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ACCION POPULAR - Cambio a acción de cumplimiento / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia frente a norma que perdió fuerza ejecutoria / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Improcedencia de acción de cumplimiento
El reglamento, que es lo secundario, debe seguir la suerte de lo principal que es la ley, de manera que derogada ésta, se extingue aquél. Que es lo sucedido en este caso con el decreto cuya observancia se demanda en uno de sus artículos, pero que ha perdido vigencia, fuerza ejecutoria, por desaparición de sus fundamentos de derecho (artículo 66 del C.C.A.), de manera que en la actualidad rige íntegramente la Ley 142 de 1994. Por medio de esta ley se reglamentan de forma general las actividades relacionadas con los servicios públicos domiciliarios; es ella a partir de la fecha de su promulgación, la que prevalece en todos los casos relacionados con éste tema. Por estas razones, no propiamente por las dadas por la primera instancia, será confirmada la decisión objeto de esta impugnación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ
Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil (2.000).
Radicación número: AP-133
Actor: HERMANN GUSTAVO GARRIDO PARRA
Se decide sobre la impugnación formulada por el actor, contra la providencia del 21 de septiembre del presente año, de la Sección Primera - Subsección B - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se niega la acción de cumplimiento, presentada al comienzo como acción popular.
ANTECEDENTES
Hermann Gustavo Garrido Prada, en nombre propio, demandó en acción popular a la sociedad Gas Natural S.A.-E.S.P., por "no tener debidamente constituido el Comité de Reclamos de que trata el artículo 61 del Decreto Ley 1842 de 1.991" (copia textual, folio 1).
Haciendo uso del artículo 5 de la Ley 472 de 1.998, mediante auto del 31 de agosto del presente año, el magistrado sustanciador de primera instancia dispuso tramitar la petición como acción de cumplimiento, considerando que "el cumplimiento de dicha norma constituye realmente una pretensión ajena a las acciones populares".
Hechos.-
1.- Según el actor la sociedad Gas Natural S.A. - E.S.P., no ha creado el Comité de Reclamos que establece el artículo 61 del Decreto 1842 de 1.991.
2.- "…el artículo 61 en comento no puede entenderse derogado por la Ley 142 de 1.994 como equivocadamente se ha venido interpretando por las empresas de servicios públicos domiciliarios…" (folio 2); pues el Comité de Reclamos que aquél crea, "para nada es incompatible con la existencia del Comité de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, de que trata el artículo 62 y siguientes de la Ley 142, en la medida en que uno y otro tienen funciones totalmente diferentes…" (copia textual, folio 3), y que la falta de dicho comité, está vulnerando "el derecho colectivo de todos los usuarios del servicio público que ofrezcan tales empresas" (copia textual, folio 3).
3.- Solicita que mediante el ejercicio de ésta acción "le ordenen a GASNATURAL S.A. E.S.P. que conforme de manera inmediata el Comité de Reclamos tal y como lo estatuye el artículo 61 del ESTATUTO NACIONAL DEL USUARIO" (copia textual, folio 5).
2.- Contestación.-
El apoderado de la sociedad Gas Natural S.A. - E.S.P. - en la contestación de la demanda informa que "para la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREC, los artículos 61 y 62 del Decreto 1842 de 1.991 que reglamentaban lo relativo a la conformación del Comité de Reclamos y sus funciones, respectivamente, quedaron sin efecto, en virtud de lo dispuesto en la Ley 142 de 1.994 que reglamentó íntegramente lo relacionado con los servicios públicos domiciliarios" (folio 14); que por medio de la Ley 142 de 1.994, el legislador reguló ítegramente lo relativo a los servicios públicos domiciliarios "y desarrolló el art{iculo 369 de la Constitución Política, produciendo en consecuencia la derogatoria orgánica de las normas anteiores que reglamentaban la materia" (folio 27); que a partir de la vigencia de la Ley 142 de 1994, las funciones de los Comités de Reclamos fueron asumidas por los Comités de Desarrollo y Constrol Social de los Servicios Públicos Domiciliarios y los correspondientes Vocales de Control "a través de quienes se desarrollan los mecanismos de participación ciudadana en la gestión y fiscalización de las empresas de servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con la intención del legislador claramente plasmada en los antecedentes legislativos de la norma." (folio 27), y que "la Corte Constitucional ha reconocido que es a través de los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios que la ley garantizó el derecho consagrado en la Constitución de participación ciudadana en la gestión y fiscalización de las empresas de servicios públicos" (folio 27).
El Delegado de la Defensoría del Pueblo alcanzó a intervenir en el trámite de la acción popular; dice que se han vulnerado los derechos al patrimonio público, a los servicios públicos, a que su prestación sea eficiente y oportuna, y "los derechos de los consumidores y usuarios" (folio 54).
3.- La providencia impugnada.-
Mediante la providencia que es objeto de impugnación, del 21 de septiembre de 2.000, la Sección Segunda - Subsección B - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió negar la acción de cumplimiento demandada, considerando que no es posible ordenar a las empresas de servicios la conformación de los comités de reclamos, pues la norma que los establecía dejó de regir.
Agregó que con la Ley 142 de 1.994, quedó garantizada la participación de los usuarios por medio de los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios "donde los usuarios intervienen a través del vocal de control encargado de la canalización de sus inquietudes y manifestaciones" (folio 68).
4.- La impugnación.-
Inconforme con la decisión anterior, el actor la impugna fundado en que los Comités de Reclamos tienen funciones distintas a las de los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios "CDCS SPD"; en que el artículo 9 de la Ley 142 de 1.994 "dejó a salvo los derechos de los usuarios contenidos en el ESTATUTO NACIONAL DEL USUARIO o Decreto 1842 de 1.991, siendo imperioso reiterar que uno de tales derechos es precisamente la conformación del Comité de Reclamos al interior de las empresas de servicios públicos domiciliarios" (folio 73); en que "ya el H. Tribunal Administrativo de Santander se pronunció respecto del asunto planteado en la acción popular que hoy apelo, precisando que "la no constitución del Comité de Reclamos al interior de las empresas de servicios públicos domiciliarios, vulnera los derechos e intereses colectivos de los usuarios que ella atiende ." (folio 73), y en que "No es entendible entonces que se me conmine a no promover más acciones de cumplimiento con la misma finalidad cuando el pronunciamiento del H. Tribunal Administrativo de Santander sobre los mismos hechos y derechos me dio la razón" (folio 73).
CONSIDERACIONES
El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo y que en caso de prosperar la acción, mediante sentencia se le ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.
En el caso sub - iudice, pide el actor mediante solicitud antes individualizada que se ordene a la sociedad Gas Natural S.A. - E.S.P. -, el cumplimiento del artículo 61 del Decreto 1842 del 22 de julio de 1.991, mal denominado por él decreto ley y titulado "Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios" que desde el proemio se anuncia dictado por el Presidente de la República en ejercicio de facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren, se citan en ese orden, las leyes 126 de 1938 y 155 de 1959 y los artículos 334 y 189 ordinal 11 de la Constitución Política.
De una muy atenta lectura a las normas invocadas como causa de este especial estatuto, de ninguna manera se deduce que el Presidente de la República dispusiera de autorización expresa del Congreso para expedir un decreto ley, como aparenta serlo, sino que mas bien se trata de decreto reglamentario como lo confiesa la apelación explícita a esa facultad que le confiere al Primer Mandatario el artículo 180-11 de la Carta. Porque el artículo 334 ibid., permite la intervención del Estado en los servicios públicos y privados, pero por mandato de la ley, y esa intervención en la Ley 155/59 que trata de "prácticas comerciales restrictivas", recae en la que se permite al gobierno sobre la presentación de los productos de consumo (artículo 3) y sobre la fijación de los precios (artículo 17) y en general sobre los actos de competencia desleal de los industriales y de los comerciantes, pero ninguna relación guarda esa ley con los servicios públicos.
Esta ley ha sufrido modificaciones por medio de los decretos 3307/63 y 266/00 y leyes 45/90 y 256/96.
La Ley 126/38 "sobre suministro de luz y fuerza eléctrica a los municipios, adquisición de empresas de energía eléctrica, de teléfonos y de acueductos e intervención del Estado en la prestación de los servicios de las mismas empresas", sin duda alguna podía ser reglamentada por medio del D. 1842/91. Pero de ella quedan vigentes solamente dos disposiciones que prohiben a los municipios gravar las canalizaciones primarias que atraviesen por su territorio bienes de uso público o de particulares, que sean de interés para la nación, los departamentos u otros municipios (artículo 17) y gravan con servidumbre legal de conducción de energía eléctrica los predios por los cuales deban pasar las líneas respectivas (artículo 18). Esa ley, en efecto, con las dos salvedades antecitadas, fue derogada expresamente por el artículo 97 de la Ley 143 de 1994 "por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética".
Según el artículo 189-11 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República "ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes". De donde surgen numerosas consecuencias de suma importancia para la comprensión de los fundamentos de la división del Poder, entre las cuales se destacan con ocasión de esta providencia, que siendo el Congreso Nacional el creador del derecho objetivo (artículo 150, ordinales 1 y 2) y correspondiendo al Presidente de la República, promulgar, obedecer, velar por el estricto cumplimiento de la ley y reglamentarla (artículo 189, 10 y 11), la función administrativa se halla supeditada a la legislativa. Los conceptos de ejecución, cumplimiento estricto y reglamentación, predican una dependencia jurídica de la administración a la ley y que abre paso a la jurisdicción contencioso administrativa. Pero que hacen manifiesta la subordinación del reglamento a la ley, como es apenas natural, pues se trata de un instrumento apropiado para facilitar la comprensión, la ejecución y la actualización de la ley. Como tal, entonces, el reglamento, que es lo secundario, debe seguir la suerte de lo principal que es la ley, de manera que derogada ésta, se extingue aquél.
Que es lo sucedido en este caso con el decreto cuya observancia se demanda en uno de sus artículos, pero que ha perdido vigencia, fuerza ejecutoria, por desaparición de sus fundamentos de derecho (artículo 66 del C.C.A.), de manera que en la actualidad rige íntegramente la Ley 142 de 1994. Por medio de esta ley se reglamentan de forma general las actividades relacionadas con los servicios públicos domiciliarios; es ella a partir de la fecha de su promulgación, la que prevalece en todos los casos relacionados con éste tema.
Por estas razones, no propiamente por las dadas por la primera instancia, será confirmada la decisión objeto de esta impugnación.
Condena en costas no habrá debido a que la solicitud del actor no prospera pero por motivos muy ajenos a la temeridad.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
CONFIRMASE la sentencia del 21 de septiembre de 2000, emanada de la Sección Primera - Subsección B - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
Devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
DARIO QUIÑONES PINILLA
Presidente
MARIO ALARIO MÉNDEZ | REINALDO CHAVARRO BURITICA
ROBERTO MEDINA LOPEZ
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
