CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
RADICACIÓN No. : 50001-23-31-000-2001-9289-01(AP-397)
FECHA : Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de
dos mil dos (2.002).
CONSEJERO PONENTE : ROBERTO MEDINA LÓPEZ
ACTOR : JESÚS MARIA QUEVEDO DIAZ Y OTRO
DEMANDADO : MUNICIPIO DE ACACIAS
ACCION POPULAR
Se desata el recurso de apelación presentado por Jesús María Quevedo Díaz contra la sentencia del 12 de febrero de 2.002, con la cual el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
Jesús María Quevedo Díaz y Fernando Céspedes Villalobos en nombre propio, presentaron demanda contra el Municipio de Acacías, representado por su alcalde, por la vulneración de los derechos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio de los habitantes, al acceso a los servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna, y a los derechos de los consumidores y usuarios.
Hechos de la demanda.-
1.- El 2 de agosto de 1.996, el Gerente de la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P. y la Alcaldesa del Municipio de Acacías, celebraron el Convenio G-DF-SC-0010-96, cuyo objeto consistía en que "los cobros del servicio de Alumbrado Público prestado por el MUNICIPIO DE ACACIAS se efectúen directamente a los usuarios, mediante la utilización de la infraestructura de la ELECTRIFICADORA DEL META S.A. E.S.P." (copia textual, folio 11).
2.- Dicen los actores que el convenio anterior, tuvo una duración de 5 años; que "según certificaciones de Presidentes de Juntas de Acción Comunal de algunas veredas del Municipio el alumbrado público dentro de sus jurisdicciones NO EXISTE"; que "el Municipio conocedor de la inexistencia del alumbrado público rural ha venido cobrando este impuesto sin siquiera prestarlo en el mínimo porcentaje", y que "es deber ante estos hechos del municipio reivindicar las sumas recaudadas a los campesinos por no existir cumplimiento por parte del Ente demandado en el servicio público" (copia textual, folio 1).
3.- Mediante contrato de la misma fecha (2 de agosto de 1.996), según algunas cláusulas, la misma electrificadora vende en bloque la energía eléctrica al Municipio de Acacías, incluida la del alumbrado público, en forma continua, y factura a cada usuario el Servicio; el municipio se obliga a adquirir, mantener, instalar y reparar las redes e instalaciones del alumbrado público y a pagarlo oportunamente, pero cobra a cada uno de los habitantes ese servicio, según acuerdo municipal.
Petición.-
Solicitan mediante el ejercicio de la presente acción, "detener la inmoralidad del Municipio de Acacías en un cobro por un impuesto nunca prestado; a lo cual solicitamos se liquide a favor del agraviado las sumas que por este concepto le fueron cobradas, además de iniciar investigaciones disciplinarias a los causantes de la generación de un contrato lleno de vicios, ilegal y violatorio ante toda norma jurídica.
"Así mismo solicitamos se haga comprometer al Municipio de Acacías a ejecutar los actos necesarios para que este daño sea resarcido a favor de los perjudicados" (folio 3).
Contestación.-
El Alcalde (E) del Municipio de Acacías, dice que el convenio celebrado con la Electrificadora del Meta EMSA E.S.P., no le cede al municipio el derecho al cobro del alumbrado público; que no es cierto que "el municipio devengaba para su provecho el usufructo del impuesto en mención"; que son obligaciones de la empresa: "1.- Incluir en sus facturas de cobro de energía eléctrica, el concepto del convenio – Municipio (Alumbrado Público), 2.- Recaudar los dineros por este concepto, 3.- Con estos dineros efectuar el abono correspondiente al pago de la energía suministrada al municipio de Acacías con destino al alumbrado público de acuerdo al Contrato de Suministro de Energía para el alumbrado público de fecha 2 de agosto de 1996, 4.- Abonar el valor correspondiente al servicio de incluir el cobro del servicio de alumbrado público en la facturación del EMSA S.A., 5.- Suministrar energía eléctrica al servicio de alumbrado público del Municipio de Acacías en forma continua y con los parámetros de eficiencia y calidad establecidos por las autoridades competentes..."; que el municipio viene prestando el servicio de alumbrado público "en la forma que sus posibilidades técnicas y económicas se lo ha permitido", y que "De lo dispuesto en la Ley 143 de 1998 y la Resolución 043 de 1995 de la CREC, es evidente que no existe el concepto técnico de alumbrado público rural, toda vez que el alumbrado público es uno solo e integral, de conformidad con las definiciones propiamente dichas.
"Causa extrañeza a esta Alcaldía, la afirmación del actor en cuanto reza: "Viene el Código de Comercio nos encontramos con el artículo 899 donde sus numerales 1 y 2 se dará nulidad al contrato que el municipio celebra con los usuarios campesinos del alumbrado público por causa del no suministro del bien objeto del contrato", en razón de que no existe contrato alguno entre los usuarios campesinos de alumbrado público y el municipio de Acacías, mucho menos causales de nulidad" (copias textuales, folios 136 a 140).
La apoderada de la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P., informa que como los Convenios G-DF-SC-0010-96 y de venta de energía aún se encuentran vigentes, el responsable de la ejecución, construcción y mantenimiento de la infraestructura del alumbrado público es el municipio.
Con base en los artículos 1, 2 y 9 de la Resolución No. 043 del 23 de octubre de 1.995 emanada de la Comisión de Energía y Gas, propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
El apoderado de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, manifiesta que de conformidad con el artículo 311 de la Carta, la prestación del servicio público de alumbrado, corresponde al municipio; que de acuerdo con el artículo 2 de la Resolución CREG 043 de 1.995, al municipio le compete y es su responsabilidad, prestar el servicio dentro del perímetro urbano y el área rural comprendida en su jurisdicción, al igual que su mantenimiento y expansión, pero que como el municipio tiene también la facultad de celebrar contratos o convenios para la prestación del servicio de alumbrado público, "de manera que el suministro de energía sea responsabilidad de la empresa distribuidora con quien el municipio llegue a tal acuerdo".
Audiencia especial de pacto de cumplimiento.-
Fue citada para el día 25 de octubre de 2.001, pero como no asistió la parte actora, se declaró fallida.
La providencia impugnada.-
El Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda.
Dijo que no obra dentro del expediente, prueba alguna que demuestre que se haya dado mal manejo a los dineros recaudados por el impuesto de alumbrado público; que la administración municipal ha venido realizando todos los trámites necesarios ante el Concejo Municipal para la obtención de los recursos monetarios que permitan el desarrollo del proyecto de alumbrado público de acuerdo con el fallo del Consejo de Estado (13 de julio de 2.000, Sección Primera); que hay una justificación de orden presupuestaria suficiente para no haber adoptado un plan integral, y que "los demandantes se limitaron a poner en tela de juicio la honorabilidad de los Funcionarios adscritos a la Administración Municipal, pero sin allegar prueba alguna que nos indicara tal hecho, reduciendo sus ataques a meras afirmaciones (folio 306).
La impugnación.-
Inconforme con la decisión proferida por el a quo la impugna uno de los actores, quien manifiesta que según los testimonios de los Presidentes de la Junta de Acción Comunal de la vereda "El Diamante y Chichimene", el servicio sí se cobra, "mas no se presta por mandato municipal".
Que por la falta de alumbrado público en la zona rural, se han presentado atracos y muertes, y que "se tiene en cuenta las excepciones previas de la electrificadora del Meta S.A. sobre la no responsabilidad del mantenimiento y prestación del servicio de alumbrado público; pero soy testigo de algunas facturas que me han presentado en forma visual, de que antes de 1996 el servicio de alumbrado público se estaba cobrando por parte de la electrificadora para su propio beneficio sin ni siquiera prestar el servicio" (copias textuales, folios 319 y 320).
CONSIDERACIONES
Como se ha venido exponiendo, la acción popular de que se ocupa este juicio se orienta contra el Municipio de Acacías, por la violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, al acceso a los servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna, y a los derechos de los consumidores y usuarios, con motivo de la no prestación y cobro del servicio de alumbrado público en la zona rural del municipio.
De los derechos colectivos se ocupa la Carta del 91 en el artículo 88, que vino a ser reglamentado por la Ley 472 de 1998, vigente a partir del 5 de agosto de 1.999, y a los cuales derechos se refirió la Asamblea Constituyente, según el informe de ponentes, en los siguientes términos:
"Los derechos en cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos para su protección". (Gaceta Constitucional, lunes 15 de abril de 1991, páginas 21 a 25).
Son, por tanto, derechos colectivos todos los que proveen a la defensa de intereses inestimables de carácter supraindividual, reconocidos en provecho de la comunidad, para asegurar su estabilidad y prosperidad.
De los reclamados se ocupa el artículo 4, literales b), e) y h) de la Ley 472 de 1998, ley que reglamenta los derechos colectivos, pero que omitió sentar un concepto de los cuestionados; se ha dicho que el de la moralidad administrativa asiste a la comunidad para exigir que el patrimonio público sea administrado dentro del marco jurídico imperante por medio de una actividad diligente, transparente y cuidadosa de la autoridad, siguiendo el modelo del buen funcionario. Noción semejante sigue la sentencia de primera instancia citando antecedentes de la Ley 472 de 1.998 (Gaceta del Congreso No. 277/95).
Sobre el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, ésta Sala dijo que "podría protegerse por vía de acción popular cuando se demuestre, en un caso concreto, la existencia de actuaciones, omisiones o decisiones administrativas de una empresa pública que ponen en peligro ese interés colectivo. De ahí que si se advierte la afectación del patrimonio público, el juez tiene facultades preventivas y, como consecuencia de ello, puede adoptar medidas transitorias o definitivas de protección, las cuales sólo pueden evaluarse en el caso concreto" (sentencia del 24 de agosto de 2.001, vs. Municipio de Ibagué, rad. 1704).
Es necesario hacer referencia a fallo anterior de ésta Corporación (Sección Primera, sentencia del 13 de julio de 2.000, rad. AP-055), que involucra a los mismos actores de este caso y por las mismas circunstancias, solo que la queja sobre la completa oscuridad e inseguridad se debatió sobre el casco urbano de Acacías, pero se advirtió que se está cobrando el alumbrado público.
La primera instancia resolvió este asunto de manera muy similar al anterior; dijo que la administración municipal ha tomado interés en resolver el problema en el sector rural y urbano, puesto que es integral, pero ha chocado con el Concejo Municipal que niega y archiva los proyectos relativos a la financiación de los recursos necesarios para sanear el servicio de energía que tiene presupuestados trescientos dieciocho millones de pesos, pero que asesores consideran que debe subir a los novecientos cuarenta y seis millones. Es decir que el estado de cosas subsiste y, sin embargo, pidió el tribunal a la Contraloría Departamental que investigara el mal manejo que se ha dado a los dineros recaudados por el alumbrado público y negó el incentivo a los demandantes porque la entidad demandada no ha obrado con negligencia o ineficacia.
La sentencia revisada sigue los pasos del caso anterior, del cual, ciertamente, tiene que ser un apéndice este juicio que se adelantó entre las mismas personas, en las mismas condiciones, por la misma causa y con el mismo objeto. Tan solo que en el primero se discutió sobre el deficiente servicio de alumbrado público en el sector urbano del municipio, y en este se pasó al sector rural, pero siempre por vulneración de derechos colectivos iguales; y, además, se debe destacar que para estos efectos las normas pertinentes no distinguen entre los dos sectores de la municipalidad, urbano y rural, sino que reglamentan la prestación del servicio de alumbrado público como una obligación integral del municipio. Así por ejemplo en la definición que del alumbrado público trae el artículo 1° de la Resolución 043 del 23 de octubre de 1.995, emanada de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, ninguna separación, ni distinción se hace en ese sentido:
"...el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público diferente al municipio, con el objeto de proporcionar la viabilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales".
Lo cual es apenas natural porque tanto el sector urbano como el rural deben recibir la misma protección de la misma autoridad municipal a la cual pertenecen las dos zonas que están ubicadas dentro de la misma jurisdicción.
Además, tanto en las autorizaciones del Concejo Municipal, para señalar tarifas del servicio público, como en el contrato de venta de energía en bloque y en el convenio de recaudo, el concepto de alumbrado público se usa en sentido universal como el servicio extendido a todo el municipio.
Y si a las dos zonas, por rotular de alguna forma a la urbana y rural, como a todos los estratos, que son seis, lo mismo que a los sectores comercial, industrial, oficial y extraordinario, se refieren los acuerdos, convenios, contratos y en general las actuaciones administrativas que se han pretendido adelantar para dotar de un buen servicio de luz eléctrica a la población y que a un Plan Integral con esa finalidad se refirió el fallo citado de la Sección Primera del Consejo de Estado, pues queda fácil comprender que el thema decidendum en los dos juicios sea el mismo y que, entonces, sea lo apropiado mantener la unidad en el pronunciamiento. Es decir, que el Plan Integral del servicio de alumbrado público que está en la obligación de idear y realizar con prontitud el Municipio de Acacías, su alcalde y el concejo municipal, debe comprender toda su área geográfica, lo mismo que sus estratos y sectores, que en esa misión están comprometidas todas sus autoridades y que deben suspender el cobro de tarifas por concepto de un servicio público que no se preste a la comunidad.
Del antecedente relacionado con la acción popular fallada sobre el servicio de luz en el sector urbano, el expediente trae la siguiente información:
Reposa a folio 268 del expediente, el Acta del Comité de Seguimiento a la Acción Popular No. 0025, donde la Defensora del Pueblo Regional Meta, un Interventor, los Asesores Jurídicos Externos, y el Secretario de Hacienda del Municipio de Acacías, manifiestan que "la Administración Municipal de Acacías ha presentado en dos oportunidades para la respectiva aprobación el proyecto para la viabilidad del Plan Integral para la Prestación del servicio público de alumbrado de Acacías al Concejo Municipal"; que "la Administración Municipal ha llevado a cabo todas las gestiones pertinentes para dar cumplimiento al fallo emitido por el Concejo de Estado pero debido a la no colaboración por parte del Concejo Municipal, ni ha logrado obtener la viabilidad de implementación del Plan Integral de Alumbrado Público", y que "la Alcaldía en aras de buscar una alternativa de cumplimiento a la acción popular en referencia, ejecutará $318.000.000.oo que tiene previsto en el rubro de mantenimiento de alumbrado público del municipio".
Siendo, entonces, bastante melancólico el interés oficial, el sentido de esta nueva decisión se dirige a recordar a las autoridades del municipio la obligación que tienen de implantar el servicio de alumbrado, dentro de los términos que les señaló fallo anterior de esta Corporación, que se hará extensivo al alumbrado rural, pues a la comunidad de ese sector también se le viene desconociendo ese derecho.
Y se reconocerá el incentivo legal en la cantidad de diez salarios mínimos mensuales que será dividido en un cinco por ciento para cada uno de los demandantes, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. No se está en el caso de extravío de dineros oficiales en favor de patrimonios particulares, motivo por el cual es inaplicable el artículo 40 de la misma ley.
Decisiones relativas al reintegro de dineros o indemnización de perjuicios, por ser de naturaleza individual, deben provocarse por la vía ordinaria o de la acción de grupo.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO.- REVOCASE la sentencia del 12 de febrero de 2.002 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, y en su lugar CONCEDESE la acción popular, por violación de los derechos colectivos invocados.
SEGUNDO.- Se ordena al señor Alcalde y a los señores miembros del Concejo Municipal de Acacías (Meta), elaborar y poner en ejecución un plan integral de alumbrado público en el sector rural, dentro del término de un (1) año, contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia.
TERCERO.- El municipio deberá pagar a los demandantes, señores Jesús María Quevedo Díaz y Fernando Céspedes Villalobos, una suma de dinero equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, por concepto de incentivo, una vez se encuentre en firme esta sentencia.
CUARTO.- El Tribunal Administrativo del Meta supervigilará el cumplimiento de este fallo, con las medidas que fueren necesarias, conformará de inmediato un Comité con ese fin (artículo 34 de la Ley 472 de 1998) e impondrá las sanciones de ley (artículo 41 ibid. ).
Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
REINALDO CHAVARRO BURITICA
Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ ROBERTO MEDINA LOPEZ
ausente con excusa
DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
