientales y la ejecución de algunas obras con el mismo propósito.
EL FALLO APELADO
El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "B" accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Hizo un análisis de las pruebas aportadas y diligencias practicadas, así como la creación de rubros y la adición de unas partidas al Presupuesto de Rentas y gastos del municipio para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 2001, realizada por el Concejo del Municipio de Medina por Acuerdo No 0025 de 2001.
Estableció de lo anterior que efectivamente en el Municipio de Medina se presentan falencias en cuanto al manejo del matadero municipal con las consecuencias ambientales y de salubridad planteadas en la demanda, demostrándose la vulneración de los derechos colectivos señalados. En lo que se refiere a la pretensión tercera, en el sentido de condenar al demandado a tomar las medidas necesarias para resarcir los daños hasta la fecha causados con la inadecuada operatividad y ubicación, consideró que no existe prueba que puedan deducirse en concreto los perjuicios causados.
Finalmente accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en consecuencia ordenó a la Alcaldesa Municipal de Medina en el término de cinco meses contados a partir de la notificación de la sentencia, adoptar las medidas necesarias para corregir el problema sanitario y ambiental en torno al sacrificio animal para consumo humano, de conformidad con el Decreto 3075 de 1997. Ordenó dentro del término de cinco meses contados a partir de la notificación de la providencia, adelantar las gestiones administrativas tendientes a la elaboración del proyecto de construcción o reubicación de un nuevo matadero para el Municipio, de conformidad con la ley. Ordenó a la demandada, en el término de ocho meses contados a partir de la notificación de la sentencia, tomar las medidas de carácter sanitario y ambiental consagradas en el Decreto 3075 de 1997, para proteger el medio ambiente y la calidad de vida de las personas residentes en el sector. Así mismo, ordenó a la demandada, implementar los mecanismos de control y vigilancia a las actividades desarrolladas en el Matadero Municipal. Reconoció al actor popular un incentivo de diez salarios mínimos a cargo del Municipio de Medina. Denegó las demás pretensiones.
RECURSO DE APELACIÓN
El apoderado del Municipio de Medina apela la sentencia argumentando que el municipio acreditó con documentos que ha venido cumpliendo casi en su totalidad con las pretensiones del accionante como es la maquinaria utilizada en el degüello del ganado e igualmente la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, por lo que considera que la providencia debe ser revocada en su parte motiva y en especial el pago de los incentivos, puesto que considera que no se pueden dar para la acción referida, ya que en su sentir los hechos como se acreditó dentro del proceso, son totalmente inocuos.
CONSIDERACIONES DE LA SALA:
El Artículo 88 de la Constitución Política, dispone que "La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
"También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
"Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos".
En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 del 25 de agosto de 1998 y en el artículo 2º define las acciones populares como "los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos".
En el inciso segundo del Artículo 2º dice que "las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible".
Es procedente la presente acción, como quiera que se trata de la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y la protección de los recursos naturales, que en sentir del demandante han sido vulnerados por el Municipio de Medina, al no implementar las adecuaciones, medidas sanitarias necesarias, el tratamiento de aguas residuales, en el matadero del municipio, produciendo contaminación atmosférica por los malos olores ocasionados por el estiércol, sebos, etc., mezclados con vertimientos líquidos de los animales que se sacrifican, degradando el medio ambiente y contaminando el río Gazamumo.
De las pruebas documentales obrantes en el proceso, se destaca lo siguiente:
Obra a folios 7 y siguientes el Diagnóstico Higiénico Sanitario elaborado al matadero del Municipio de Medina por la Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia de la Universidad Nacional, Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural y Secretaría de Desarrollo Económico, en el cual se constató que la planta de sacrificio de animales se trata de un matadero "mínimo", se encuentra en la zona urbana, cerca de las fuentes de agua, en condiciones precarias de higiene y las instalaciones en regular estado. Que no existen programas de limpieza, solamente se utiliza agua. El personal no utiliza uniformes y botas, sino que algunos trabajan descalzos; las condiciones del proceso del sacrificio animal son muy precarias y son de alto riesgo para la salud del consumidor, dada la contaminación de carne. Existe acumulación de residuos y basuras en los alrededores y las aguas residuales van a la quebrada; hay contaminación por olores provenientes de la cochera que se encuentra dentro de los espacios del matadero. La fuente de abastecimiento de agua es del acueducto municipal y no se practican análisis que indiquen la calidad y contaminación del agua. "Los afluentes líquidos cargados de rumen, estiércol, sangre y grasas son dispuestos, sin ningún tratamiento, por medio de un desagüe combinado directamente a una quebrada ubicada a 500 m del matadero... "No se hace ningún manejo de residuos sólidos en el matadero y éstos son descargados a la quebrada mezclados con los vertimientos líquidos. No se hace ningún control sanitario a los decomisos"... . "Ante la falta de métodos adecuados de disposición de residuos sólidos y de descargas líquidas, su descomposición sobre el suelo y área del planchón produce olores desagradables que afectan el bienestar y las viviendas vecinas lo que ha generado protestas permanentes de sus moradores.
El matadero deposita todos sus residuos en el alcantarillado municipal y estas aguas se depositan en un caño sin nombre que conduce las aguas hacia otro caño denominado Caño Muerto, el cual desemboca en el Río Gazaguán y posteriormente vierte sus aguas al Río Gazamumo.
Finalmente concluye que al no existir sistemas para el tratamiento de aguas residuales, de disposición y aprovechamiento de residuos sólidos y control de la emisión de gases y partículas, se produce una alta degradación de recursos naturales, especialmente el hídrico y sobre la población del entorno del planchón al producirse olores, ruidos y proliferación de ratas, gallinazos y moscas. Corrobora lo anterior, la inspección judicial realizada en el proceso de acción popular el día 27 de junio de 2001.
De otra parte, CORPOGUAVIO frente a las preguntas formuladas por el Tribunal, respondió que frente al matadero de Medina no se requiere licencia ambiental por cuanto éste entró en funcionamiento antes de la expedición del Decreto 1753/94. Sostuvo que el matadero no cuenta con plan de manejo ambiental, pese a que le fue solicitado y que "se está requiriendo a los usuarios para que declaren y registren sus vertimientos, para así obtener el permiso ambiental". El matadero deposita todos sus residuos en el alcantarillado municipal que conduce a un caño sin nombre y éste conduce las aguas hacia otro caño denominado Caño Muerto, el cual desemboca en el Río Gazaguán y posteriormente vierte sus aguas al Río Gazamuno.
De lo anterior, no le queda la menor duda a la Sala que las condiciones en que se encuentra el Matadero de Medina son precarias, que no cuenta con las condiciones mínimas de higiene, su estructura no es acorde con la requerida, sus fluidos líquidos se encuentran contaminando las quebradas que van a desembocar al río Gazaguán y a su vez al Río Gazamumo, situación que vulnera abiertamente los derechos colectivos a un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Ahora bien, comparte esta la Sala el razonamiento del Tribunal, en que corresponde a los municipios "asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, solución y tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano, y saneamiento básico rural, directamente o en asociación con otras entidades públicas comunitarias. Ejercer la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos o privados; así como ejercer la vigilancia y control del saneamiento ambiental y de los factores de riesgo del consumo, los cuales podrán realizarse en coordinación con otros municipios y con el departamento (art. 3 de la Ley 60 de 1993).
De lo anterior, no encuentra la Sala que se haya dado cumplimiento por parte del Municipio de Medina, a las obligaciones que tiene a su cargo, existen solamente proyectos sin ejecutarse, porque si bien la señora Alcaldesa de Medina, en respuesta al informe requerido por el Tribunal A quo, sostiene que la planta de aguas residuales se encuentra en proceso de ejecución y en cuanto a las licencias ambientales y sanitarias exigidas por la Ley, éstas se encuentran en trámite, y en que aunque existe el presupuesto,
según las partidas presupuestales adicionadas por el Concejo del Municipio y el ánimo de la misma señora Alcaldesa, no se ha demostrado que efectivamente se hayan realizado labores tendientes para mitigar la vulneración a los derechos colectivos de los habitantes de Medina, por lo que al no asistirle razón a la impugnante, compartiendo esta la Sala lo dispuesto por el Tribunal, se confirmará el fallo del 1º de noviembre del año 2001, que accedió a amparar los derechos colectivos y acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda y a señalar los incentivos para el demandante.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
CONFÍRMASE EL FALLO IMPUGNADO.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORÍGEN. CÚMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente
LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria
