CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
RADICACION No. : 849
FECHA : Julio 26 de 1996
MAGISTRADO PONENTE : Dr. Luis Camilo Osorio Isaza
<TEMA : Administración Pública Cooperativa>
<TESIS - Relatoría del Consejo de Estado>.
ADMINISTRACIONES PUBLICAS COOPERATIVAS - Régimen contractual aplicable
A partir de la vigencia de la Ley 80 de 1993, las administraciones públicas cooperativas deben observar integralmente, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los contratos que celebren. No se aplica el régimen de contratación de las empresas industriales y comerciales del Estado, por cuando las administraciones públicas cooperativas constituyen una especie de entidades públicas asociativas, las cuales se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993). Los contratos que celebren las administraciones públicas cooperativas con particulares, en desarrollo de convenios o contratos interadministrativos suscritos con sus asociados, vale decir, con las entidades territoriales, están sujetos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el cual dispone que la escogencia del contratista se efectúa a través de licitación o concurso públicos, salvo los casos allí previstos.
Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996).
Magistrado Ponente: Doctor Luis Camilo Osorio Isaza.
Radicación número 849.
Referencia: Administraciones Públicas Cooperativas. Régimen de contratación (Ley 79 / 88, Decreto 1482 / 89 y Ley 80 de 1993).
CONSULTA
El señor Ministro del Interior, doctor Horacio Serpa Uribe, a solicitud del Contralor Departamental de Casanare, formula a la Sala la siguiente consulta:
"1. De conformidad con las normas transcritas y teniendo en cuenta que las administraciones públicas cooperativas son entes asociativos que hacen parte del sector cooperativo, ¿cuál es el régimen de jurídico legal aplicable en sus actividades de contratación?
2. Subsiste o no la regulación legal y estatutaria según la cual dichas administraciones públicas cooperativas tienen el mismo régimen de contratación ¿qué rige para las empresas industriales y comerciales del Estado?
3. Cuando las administraciones públicas cooperativas, en desarrollo de convenios interadministrativos con sus afiliados (entidades territoriales), celebren contratos con particulares, los mismos (sic) deben estar precedidos de licitación pública o concurso público de méritos para la selección del contratista ¿o les es posible, a dichas entidades, en tales casos, contratar directamente?"
La Sala procede a analizar el régimen jurídico de contratación aplicable a las administraciones públicas cooperativas.
Administraciones Públicas Cooperativas
En primer término, el régimen jurídico cooperativo fue actualizado mediante la Ley 79 de 1988; en el Título II "del Sector Cooperativo", al describir otras formas cooperativas que lo compone, dice:
"Capítulo IV. De otras formas asociativas.
Artículo 130. Las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, establecidas por la Nación, los departamentos, intendencias y comisarías y los municipios o distritos municipales, mediante leyes, ordenanzas o acuerdos, serán consideradas como formas asociativas para los efectos de este título y podrán constituirse con un mínimo de cinco entidades".
La misma Ley 79, dispone que a estas entidades se les apliquen sus disposiciones mientras el Gobierno expide los estatutos correspondientes (art. 131).
Por su parte, el Decreto - ley 1482 de 1989, dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 79 de 1988, artículo 131, con el fin de expedir las normas reguladoras, entre otras entidades, de las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, dispone que el pago de los aportes y demás contribuciones económicas por parte de las entidades públicas que las establezcan, estará supeditado a las apropiaciones presupuestales que deben gestionar las entidades asociadas.
Lo anterior indica el origen presupuestal de los recursos con aportes ordinarios o extraordinarios de las entidades asociadas, que constituye el patrimonio de las administradoras públicas cooperativas, lo cual no ofrece duda sobre la naturaleza estatal de tales recursos (art. 25, Decreto 1482 / 89) y su afectación a la prestación de servicios públicos (art. 130, Ley 79 de 1988), independientemente del régimen especial de funcionamiento (integrado por elementos de derecho público y de derecho privado) al que están sujetas.
Ello permite concluir que si bien son entidades públicas de naturaleza cooperativa, y en consecuencia se les aplica la legislación cooperativa en lo pertinente (art. 8o., ibidem), están por esta razón sujetas a la inspección y vigilancia del Departamento Nacional de Cooperativas, Dancoop (arts. 39 y 40 del Decreto 1482 de 1989); esta naturaleza especial es compatible con el carácter público de los aportes que conforman su patrimonio, fundamento del ejercicio de las funciones de control fiscal concurrente por parte de la Contraloría.
Tal como lo señaló recientemente la Sala: "Esta forma de propiedad cooperativa tiene desde la Constitución Política de 1991, especial tratamiento por parte del Estado, ya que a éste corresponde proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad (art. 58), así como fortalecer las organizaciones solidarias (art. 333)", (Consulta No. 809 de junio 6 de 1996).
Régimen de contratación aplicable.
El Decreto - ley 1482 de 1989, comprende la regulación de las administraciones públicas cooperativas, y en su desarrollo dispone en cuanto al régimen de contratación.
"Art. 43. Los contratos de las administraciones cooperativas tendrán un tratamiento similar al establecido para los contratos de las sociedades de economía mixta, teniendo en cuenta el monto de los aportes individuales provenientes de las entidades públicas asociadas a la misma. Cuando en la administración cooperativa estos aportes conformen el noventa por ciento (90%) o más de la totalidad de los aportes sociales los contratos se someterán a las reglas previstas para los contratos de las empresas industriales o comerciales del Estado de acuerdo con las normas legales vigentes".
Posteriormente la Ley 80 de 1993 dispuso sobre la misma materia:
"Art. 2o..
3..
Parágrafo. Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades", (subrayas fuera del texto original).
El régimen de remisión a las sociedades de economía mixta y la consideración del monto de los aportes, para determinar el régimen contractual de las administraciones públicas cooperativas, fue modificado por la aplicación del Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública; y por lo tanto, la actividad contractual de dichas entidades públicas cooperativas debe sujetarse a estas disposiciones, previéndose de modo especial la celebración de contratos por cuenta de las administraciones cooperativas en desarrollo de convenios interadministrativos, de tal manera que en este evento, todo contrato de ejecución o complementario de uno celebrado entre una entidad pública y una administración pública cooperativa, debe observar los principios y procedimientos de la Ley 80 de 1993 (arts. 1o. y 2o.).
Definido por la ley el régimen de contratación de acuerdo con la naturaleza del contratante, a las administraciones cooperativas se les aplica el régimen de las entidades estatales; cualquier consideración sobre la realización de actividades industriales o comerciales tanto de las cooperativas como de los posibles contratistas, carece de relevancia, y no genera efecto alguno sobre la sujeción al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Los contratos que celebren las entidades sujetas a dicho Estatuto, se rigen por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente allí reguladas como lo señalado en el artículo 13 sobre aplicación del principio de transparencia, conforme al cual, la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los casos de contratación directa (arts. 24 y 39).
Con fundamento en las anteriores consideraciones.
1. A partir de la vigencia de la Ley 80 de 1993, las administraciones públicas cooperativas deben observar integralmente, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los contratos que celebren.
2. No se aplica el régimen de contratación de las empresas industriales y comerciales del Estado, por cuanto las administraciones públicas cooperativas constituyen una especie de entidades públicas asociativas, las cuales se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993).
3. Los contratos que celebren las administraciones públicas cooperativas con particulares, en desarrollo de convenios o contratos interadministrativos suscritos con sus asociados, vale decir, con las entidades territoriales, están sujetos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el cual dispone que la escogencia del contratista se efectúa a través de licitación o concurso públicos, salvo los casos allí previstos.
LUIS CAMILO OSORIO ISAZAPresidente de la Sala
JAVIER HENAO HIDRON
CESAR HOYOS SALAZAR
ROBERTO SUAREZ FRANCO
ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria de la Sala
