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REF: Expediente núm. 4500. ACTOR: SERGIO GONZALEZ
REY.
MINISTERIOS - Facultades / NORMA LEGAL - Regulación / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Improcedencia / GOBIERNO Y FUNCION ADMINISTRATIVA DEL MINISTRO - Diferencias / DESCONCENTRACION DE FUNCIONES
El artículo 12, literal a), del Decreto Ley 1050 de 1968 es muy claro en consagrar que corresponde a los Ministerios ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que la ley les confiera. Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente de la República, quien la ejercita con el Ministro o el Director del Departamento Administrativo respectivo. Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendiendo éste como Presidente y Ministro o Director del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3o. del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones.
PREVENCION Y CONTROL DE LOS FACTORES DE DETERIORO AMBIENTAL - Reglamentación / LICENCIA AMBIENTAL - Improcedencia / GOBIERNO NACIONAL / DECRETO REGLAMENTARIO - Improcedencia / CONGRESO DE LA REPUBLICA - Competencia
De las regulaciones contenidas en el citado Título VIII de la ley 99 de 1993, no se advierte que la ley haya dejado al Gobierno Nacional ni al Ministerio del Medio Ambiente la posibilidad de reglamentar aspectos como a los que atañe el acto administrativo acusado, pues, como ya se vio, dichas regulaciones se refieren a las actividades que requieren licencia ambiental, y concretamente el artículo 49 de dicha ley deja sólo al reglamento el señalamiento de actividades que puedan producir deterioro grave a los recursos naturales renovables, por lo cual se requiere de licencia, en cambio las disposiciones acusadas guardan relación con obras, proyectos o actividades donde se puede obviar tal requisito. En su oportunidad la Corte Constitucional también advirtió que la clase de regulaciones como las aquí analizadas son del resorte del legislador, mas no del gobierno a través de un decreto reglamentario.
LICENCIA AMBIENTAL - Regulación
La ley 99 de 1993 en su título VIII, artículos 49 a 62, regula lo concerniente a las Licencias Ambientales, en cuanto a lo que debe entenderse por tales, a la obligatoriedad de las mismas para la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al ambiente, a la competencia para su expedición, al señalamiento de las autoridades encargadas de su expedición, dependiendo de la clase de obras o proyectos y a la revocatoria y suspensión de tales licencias.
NOTA DE RELATORIA: Cita la sentencia C-433 de 12 de septiembre de 1996 de la Corte Constitucional y la sentencia del 28 de agosto de 1997, Exp; 4138, Ponente Dr; MANUEL S. URUETA AYOLA.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero mil novecientos noventa y ocho (1.998).
Consejero ponente: DOCTOR ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.
REF: Expediente núm. 4500.
Acción: Nulidad.
Actor: SERGIO GONZALEZ REY.
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El ciudadano y abogado SERGIO GONZALEZ REY, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto núm. 883 de 31 de marzo de 1.997, "por el cual se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento administrativo para la prevención o el control de los factores de deterioro ambiental", expedido por el Gobierno Nacional.
I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 17 a 27):
1º: El Presidente de la República, violando el principio de legalidad, obrando por fuera de su competencia y dejando de lado la desconcentración (principio establecido en el artículo 209 de la Carta Política), contenida en el artículo 5º de la Ley 99 de 1.993, expidió el Decreto acusado en ejercicio de las facultades que le otorga el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y los numerales 10 y 14 del artículo 5º antes citado, cuando la ley le adscribió directamente al Ministerio del Medio Ambiente la competencia.
El hecho de que el Decreto acusado aparezca firmado por el Ministro del Medio Ambiente en nada enerva lo anteriormente expuesto, máxime si se invocó el artículo 189 de la Carta Política, el cual enumera las funciones que le corresponden al Presidente como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa.
La potestad reglamentaria del Presidente le permite expedir decretos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Pero cuando el mismo legislador le adscribe determinadas funciones en forma directa y expresa a un Ministerio, estas atribuciones se salen de la órbita funcional de competencia del Presidente. Una interpretación contraria llevaría a la conclusión de que, por ejemplo, el Presidente puede expedir licencias ambientales.
2º: Las normas contenidas en el Título VIII de la Ley 99 de 1.993 no otorgan al Presidente de la República la posibilidad de establecer un sistema alternativo y precario que permita con la sola radicación de un documento de evaluación y manejo ambiental elaborado por el interesado, iniciar la ejecución de proyectos, obras o actividades relacionadas con hidrocarburos, minería, comunicaciones, energía, industria, represas, etc. Por ello el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias, expidió el Decreto Ley 2150 de 1.995, cuyo artículo 134 le permitía determinar los casos en que resultaría suficiente la presentación de un plan de manejo ambiental.
En vigencia de dicho Decreto Ley se expidió el Decreto 1421 de 1.996, cuyas normas son idénticas en su esencia a las establecidas en el Decreto acusado, en el sentido de instituir una excepción no prevista en la ley para dar inicio a determinados proyectos, obras o actividades que deterioran el medio ambiente, con la sola radicación de un documento unilateralmente elaborado por el interesado. Pero este Decreto perdió vigencia en virtud de la declaratoria de inexequibilidad que hizo la Corte Constitucional en la sentencia C-433 de 1.996 del artículo 134 del Decreto Ley 2150 de 1.995, y ahora opta el Presidente por revivir la norma declarada inconstitucional y el contenido del Decreto 1421, so pretexto de reglamentar la Ley 99 de 1.993.
3º: Las licencias ambientales fueron reglamentadas por el Decreto 1753 de 1.994, en cuyos artículos 7º y 8º se determinaron los organismos competentes para su otorgamiento: el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales. Lo que pretende el Decreto acusado es sacar de la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales algunos proyectos que quedarían eximidos del requisito de la autorización previa a la iniciación de las obras- licencia ambiental-, violando por contera lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 99 de 1.993. Por ello el artículo 3º del Decreto acusado infringe lo dispuesto en los numerales 9 y 11 del artículo 31 de la citada Ley.
4º: La licencia ambiental se convierte en el espacio de participación ciudadana en los asuntos ambientales y, en consecuencia, al cercenar el universo de los proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental, se está cercenando proporcionalmente la participación ciudadana, violando así la Carta Política (artículo 79, inciso 1º, y 95, numeral 8) y la Ley 99 de 1.993 (artículos 69, 71, 72).
5º: El Decreto acusado modifica la Ley 99 de 1.993 y, en consecuencia, viola el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución Política, al permitir la posibilidad de establecer excepciones a la obligación de obtener licencia ambiental previa a la iniciación de labores en los proyectos que afectan el medio ambiente.
II-. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Nación- Ministerio del Medio Ambiente-, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de ésta adujo, en esencia, lo siguiente (folios 66 a 75):
1º: Es claro que el Presidente de la República está facultado constitucionalmente para expedir Decretos Reglamentarios, los cuales deben ir firmados además por el ministro del ramo, como ocurrió con el Decreto acusado.
Al establecer los numerales 10 y 14 del artículo 5º de la Ley 99 de 1.993 las funciones del Ministro del Medio Ambiente en ningún momento determinó mediante qué actos lo puede hacer.
En ningún momento el Decreto acusado le quita a las Corporaciones Autónomas Regionales la facultad de administrar los recursos naturales renovables en el área de su jurisdicción. El Decreto autoriza no sólo al Ministerio sino a las autoridades ambientales competentes, dentro de las cuales se encuentran incluidas tales Corporaciones. Tampoco se está quitando la función de expedir licencias ambientales sino que solamente está determinando una serie de actividades que técnicamente no causan un impacto grave al medio ambiente.
Tampoco es cierto que se esté modificando la Ley 99 de 1.993, pues ello sólo puede hacerse a través de un acto de su misma jerarquía.
La Ley 99 de 1.993 no se ocupó de determinar qué actividades requieren obtener licencia ambiental de acuerdo con el impacto grave que puedan ocasionar en el medio ambiente. Lo que élla determinó en el artículo 52 fueron los casos en los cuales el Ministerio del Medio Ambiente tiene la competencia privativa para otorgar la licencia ambiental. Igual sucedió con el Decreto 1753 de 1.994, que en sus artículos 7º y 8º se encargó de determinar las competencias del Ministerio del Medio Ambiente y de las Corporaciones Autónomas Regionales para otorgar licencia ambiental.
Las condiciones de impacto grave o modificación notoria que hacen exigible la licencia ambiental son conceptos meramente subjetivos que pueden variar según la óptica de donde se les analice. Por ello el legislador, queriendo poner un límite a dicha subjetividad determinó que fuera él o el Gobierno Nacional quienes se encargaran de establecer a través de ley o reglamento los casos en los cuales se haría exigible la licencia ambiental.
Ante los enormes vacíos dejados por la ley, el Gobierno Nacional, en uso de su potestad reglamentaria, debe darse a la tarea de clarificar los casos en los cuales, bajo los parámetros del artículo 49 de la Ley 99 de 1.993, se requiere la obtención de licencia ambiental.
Si bien la Ley 99 de 1.993 otorgó facultades reguladoras al Ministerio del Medio Ambiente frente a todas las actividades que puedan generar daños ambientales para prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, la entidad no puede ejercer su potestad aisladamente toda vez que las actividades a las que se refieren los numerales 10 y 14 del artículo 5º de la citada Ley son las mismas actividades cuyo impacto ambiental se controla a través del mecanismo denominado licencia ambiental. Estas funciones asignadas al Ministerio del Medio Ambiente están íntimamente relacionadas con el esquema de licenciamiento ambiental determinado por la misma Ley y sobre el cual se concedió expresa potestad reglamentaria al Gobierno Nacional.
El Decreto acusado une en un solo cuerpo el desarrollo de la potestad reglamentaria otorgada al Gobierno Nacional en el artículo 49 de la Ley 99 de 1.993 y el ejercicio de las funciones expresamente consagradas para el Ministerio del Medio Ambiente en los numerales 10 y 14 del artículo 5º ibídem.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se acceda a las pretensiones de la demanda, porque, a su juicio, el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria no podía, con el objeto de dar cumplimiento a la Ley 99 de 1.993, invadir el ámbito de competencia que dicha Ley fijó en el artículo 5º, numeral 14, al Ministerio del Medio Ambiente.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El Decreto acusado, según se lee en los considerandos del mismo, tiene por objeto definir y regular el instrumento administrativo al cual deben someterse las actividades que no causan un deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, ni modificación notoria al paisaje y por lo tanto no requieren licencia ambiental; así como los proyectos, obras o actividades que forman parte de otros que ya cuentan con licencia ambiental o plan de manejo, recuperación o restauración ambiental de manejo ambiental, con el objeto de prevenir, evitar y controlar los factores que puedan producir deterioro ambiental.
Consecuente con lo anterior, el articulado de dicho Decreto, en esencia, señaló los proyectos de obras o actividades sometidos al mismo, los requisitos para adelantar tales proyectos, la elaboración de un documento de evaluación y manejo ambiental, el contenido y alcance de dicho documento, el trámite para su radicación, la obligación del interesado de informar previamente por escrito la iniciación de las actividades.
Lo que se trata de establecer, en primer término, es si el Gobierno Nacional podía, a través de un Decreto Reglamentario, hacer las regulaciones a que se contrae el acto administrativo acusado, o si ello es, como se sostiene en la demanda, del resorte exclusivo del Ministerio del Medio Ambiente.
Sobre el particular, advierte la Sala lo siguiente:
El Decreto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas en los artículos 189, numeral 11, de la Carta Política, 5º, numerales 10 y 14, y 49 de la Ley 99 de 1.993.
Los citados artículos de la mencionada Ley, prevén:
" ART. 5º. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:………………
10) Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales;
14) Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas.
ART. 49. De la Obligatoriedad de la Licencia Ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental".
El desarrollo del artículo 5º, en sus numerales 10 y 14, por expreso mandato legal le corresponde directamente al Ministerio del Medio Ambiente.
Cabe señalar que el artículo 12, literal a), del Decreto Ley 1050 de 1.968 es muy claro en consagrar que corresponde a los Ministerios ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que la ley les confiera.
Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente de la República, quien la ejercita con el Ministro o el Director del Departamento Administrativo respectivo. Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendido éste como Presidente y Ministro o Director del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3º del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones.
Entonces, si se mira el acto administrativo acusado únicamente desde esta perspectiva, esto es, como si él fuera el desarrollo de las funciones asignadas al Ministro del Medio Ambiente en el artículo 5º, numerales 10 y 14, de la Ley 99 de 1.993, el mismo adolece de falta de competencia para su expedición, lo cual es causal de nulidad, conforme a las voces del inciso 2º del artículo 84 del C.C.A.
Pero si además se analiza el contenido de las disposiciones a que él se contrae, advierte la Sala que éllas no son desarrollo de las funciones antes aludidas, por lo cual tales regulaciones sólo podían hacerse a través de ley y no de un decreto reglamentario, lo cual constituye también causal de nulidad.
En efecto, las regulaciones acusadas guardan relación con los proyectos o actividades que no requieren para su iniciación licencia ambiental, bien sea porque no causan un deterioro grave a los recursos naturales renovables, ni modificaciones notorias al paisaje, o porque se trata de obras de modificación, ampliación, restauración, que forman parte de otros proyectos que ya tienen licencia, y respecto de las cuales se prevé un documento de evaluación y manejo ambiental que debe elaborar el interesado, para que, con base en él, las autoridades ambientales puedan ejercer un seguimiento para prevenir y controlar el deterioro ambiental.
La Ley 99 de 1.993 en su Título VIII, artículos 49 a 62, regula lo concerniente a las Licencias Ambientales, en cuanto a lo que debe entenderse por tales, a la obligatoriedad de las mismas para la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al ambiente, a la competencia para su expedición, al señalamiento de las autoridades encargadas de su expedición, dependiendo de la clase de obras o proyectos y a la revocatoria y suspensión de tales licencias.
De las regulaciones contenidas en el citado Título VIII no se advierte que la ley haya dejado al Gobierno Nacional ni al Ministerio del Medio Ambiente la posibilidad de reglamentar aspectos como a los que atañe el acto administrativo acusado, pues, como ya se vio, dichas regulaciones se refieren a las actividades que requieren licencia ambiental, y concretamente el artículo 49 de dicha ley deja sólo al reglamento el señalamiento de actividades que puedan producir deterioro grave a los recursos naturales renovables, por lo cual se requiere de licencia, en cambio las disposiciones acusadas guardan relación con obras, proyectos o actividades donde se puede obviar tal requisito.
Ahora, de las disposiciones contenidas en el artículo 5º, numerales 10 y 14, de la citada Ley 99, que consagran las facultades del Ministerio del Medio Ambiente y que sirvieron de sustento al acto administrativo acusado, tampoco se infiere que entrañen la autorización de reglamentar actividades que no requieren de licencia, pues éllas se refieren a la atribución de expedir normas ambientales en relación con actividades que puedan generar directa o indirectamente daños ambientales o de definir y regular los instrumentos y mecanismos para el control de factores de deterioro ambiental, y, como ya se dijo, las actividades, obras y proyectos a que alude el Decreto acusado son consideradas por éste como no causantes de deterioro ambiental y, por lo mismo, excluidas de la licencia.
Ciertamente, como lo afirma el demandante, la materia de que se ocupa el Decreto acusado es, en esencia, la misma a la cual se contrajo el Decreto 1421 de 1.996, el cual, como se precisó en la sentencia de 28 de agosto de 1.997 (Expediente núm. 4130, Actor: Francisco José Cruz Prada, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), perdió fuerza ejecutoria ante la declaratoria de inexequibilidad del artículo 134 del Decreto Ley 2150 de 1.995, proferida por la Corte Constitucional en sentencia núm. C-433 de 12 de septiembre de 1.996 (Actor; Jaime Cordoba Triviño, Magistrado ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
En relación con la regulación contenida en el artículo 134 del citado Decreto Ley 2150 de 1.995, dijo la Corte Constitucional en la mencionada sentencia:
"….Lo que ocurre en este caso es que el Gobierno, revestido de facultades extraordinarias, sólo podía reformar o suprimir ciertas instituciones y mecanismos previstos en las leyes (se refiere la Corte a la supresión de la licencia ambiental para ciertas actividades) si éstos se revelasen innecesarios, pero en lugar de hacerlo por sí mismo y emitir la condigna calificación, confió esta tarea al decreto reglamentario…."
El texto antes transcrito pone en evidencia que en su oportunidad la Corte Constitucional también advirtió que la clase de regulaciones como las aquí analizadas son del resorte del legislador, mas no del Gobierno a través de un decreto reglamentario.
Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a declarar la nulidad del acto administrativo acusado, por violación de los artículos 150, numeral 1, de la Constitución Política, 5º, numerales 10 y 14, y 49 de la Ley 99 de 1.993, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
DECLARASE la nulidad del Decreto núm. 883 de 31 de marzo de 1.997, expedido por el Gobierno Nacional.
Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de febrero de 1.998.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA
