REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JURISDICCIONAL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “C”
EN DESCONGESTIÓN
Bogotá D.C., veintidós (23) de abril de dos mil doce (2013)
Magistrado Ponente : ALVARO ELOY AYALA PEREZ
REF. EXPEDIENTE : 11001-33-31-006-2006-00042-02
ACCION : NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO
DEMANDANTE : CODENSA S.A. E.P.S
DEMANDADO : SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS
PÚBLICOS DOMICILIARIOS
ASUNTO : SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
FALLO : 075
De conformidad con los Acuerdos No. PSAA11-9042 del 16 de diciembre del 2011, PSAA129524 de 21 de junio de 2012 y PSAA12-9781 de 18 de diciembre de 2012, emitidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y con acta de audiencia de conciliación del 15 de enero de 2013, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera (Fl. 445 a del Cdno. Ppal.), correspondió por reparto, y recibido por reingreso el proceso el 8 de abril de 2013, entra al despacho para fallo.
La Sala Avoca el conocimiento del asunto y procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 4 de septiembre de 2012, proferida por el Juzgado Sexto (6) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Primera (fls. 412 a 429 cdno ppal.), mediante la cual se dispuso lo siguiente:
“(…) 1. Negar las súplicas de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la EMPRESA CODENSA S.A. E.S.P., en contra de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
2. Sin condena en costas.
(…)”
1. PRETENSIONES
La Empresa Condensa S.A. E.P.S., actuando a través de apoderado judicial interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento (Folios 70 a 87 del cuaderno principal) a su vez solicitó las siguientes pretensiones:
“(…)
1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones N° 20068100047695 del 8 de marzo de 2006 y N°20068100117695, proferidas por Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por el usuario Pedro Nelson Arias en contra de la decisión N°00267517 del 9 de diciembre de 2005 proferida por la empresa CODENSA S.A. E.S.P.
2. Que como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que a CODENSA le asiste el derecho a facturar y cobrar al cliente los valores establecidos en la Decisión N°00267517 del 9 de diciembre de 2005, junto con los intereses bancarios corrientes a la tasa máxima legal vigente, contabilizados desde la fecha en que se produjo la notificación del acto acusado hasta cuando dicho pago se verifique.
En forma subsidiaria a esta pretensión formula las siguientes:
Primera pretensión subsidiaria. Que como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que a CODENSA le asiste el derecho a facturar y cobrar al cliente los valores establecidos en la Decisión N°00267517 del 9 de diciembre de 2005.
Segunda pretensión subsidiaria. Que como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, en el evento de haber transcurrido el término de caducidad de que trata el artículo 38 del C.C.A., se ordene a la demandada que cancele a la demandante el importe de todos los valores denominados como "sanción", y que se encuentran discriminados en la Decisión de Codensa No. 00267517 del 9 de diciembre de 2005, más los intereses bancarios corrientes a la tasa máxima legal vigente, contabilizados desde la fecha en que se produjo la notificación del acto acusado hasta cuando dicho pago se verifique.
Que como consecuencia de la anterior pretensión y al mismo título se declare que a Codensa le asiste el derecho de facturar y cobrar al cliente respectivo, el importe del "valor consumo no autorizado" o consumo dejado de pagar, el cual se encuentra discriminado en la Decisión de Codensa No. 00267517 del 09/12/05.
3. Que si a ello hubiere lugar, se condene en costas y gastos del proceso a la parte demandada.
2. HECHOS
2.1. CODENSA S.A., el día 3 de noviembre de 2004, practicó una revisión a los equipos de medida e instalaciones eléctricas del inmueble ubicado en el Bloque D 3 casa 18 Timiza, de la ciudad de Bogotá, correspondiente al cliente No. 0211777-0, y encontró determinadas irregularidades, que podrían configurar el incumplimiento de algunas de las obligaciones estipuladas en las condiciones uniformes de dicho contrato.
2.2. Con el fin de establecer la situación detectada en la revisión, la entidad en comento inició procedimiento investigativo, y emitió el pliego de cargos respectivo, a través del cual se formularon argumentos que le reiteraron al cliente la ocurrencia de las anomalías detectadas en los elementos de medida y/o instalaciones eléctricas del inmueble.
En el citado pliego de cargos se le pusieron de presente las pruebas acopiadas hasta ese momento para su contradicción y derecho de aportar y solicitar otras que quisiera hacer valer a su favor; simultáneamente tuvo oportunidad de dar las explicaciones que justificaran o negaran la presencia de tales eventualidades.
2.3. Posteriormente, el 22 de agosto de 2005, el cliente allegó sus descargos y con ellos sus explicaciones frente a la situación presuntamente anómala detectada en la visita de inspección técnica.
2.4. El 9 de diciembre de 2005, Codensa expidió la decisión N°00267517 de la misma fecha, en la que además de los cobros pertinentes, se liquidó el valor de la energía dejada de cancelar a la empresa por el responsable del pago con ocasión de referidos reparos.
2.5. Contra la anotada actuación el suscriptor formuló recurso de reposición y en subsidio el de apelación.
2.6. El ente demandante, resolvió la reposición y confirmó la Resolución inicial y concedió la apelación, posteriormente remitió el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, instancia que revocó la decisión anotada.
3. FUNDAMENTOS DE DERECHO
3.1 Normas Violadas
La parte actora señaló como vulneradas las siguientes disposiciones:
a. Constitución Política: artículos 6, 21, 29, 228 y 367
b. Ley 142 de 1994: artículos 79, y 152
c. Código de Comercio: artículo 831
d. Resolución CREG 108 de 1997
3.2 Concepto de Violación.
Los cargos en los cuales fundamentó la vulneración de las anteriores disposiciones son las siguientes:
Primer Cargo: Violación del artículo 29 de la Constitución Política - Vulneración del principio de legalidad y Falsa motivación:
Señaló que el ente demandado motivó su acto revocatorio en los reparos respecto a la enunciación de los cargos, y con ello pretendió que, adicional a la manera como están planteados se deben dar detallar explicaciones de orden técnico en relación con las anomalías detectadas, que son necesarias para tipificar el incumplimiento del contrato y sus consecuencias, constituye a su juicio una violación al debido proceso, por tal razón decidió dejar sin efectos la decisión de Codensa.
El acto de la demandada violó el artículo 29 constitucional y dentro de este el principio de legalidad, por cuanto exige a la empresa determinada versión de formulación de cargos, sin que exista disposición alguna que respalde la posición en comento.
Segundo Cargo: Desconocimiento de los Artículos 228 de la Constitución Política y 4 del Código de Procedimiento Civil:
En razón, a que la resolución impugnada desconoció el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial frente al formal y el artículo 4 del C.P.C, cuyo tenor literal indica que al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos.
Tercer Cargo: Indebida aplicación de los Artículos 79 y 159 de la Ley 142 de 1994, violación del principio de legalidad y del Artículo 59 del Código Contencioso Administrativo:
Lo anterior, encuentra sustento en el precepto que la Superservicios no resolvió todas las cuestiones planteadas por el cliente en su recurso de apelación.
Cuarto Cargo. Vulneración de los artículos 6, 121 y 367 de la Carta Política; artículo 99.9 de la Ley 142 de 1994, artículo 47 de la Resolución CREG 108 DE 1997 y artículo 831 del Código de Comercio.
Enfatizó que hubo extralimitación de funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al causar la exoneración del pago del servicio al cliente, ya que no está dentro de sus funciones legales la de eximir a alguna persona del pago del servicios adquiridos y prestados oportunamente.
4. TRÁMITE Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La presente demanda de nulidad y restablecimiento se instauró el día 27 de octubre de 200, posteriormente fue admitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera, mediante auto que obra a folio 90 del cuaderno principal, a su vez procedió a notificar personalmente al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, lo que se cumplió según aviso de notificación obrante a folios 160 ibídem.
Advierte el Despacho, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 12 de mayo de dos mil once (2011), declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del veintitrés (23) de febrero de 2009, a través del cual se corrió traslado para alegar de conclusión en primera instancia, esto debido a la falta de vinculación del usuario, señor Pedro Nel Arias Guzmán, como interesado en las resultas del proceso.
Dentro del término de fijación en lista el apoderado de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contestó oportunamente, (Folios 164 a 172 del cuaderno principal) a del cuaderno principal), oponiéndose a las pretensiones consignadas en la demanda en consideración a los siguientes argumentos:
Detalló que la Superintendencia tiene plena competencia para resolver los recursos de apelación interpuestos por los usuarios y si es del caso ordenar modificar la decisión adoptada por la empresa, al tenor de lo previsto en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994.
En relación con la supuesta prevalencia dada a lo formal sobre lo sustancial, resaltó que el ente de control analizó los puntos de inconformidad expresados por el recurrente y verificó que efectivamente en el pliego de cargos no se le indicó al señor Arias Guzmán sobre las normas que podía estar vulnerando y las sanciones a las que se exponía.
Expresó que del contenido de las resoluciones demandadas no se vislumbra que la entidad demandada se haya sobrepasado en sus funciones de regulación y control, y de órgano administrativo para conocer de un recurso de apelación, mucho menos que lo pretendido sea exigirle a la empresa demandante permisos, licencias o requisitos no previstos en la Ley o en el reglamento contemplado en dentro de la prestación del servicio, para la investigación de las causas de un eventual consumo fraudulento, destacó que la SSPD como autoridad administrativa, no podía circunscribir su actuación a una mera ficción funcional como autoridad de segunda instancia, sino que advirtiendo la violación de un derecho fundamental constitucional del usuario, procedió a su protección.
Planteó adicionalmente la excepción de eficacia como principio orientador de la función pública en virtud del cual no exoneró del pago del servicio público al usuario, debido a que la disposición de retirar el cobro impuesto contenida en el numeral 1° del acto, tuvo relación de causalidad con la parte motiva del mismo, es decir con la acreditación de la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa del usuario.
4.1. Curador Ad litem del señor Pedro Nel Arias Guzmá.
Afirmó que el pliego de cargos CODENSA lo emitió conforme a derecho.
5. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
El Juzgado Sexto Administrativo Bogotá, en providencia del 4 de septiembre de 2012 (folios 412 a 429 del cuaderno principal), negó las pretensiones, con fundamento en lo siguiente:
Respecto al caso concreto, luego de trascribir apartes del pliego de cargos, observó que CODENSA S.A. al emitirlo si bien indicó las obligaciones presuntamente incumplidas, las cuales se encuentran contempladas en el contrato de condiciones uniformes, al señalar las posibles sanciones que se aplicarían en el evento de probar alguna o algunas de las presuntas infracciones, lo que hizo fue informarle al usuario la facultad que le otorgaba la Ley 142 de 1994, y la Resolución 108 de 1997, para sancionar a los suscriptores por la vulneración a los deberes contenidos en el Contrato de Condiciones Uniformes.
Resaltó el A quo, que si bien la empresa CODENSA S.A. ESP, inicio el proceso después de la inspección de suministros y en contra del propietario del bien ubicado en la carrera 42 No. 40 sur - 07, no se le informó al beneficiario del servicio, el trámite que se surtiría con posterioridad, por cuanto la persona que se hizo presente el día de la diligencia fue el arrendatario de dicho inmueble, esa simple situación no le garantizaba que el afectado con la decisión llegará a tener pleno conocimiento de que podía estar en la práctica de las pruebas de laboratorio.
Advirtió que la decisión demandada no adolece de los defectos señalados en la demanda, ya que el ente de supervisión halló a la luz del principio de tipicidad en materia sancionatoria, que existían una serie de falencias en el pliego de cargos formulado por la empresa accionante, vulnerando de esa forma el derecho al debido proceso, defensa y contradicción, consagrados en la Constitución Política ameritaban la revocatoria del acto recurrido.
Luego de precisar, que la citada Superintendencia de Servicios Públicos, no desconoció las garantías constitucionales y legales que rigen la materia, mencionó que la entidad demandada no exoneró del pago de suma alguna al señor PEDRO NELSON ARIAS, sino que revocó la decisión proferida por CODENSA, que estableció a cargo del mismo un monto de Un Millón Ochocientos Noventa Mil Doscientos Dieciséis Pesos ($1.890.216), cifra de la que se descontó el valor de Novecientos Cuarenta y Cinco Mil Ciento Ocho Pesos ($945.108.oo), es decir el 50%, correspondiente a la sanción por consumo no autorizado.
Por las razones expuestas, el fallador de primera instancia consideró que la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos demandados no logró desvirtuarse y por el contrario, se ha acreditó la vulneración del debido proceso en la actuación administrativa adelantada por CODENSA S.A., motivo suficiente para el ente de control accionado para revocar las actuaciones objeto de debate, cuyo desarrollo fue en complimiento de sus funciones de vigilancia.
6. RECURSO DE APELACIÓN
Señaló como presupuestos de inconformidad frente al fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, los siguientes argumentos:
Dijo en efecto, para el caso objeto de debate, el debido proceso para la imposición de las sanciones pecuniarias al usuario, se encuentra limitado al contenido de la Resolución 108 de la Comisión Reguladora de Energía y Gas y al contrato de condiciones uniformes vigentes para la época en que fue asignado el correctivo al señor PEDRO NELSON ARIAS.
Por lo tanto, en su criterio de cara a establecer la legalidad de las resoluciones emitidas por CODENSA S.A. ESP., en su condición de prestador del servicio público de energía debió demostrarse la concordancia de dichas decisiones a las normas que contemplan el debido proceso circunstancia que no observaron ni la parte demandada así como tampoco el Juez A quo.
Detalló que lo que atañe al caso del señor PEDRO NELSON ARIAS, dentro del plenario obra una inspección técnica llevada a cabo el día 3 de noviembre del año 2004, cuyo resultado se ajustó a las causales previstas en el contrato de condiciones uniformes como incumplimiento del mismo, en concreto en lo que atañe a las obligaciones que contractualmente asumió como suscriptor del servicio de energía.
Posteriormente, manifestó se le informaron los resultados de las anomalías verificadas en los equipos de medida durante la ejecución de la visita referida en precedencia, CODENSA S.A. ESP., en ejercicio de sus facultades legales y especialmente de las derivadas del contrato de condiciones uniformes, procedió a iniciar la actuación administrativa prevista en el mentado acuerdo contractual, procediendo a formular el correspondiente pliego de cargos respectivo.
Dicho pliego de cargos, en su sentir solo debía reunir, como en efecto lo hizo, los requisitos previstos en el contrato de condiciones uniformes, ya que ningún otro cuerpo normativo se encarga de establecer los requerimientos de dicho acto procesal.
Sobre el particular, trajo a colación el numeral 4 del artículo 13 del Contrato de Condiciones Uniformes vigente para entonces que reza:
"PLIEGO DE CARGOS.- Si del resultado de la inspección hubiere correspondido a la EMPRESA corregir anomalías, retirar, revisar en el laboratorio, o cambiar el medidor, la EMPRESA proferirá un pliego de cargos indicando las anomalías encontradas que señalen un probable incumplimiento de las Condiciones Uniformes del Contrato de
Servicio Público de Energía de Energía Eléctrica, así como la posibilidad de presentar los descargos respectivos, que expliquen la presencia de las mismas, los cuales deberán presentarse por escrito, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de dicho pliego, acreditando la condición con la que se actúe."( Resaltó)
De conformidad de lo anterior, expresó que ninguna otra exigencia se encontraba prevista para la formulación de los cargos al cliente, siendo cada uno de ellos acatado y respetado por CODENSA S.A.ESP., como sustento de su actuación administrativa, por lo que le resultó extraño que tanto la administración, como el A quo pongan de presente al manifestar sus reparos al pliego de cargos formulado por CODENSA S. A. ESP al señor PEDRO NELSON ARIAS otros requerimientos.
En efecto, en ninguno de los apartes normativos de la Ley 142 de 1994, ni en la Resolución 108 de 1997 expedida por la Comisión Reguladora de Energía y Gas se impone a los prestadores de servicios públicos, criterios específicos, detallados y taxativos que deba observar un pliego de cargos formulado con ocasión a la prestación de un servicio público domiciliario, limitando la fuente normativa a lo estipulado en el contrato de condiciones uniformes cuyos postulados informan los medios de prueba, fueron satisfechos a cabalidad por la demandante para el trámite de la pluricitada actuación administrativa.
Siendo los precitados requisitos los presupuestos mínimos previstos para la formulación del pliego de cargos, no se encontró justificable el argumento de las presuntas "falencias" de las que adolece el pliego de cargos cuestionado en los actos administrativos demandados y que se detallan así:
"1- La Empresa enumera las anomalías detectadas en el acta de inspección técnica y en la evaluación de laboratorio, sin concretar que consistió la contravención al contrato de condiciones uniformes."
Por las razones descritas, consideró que al no estar previstos en forma previa parámetros la realización del pluricitado pliego, en su criterio y siguiendo el principio de legalidad regente de la actuación administrativa, no puede ser exigido dicho trámite al caso en concreto.
7. TRÁMITE Y ALEGACIONES CONCLUSORIAS EN LA SEGUNDA INSTANCIA:
El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue concedido por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá a través de auto visible a folio 445, el día de cuatro (4) de octubre de dos mil doce (2012.
Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión – Sección Primera – Subsección “C”, lo admitió por estar debidamente sustentado y por reunir los requisitos legales, mediante providencia del 28 de enero de 201, y por auto del dieciocho (18) de febrero del mismo año, se corrió traslado para alegar de conclusión (Fol. 453 Cdno de 2da Instancia).
Dentro de esta etapa del proceso, las partes procedieron a exponer alegaciones conclusorias reiterando los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación respectivamente.
9. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLIC
En esta oportunidad procesal, el Agente del Ministerio Público no emitió concepto de fondo al respecto del presente asunto, tal como se detalló en la constancia secretarial obrante a folio 469 del cuaderno principal.
9. CONSIDERACIONES
La Sala al encontrar surtido el trámite procesal y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, procede a proferir sentencia de segunda instancia con el siguiente derrotero:
9.1 Problema Jurídico
9.2. Apelante Único
9.3. Argumentos de la Alzada
9.4. Costas
9.1 Problema Jurídico
De acuerdo a lo anterior, el problema jurídico que ocupará la atención de la Sala se concreta en analizar lo pretendido por la parte demandante, a través del recurso de apelación, esto es que se revoque la sentencia de fecha (4) de septiembre de 2012, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, ya que se debe:
Primero: Concretar si el fallador de primera instancia y ente demandado exigieron parámetros no previstos en la Ley 142 de 1994, ni en la Resolución 108 de 1997, expedida por la Comisión Reguladora de Energía y Gas y mucho menos en el contrato de condiciones uniformes para la formulación de los cargos al cliente, en consecuencia la decisión adoptada por CODENSA S.A., cumplió con el principio de legalidad regente de la actuación administrativa sancionatoria.
9.2. Apelante Único
Se advierte, que dentro del asunto de la referencia, sólo interpuso el recurso de apelación la parte demandante, con el propósito de que se revoque la Sentencia de Primera Instancia del24 de agosto de 2012.
La Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado respecto al apelante único en sentencia de 4 de febrero de 2010 en el expediente 73001-23-31-000-2001-01676-01(AP) con ponencia de la Dra. María Claudia Rojas Lasso señala:
¡°(…) La Sala precisa, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, que cuando se trata del apelante único la competencia para conocer del recurso de apelación, se circunscribe a aquello que le sea desfavorable al recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo que, a su vez, es aplicable por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998. Por lo anterior, el análisis del presente asunto se hará únicamente frente a los motivos de inconformidad del apelante, esto es, del Municipio de Ibagué, Tolima.(…)¡±.
Por lo que se trata de una situación de apelante único, donde, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 35
145 del C.P.C., la competencia del Juez en Segunda Instancia se reduce al análisis de los puntos objeto del recurso.
9.3. Estudio de los argumentos de la Alzada
En primer lugar, la Sala entrará a analizar respecto al motivo de impugnación propuesto por la parte demandante dentro del recurso de apelación, esto es la exigencia de requisitos adicionales para proferir el pliego de cargos al momento de investigar anomalías en relación con los servicios públicos domiciliarios, por lo que resulta necesario realizar una evaluación conceptual de tal figura enfatizando que:
La H. Corte Constitucional dentro de la sentencia C 242 de 2010, del expresó los presupuestos que se deben observar al momento de imponer sanciones administrativas como la que se asignó al usuario:
“(…) En el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad”.
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Elementos que concurren para la aplicación del principio de tipicidad
Ha reiterado la Corte Constitucional que se realiza el principio de tipicidad en el campo del derecho administrativo sancionador cuando concurren tres elementos: (i) “Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) “Que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley”; (iii) “Que exista correlación entre la conducta y la sanción”. De todos modos, ha destacado la Corte Constitucional que “las conductas o comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal, permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica (…)”.
Destaca la Sala, de acuerdo al lineamiento anotado que toda actuación administrativa en materia sancionatoria debe tener un marco de referencia que permita concretar la determinación de la infracción y la sanción que acaece en un asunto concreto, a su vez deben concurrir tres elementos a saber: “(…) (i) “Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) “Que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley”; (iii) “Que exista correlación entre la conducta y la sanción (…)”.
Decantando, las anteriores precisiones al caso concreto, cabe reiterar el contenido del pliego de cargos, elevado en la investigación administrativa seguida al señor Pedro Nel Arias Guzmán, con el propósito de evidenciar su respectiva formulación:
“(…)
Anomalía
TAPA PRINCIPAL DEL MEDIDOR PERFORADA
MEDIDOR SUCIEDAD INTERNAMENTE
Así mismo se realizó un aforo, encontrándose una carga instalada de 10.38 KW. En dicha visita se levanto un acta suscrita por quienes en ella intervinieron.
Dadas las anomalías detectadas en terreno, fue necesario retirar el equipo de medida y remitirlo al laboratorio respectivo para practicarle un análisis técnico el cual, una vez realizado dictaminó adicionalmente las siguientes anomalías.
Anomalía
TAPA PRINCIPAL DEL MEDIDOR PERFORADA
DISCO DEL MEDIDOR RAYADO
Teniendo en cuenta los anteriores hechos, la empresa encuentra Mérito para iniciar formalmente el procedimiento administrativo encaminado a verificar en el presente caso el cumplimiento de las Condiciones Uniformes del contrato de Servicio de Energía Eléctrica, según las facultades, términos y procedimiento allí establecidos, y como soporte cuenta con las siguientes:
(…)”.
Obligaciones presuntamente incumplidas
"La situación descrita implicó el presunto incumplimiento de las obligaciones a cargo del cliente, contenidas en las Condiciones Uniformes del Contrato de Servicio de Energía, particularmente de las que le asignan a este la responsabilidad respecto a la custodia de los equipos de medida y control, (Cláusula 11.1); presencia de anomalías en los equipos y elementos de seguridad, (Cláusula 9.10); adecuado uso y mantenimiento (Cláusula 9.2 y 9.11) ; Informe o reporte de irregularidades, anomalías o cambios (Cláusula 9.12) y demás obligaciones vinculadas a estas.
"Formulación de Cargos
"Por lo anterior, la empresa considera que el cliente presuntamente incurrió en el incumplimiento de las obligaciones contenidas en las cláusulas precitadas de las Condiciones Uniformes del Contrato de Servicio de Energía, dada la presencia de anomalías en el (los) equipo (s) de medida y control que obran en el inmueble de la referencia, y que han sido descritas en el capítulo de los hechos del presente pliego.
"De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y en la Resolución CREG 108 de 1997, las Condiciones Uniformes del Contrato mencionado, señalan las consecuencias jurídicas frente a su incumplimiento derivado del uso no autorizado del servicio, las cuales incluyen la liquidación de valores a cargo del cliente, (Cláusulas 12 y 13).
"Derecho de Defensa y Término
"Con el fin de que el cliente haga uso de su derecho de defensa, y en tal sentido presente sus explicaciones frente a la presencia de las anomalías anotadas, así como las pruebas que considere necesarias a su favor, y además controvierta las existentes, CODENSA S.A. ESP le informa que dispone de un término de cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de comunicación del presente escrito, transcurrido el cual sin que se hubiese ejercido ese derecho, el procedimiento administrativo continuara el tramite hasta su definición. (…)".
Respecto de lo anterior, precisa la Sala, que de manera acertada el A quo señaló que si bien la parte demandante indicó las obligaciones presuntamente incumplidas por el suscriptor del servicio de energía, no delimitó de manera específica, la sanción a la cual se hacía acreedor, sino que se dedico a realizar una serie de consideraciones generales del marco normativo en el cual podría estar inmerso la conducta, esto es el contrato de condición uniforme, sin detallar de manera clara una correlación directa entre la anomalía encontrada dentro del predio del cliente y el correctivo a aplicar.
A su vez, observa la Sala que a folio 42 del cuaderno principal, obran las Condiciones Uniformes del Contrato de Servicio Público Domiciliario de Energía Eléctrica, de cuyo articulado se permite resaltar la clausula 11.1. aludida dentro del pliego de cargo en comento:
“(…) 11.1. ADQUISICIÓN E INSTALACIÓN. Cuando el CLIENTE desea suministrar directamente el medidor deberá manifestar su intención por escrito al momento de diligenciar la solicitud del servicio, y tendrá un plazo de dos (2) días para entregar el medidor al laboratorio, si no lo hiciere la EMPRESA lo adquirirá e instalará y los costos que se causen por estos conceptos serán facturados al respectivo CLIENTE, de acuerdo con los precios que ofrezca la EMPRESA al momento de realizar estos trabajos. (…)
Advierte esta instancia, que el aparte transcrito tal como lo sostuvo el ente demandado, trata la regulación de la adquisición e instalación del medidor en el evento, que el usuario lo suministre, argumento que no guarda correlación con la irregularidad señalada por la empresa “TAPA PRINCIPAL DEL MEDIDOR PERFORADA, MEDIDOR SUCIEDAD INTERNAMENTE”, ya que se entiende que el equipo de medida ya había sido suministrado por Codensa S.A.
En consecuencia, se desprende que si bien es cierto que los cargos expuestos por el extremo activo dejaron la constancia que la tapa del medidor se encontraba perforada y su disco rayado, no se indicó expresamente que las falencias detectadas obedecían a una intervención mecánica realizada sobre el mismo, independientemente de que la infracción fuese imputada o no a un sujeto determinado, tampoco explicó la forma como esa circunstancia conllevaba incumplimiento del convenio del servicio, ya que el articulado mencionado enfatizó de manera expresa su contenido sin aclarar el por qué el propietario del inmueble debía responder por los defectos encontrados.
Así las cosas, en virtud del derecho de contradicción acoge esta Corporación judicial, la posición del fallador de primera instancia al considerar que no era suficiente realizar la simple enunciación y remisión a las clausulas del pluricitado contrato uniforme, sino que tanto las infracciones como la sanción a lugar, debieron ser comunicadas al suscriptor de manera clara e inequívoca dentro del pliego en comento, como consecuencia de la posición dominante que las entidades de servicios públicos domiciliarios ostentan frente al beneficiario, dándole de esta manera las herramientas suficientes para ejercer su defensa.
Al respecto, llama la atención de la Sala, las manifestaciones del usuario respeto a las incongruencias expuestas por la empresa accionada “(…) Como se podrán dar cuenta existe una serie de incoherencias por parte de Codensa S.A. E.S.P., que en su afán de corregirlas lo que ha hecho es cometer más errores, por este motivo no tuvimos oportunidad de presentar los respectivos descargos, como tampoco la de aportar, controvertir, ni solicitar las pruebas (…)”,lo que lleva a concluir, que en el sub lite se concretó el desconocimiento del debido proceso y por ende a las prerrogativas que garantizan una actuación de cara los derechos de los usuarios de conformidad con el principio de legalidad
De otra parte, frente a la prerrogativa constitucional anotada en párrafo presente el H. Consejo de Estad, detalló:
“(...) En materia del derecho administrativo sancionador, el principio de legalidad material (inspirado del derecho penal), está referido a la configuración legal de los presupuestos, requisitos, y condiciones que posibilitan el ejercicio de la potestad sancionadora y se enuncia, en la mayoría de ordenamientos jurídicos con la fórmula de que ¡°nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento¡±. En el caso Colombiano, el artículo 29 de la Constitución, que prevé el derecho fundamental al debido proceso, dispone que ¡°nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto imputado¡±. En todo caso, el principio de legalidad en materia sancionadora, implica como garantía material ¡°la necesidad de una precisa tipificación de las conductas consideradas ilícitas y de las sanciones previstas para su castigo y, como garantía formal, que dicha revisión se realice en norma con rango de Ley; sin embargo no está excluida en esta materia toda intervención del reglamento, pues cabe que la Ley defina el núcleo básico calificado como ilícito y los límites impuestos a la actividad sancionadora y que el reglamento desarrolle tales previsiones actuando como complemento indispensable de la Ley (…)¡±.
Por ende, en el sub examine al no enmarcarse una concordancia detallada entre la anomalía y la sanción asignada, como bien lo anotó el fallo apelado, es claro que existió una violación al debido proceso y al derecho de defensa, del cliente investigado en sede empresarial, desde la formulación de los cargos.
Lo descrito, por cuanto el ente demandante omitió la identificación directa de la sanción que podía imponérsele, ocasionando la imposibilidad real de discutir la conducta endilgada, sin que ello hubiese implicado la existencia de requisitos no estipulados en la Ley de servicios Públicos y dentro de las clausulas contractuales objeto de análisis, ya que la especificación de los mismos se halla inmersa en el principio de legalidad objeto de estudio.
De lo anteriormente expuesto la Sala concluye, que comparte el criterio expresado por el A quo en el sentido que deben ser negadas las pretensiones de la demanda toda vez que se configuró la vulneración del debido proceso, y en ausencia de los procedimientos procedentes para el caso.
En este orden de ideas se procede a confirmar la Sentencia de septiembre 4 del 2012, proferida por el Juzgado Sexto (6) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Sección Primera (Fls. 412 a 429 Cdno Ppal.).
9.4. COSTAS
Pese a no haber prosperado el recurso de apelación, en los términos de lo reglado en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte actora, por cuanto la conducta procesal de ésta no está teñida de mala fe, dado que no es constitutiva de abuso del derecho, ni puede calificarse como torticera, maliciosa ni malintencionada, presupuesto este indispensable para adoptar este tipo de decisión.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión, Sección Primera, Subsección C, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO: CONFÌRMASE, la sentencia del cuatro (4) de septiembre de 2012, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia DEVUELVASE la presente actuación al Juzgado de Origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Discutido y aprobado en sesión del veintidós (22) de abril de 2013 según acta No. 022.
ÁLVARO ELOY AYALA PÉREZ
Magistrado
ANA MARÍA CORREA ÁNGEL ANA MARIA RODRÍGUEZ ÁLAVA
Magistrada Magistrada
