CONCEPTO 2673 DE 2014
(marzo)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG
Bogotá, D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXX
Asunto: Su comunicación sobre precios de la energía eléctrica y gas natural
Radicado CREG E-2014-002673
Respetados Doctores:
El Ministerio de Minas y Energía nos ha trasladado copia de la comunicación que ustedes le hicieron llegar al Sr. Ministro el pasado 6 de marzo de 2014 sobre precios de energía eléctrica y gas natural para que le demos respuesta a los temas de competencia de la Comisión.
Antes de dar respuesta a los temas de nuestra competencia, les comentamos que la Comisión, en cumplimiento del Decreto 2696 de 2004, publica en la página web todos los años, para comentarios de todos los agentes y terceros interesados y posterior adopción, la agenda regulatoria en donde se priorizan los temas de interés general relativos a la prestación del servicio de energía eléctrica y gas combustible que se van a trabajar durante el año por la CREG en aras de proteger los derechos de los usuarios y de asegurar la continuidad y calidad del servicio, dentro de un contexto de viabilidad financiera.
La agenda regulatoria indicativa para el año 2014 se hizo pública mediante la Circular 095 de 2013.
Para garantizar los objetivos señalados, el legislador estructuró la Comisión como un órgano colegiado con participación del gobierno y de expertos comisionados con período fijo, con lo cual buscó garantizar su independencia y la de las decisiones que se tomen en ella.
Así la cosas el Comité de Expertos considera que los resultados del estudios ECSIM representan un insumo importante el cual será tenido en cuenta como parte de los análisis y desarrollo de los temas regulatorios considerados en la agenda, al igual que los demás estudios que puedan resultar relevantes en cada tema, ya sea que estos hayan sido realizados por la CREG o por la industria.
Procedemos a dar respuesta a los temas en el mismo orden en que fueron planteados.
1. Energía Eléctrica
a. Componente de Generación y Comercialización
Esta actividad que teóricamente está gobernada por las “Fuerzas del Mercado” es una de las que se encuentra en nivel más crítico. El incremento de los precios de generación-comercialización en el período 2008-2012 ha sido del 30% (Estudio ECSIM, entregable 6) y de más de 10% solo en 2013.
Existe falta de ofertas de energía en firme. Los industriales solo están recibiendo en promedio una oferta y los demás generadores manifiestan “no tener energía”. Las políticas de los generadores al exigir condiciones inadecuadas para la demanda y el comportamiento del mercado de corto plazo con valores exageradamente superiores a los costos marginales son pruebas claras de la falta de mercado que se está presentando sobre este componente. La demanda final, fruto del modelo empleado, es completamente pasiva y se encuentra imposibilitada para responder a ese proceder de la oferta.
El estudio de ECSIM describe algunas medidas que deben disminuir las posibilidades de que la oferta pueda seguir ejerciendo un indebido poder de mercado:
- La creación de un verdadero mercado líquido de energía con contratos de largo plazo que faciliten la entrada de nuevos jugadores y dinamicen la oferta.
- La participación activa de la demanda en el mercado, por ejemplo pudiendo tomar parte activa en el mercado mayorista.
- La revisión del cargo por confiabilidad que hoy está creando distorsiones y evita la participación de nuevos agentes generadores.
- El fortalecimiento del comité de seguimiento del mercado de energía mayorista (CSMEM) y su adhesión a la SIC a fin de facilitar la toma de medidas que eviten el abuso de poder de mercado.
- Es imperioso agilizar los trámites necesarios para la aprobación de los nuevos proyectos. Licencias ambientales y consultas previas retrasan injustificadamente la entrada de nuevos proyectos, perpetuando la estrechez entre la oferta y demanda y encareciendo enormemente los proyectos.
Respuesta:
La Comisión partiendo del análisis de las condiciones actuales del sector y teniendo en cuenta los principios definidos por la Ley Eléctrica, planteó los siguientes temas en la agenda del 2014:
i. Desarrollo del Mercado Organizado (MOR). Corresponde a un esquema de contratos de compra y venta de energía estandarizada de largo plazo y no discriminatorio, mediante subastas anónimas, en donde la formación de precios es eficiente. Participa la demanda regulada y no regulada, esta última de manera voluntaria. De acuerdo con la agenda regulatoria es un tema que tiene la mayor prioridad.
La propuesta del MOR se presentó para comentarios de los interesados, por lo que sigue en la adopción de la resolución definitiva.
Con el MOR se espera lo siguiente: a) no discriminación, dado que la subasta es anónima, para comercializadores que atienden usuarios regulados y no regulados, b) formación eficiente de precios, c) mayor liquidez del mercado al tener productos estandarizados, y d) precio de referencia futuro para la energía para usuarios regulados y no regulados, dado que las subastas se hacen para varios años hacia adelante.
ii. Medidas para la Promoción de la Competencia en el Mercado de Energía Mayorista. Teniendo en cuenta que los mercados de generación de energía eléctrica son en muchos casos oligopólicos, tal como es en Colombia, la CREG viene trabajando en la definición de una metodología sustentada técnicamente para identificar condiciones en las cuales un agente es indispensable para la atención de la demanda, agente pivotal, dado que dichos agente puede afectar la formación de precios de la bolsa diaria.
En ese sentido, se publicó mediante la Circular 005 de 2014 un estudio sobre el tema para comentarios de los agentes interesados.
Los temas que tengan que ver con abuso de posición dominante corresponderá a la Superintendencia de Industria y Comercio, SIC, evaluarlos por ser la entidad encargada de la vigilancia y control de la competencia.
iii. Cargo por Confiabilidad. El estudio de ECSIM señala que el Cargo por Confiabilidad tiene sobrecostos por una posible sobreestimación de la demanda, es un tema que consideramos compete a la Unidad de Planeación Minero Energética.
Sin embargo resaltamos que la CREG en su agenda 2014 tiene previsto hacer una evaluación del mecanismo de la subasta del Cargo por Confiabilidad para hacerla más competitivas. Los ajustes que se propongan serán publicados para comentarios de los interesados.
Adicionalmente, se viene trabajando en la definición de las metodologías para determinar la energía firme de fuentes no convencionales, con el objetivo de que dichas fuentes puedan participar en el Cargo por Confiabilidad.
iv. Criterios de confiabilidad para la operación. Con este trabajo se pretende identificar hasta qué punto se pueden modificar los criterios de operación del Sistema Interconectado Nacional para hacer una operación segura y al menor costo para la atención de la demanda por la incorporación de nuevas tecnologías para la operación.
v. Participación de la demanda. Se cuenta con el esquema de Demanda Desconectable Voluntaria, DDV, para respaldar obligaciones de energía firme del Cargo por Confiabilidad en el mercado secundario de energía firme. Se va a estudiar la posibilidad de participación de la demanda en el mercado diario.
Sobre los temas de fortalecimiento de Comité de Seguimiento del Mercado de Energía Mayorista (CSMEM), licencias ambientales y consultas previas, no nos pronunciamos por no ser de competencia de la CREG.
b. Componente de Distribución
Esta actividad, que es de naturaleza regulada, es otra donde los valores tarifarios están muy por encima de los existentes en países donde compite la industria Colombiana y, en algunos casos al doble. El estudio de ECSIM igualmente indica que la distorsión se debe a la valoración de las unidades constructivas y al WACC reconocido.
En el caso de la unidades constructivas, la CREG en el 2008 concluyo que en algunos casos estas unidades estaban sobrevaloradas hasta en un 72% (UCN2S2), sin embargo no permitió que este valor se reflejara en la nueva tarifa de distribución aplicable a partir de dicha fecha.
De otro lado el WACC del 13% reconocido al STR (sistema de trasmisión regional) y del 13,9% al SDL (Sistema de Distribución local) es exagerado, más aun teniendo en cuenta que el WACC para Colombia durante el segundo semestre de 2013 fue de 9.14%. Adicionalmente, los consumos reales (base de cálculo de la tarifa) se encuentran desactualizados.
Es urgente que la CREG actualice el valor de la unidades constructivas y aplique este valor para la cálculo de la tarifa de distribución y además revise y ajuste el valor del WACC reconocido al inversionista.
Respuesta:
Acorde con lo establecido en la Agenda Regulatoria 2014 y considerando la vigencia de las metodologías de remuneración de las actividades de transmisión y distribución de energía eléctrica, la Comisión ha previsto expedir en el tercer trimestre del presente año una resolución de consulta con la propuesta metodológica que, según las bases establecidas mediante las resoluciones CREG 042 y 043 de 2013, debe contener la revisión de los temas de unidades constructivas y WACC.
De igual manera, conforme al procedimiento de expedición de metodologías tarifarias, se efectuará la divulgación correspondiente a través de medios de comunicación con el fin de que los interesados y el público en general puedan hacer comentarios, sugerencias u observaciones respecto de la propuesta presentada y la CREG pueda pronunciarse sobre todos los comentarios recibidos al momento de la expedición de la metodología definitiva.
c. Libertad del usuario de conexión al nivel de tensión que le sea técnicamente factible y más conveniente económicamente.
Esta es una de las restricciones que más impacto está teniendo en la competitividad industrial. Aunque la ley claramente estipula libertad de acceso a las redes eléctricas, la CREG en la resolución correspondiente ha dejado la autorización se esa conexión al operador de red de la zona.
Obviamente esa autorización es muy difícil de obtener, con lo que se sigue consolidando una posición dominante de los operadores de zona.
Respuesta:
Dado que la migración de usuarios a niveles de tensión superior está directamente relacionada con la metodología de remuneración de la actividad de distribución de energía eléctrica, los resultados del estudio se presentarán en la propuesta metodológica para remunerar la actividad, mencionada en la respuesta anterior.
d. Otros Componentes.
Esperamos que los anuncios recientes de la UPME de sacar a concurso varios proyectos de expansión de la red de transmisión se hagan realidad dentro de los cronogramas estipulados. Sin embargo, volvemos a insistir en que penalizaciones por la no ejecución de las medidas o atrasos en las mismas debería recaer en los verdaderos culpables de estos hechos y no en la demanda como actualmente está ocurriendo.
Así mismo, es fundamental que se firme la ley que permite la venta de excedentes de energía por parte de los autogeneradores. El presidente recientemente objetó la ley de apoyo a energías renovables que incluía esta autorización.
Respuesta:
De conformidad con lo establecido en el artículo 73.24 de la Ley 142 de 1994, a esta Comisión de Regulación sólo le está permitido absolver consultas sobre materias que son objeto de su competencia. En la medida en que todos los temas relacionados con los proyectos de expansión del STN y STR son competencia de la UPME, nos abstendremos de emitir pronunciamiento al respecto.
e. Información del Mercado Eléctrico
El nivel de información disponible es completamente asimétrico entre la oferta y la demanda. La razón que esgrimen las autoridades encabezadas por XM es que al no ser usuarios agentes del mercado no pueden contar con la totalidad de la información sobre el mismo. Esta información le genera una ventaja inadecuada a la oferta.
Respuesta:
Sobre la información del mercado de energía mayorista, se requiere conocer con mayor detalle cuáles son los requerimientos de información que se solicitan, dado que entendemos que toda la información de la bolsa de energía está disponible en la página web del operador del mercado (XM).
Sobre la información de los precios de contratos, dicha información no se publica por considerarse como parte de la estrategia comercial. Sin embargo, se espera que con la implementación del MOR se cuente un índice de los precios futuros de la energía para usuarios regulados y no regulados.
2. Gas natural
a. Componente de Suministro y Comercialización
No hay duda de que es este componente donde se han logrado mayores avances.
La estructura del nuevo marco de comercialización definida por la CREG y por las autoridades en la Res Creg 089 de agosto del 2013 fue un gran acierto.
Las herramientas definidas en esa resolución, el comportamiento del sector de los productores de gas y las estrategias definidas por el sector de los grandes consumidores de este energético les ha permitido tanto a éstos últimos como a los productores alcanzar unos acuerdos comerciales altamente convenientes para las partes.
Sin perjuicio de lo anterior, es fundamental corregir el mecanismo de indexación de precios estipulado en la mencionada resolución pues genera una gran incertidumbre sobre el valor de los mismos en el futuro, aun para aquellos que se quieran contratar a largo plazo.
Respuesta:
La Comisión ha manifestado que “si los vendedores y los consumidores llegan a un consenso frente a un único mecanismo de actualización de precios que satisfaga a ambas partes la Comisión podría entrar a evaluar tal mecanismo y en consecuencia podría considerar ajustar el mecanismo de actualización adoptado en la Resolución CREG 089 de 2013” (ver documento adjunto a la Circular No. 065 de 2013).
A la fecha la Comisión no ha recibido propuesta alguna en la que se observe consenso entre vendedores y consumidores para adoptar un mecanismo de actualización de precios distinto al establecido en la Resolución CREG 089 de 2013.
Gas natural
b. Componente de Transporte
Las tarifas de transporte de gas son exageradamente altas en comparación con las de otros países donde compite la industria Colombiana. El valor del WACC 15% utilizado para la determinación de la tarifa de este componente está muy por encima del valor que debería aplicarse para un país como Colombia. Se requiere la voluntad del gobierno para que le dé la instrucción a la CREG de implementar un WACC internacional (7.5% a 8.5%). Esto haría bajar las tarifas de transporte en más de un 60%. Hoy existen regiones del país (Particularmente la del Valle del Cauca y del Cauca) donde la tarifa de transporte supera el valor del gas boca de pozo reconocido al productor.
Sería muy importante la intervención del ministerio de hacienda en la determinación y valoración del riesgo país a fin de determinar el WACC.
Respuesta:
La metodología de remuneración de la actividad de transporte de gas en Colombia está basada en un esquema de precios máximos o de incentivos. Bajo este esquema el transportador asume el riesgo de demanda. Este esquema es distinto al de ingreso regulado que se aplica en el sistema de transmisión de energía eléctrica donde el transmisor no asume el riesgo de demanda.
El valor de la tasa que se utiliza en un cálculo tarifario depende, entre otros aspectos, del esquema de remuneración. Es claro que un esquema de remuneración por incentivos requiere una tasa mayor si se compara con un esquema de ingreso regulado.
A la fecha la Comisión está analizando la metodología con la cual se calcularán las diferentes tasas de descuento a aplicar en cada una de las actividades reguladas. La propuesta de esta metodología se someterá a consulta de agentes y terceros interesados.
c. Componente de Distribución
Las tarifas de distribución no pueden continuar generador subsidios de la industria a otros sectores, especialmente al residencial. Somos conscientes de que la reciente resolución CREG sobre la materia corrige esa distorsión, pero es indispensable que se ajusten las tarifas aplicables al sector industrial. Consideramos pertinente reiterar en este punto que al revisar dichas tarifas debe tenerse en cuenta que el valor del WACC actualmente utilizado para su determinación está muy por encima del valor a aplicar para un país como Colombia.
Respuesta:
A la fecha la Comisión está analizando la metodología con la cual se calcularán las diferentes tasas de descuento a aplicar en cada una de las actividades reguladas. La propuesta de esta metodología se someterá a consulta de agentes y terceros interesados.
d. Libertad del usuario de conexión a la red de transporte
Esta es una de las restricciones que más impacto está teniendo en la competitividad industrial. Aunque la ley claramente estipula libertad de acceso a la red de transporte, la CREG en la resolución 171 ha dejado la autorización de esa conexión al operador de red de la zona. Obviamente esa autorización nunca se consigue y en la práctica se le está prohibiendo a la industria conectarse directamente al sistema de transporte de gas.
Respuesta:
En la Resolución CREG 171 de 2011 se tuvo en consideración que “La posibilidad de la migración de demandas de usuarios conectados a sistemas de distribución a sistemas de transporte puede llevar a la ineficiencia económica, debido a que se puede presentar: (i) duplicidad en inversiones para una misma demanda; (ii) subutilización de las redes y (iii) ineficiencia en inversiones; con el consecuente detrimento económico para el mercado medio y los respectivos incrementos tarifarios para los usuarios. Además de poner en riesgo la seguridad requerida en la entrega de un combustible a los usuarios finales”.
Ahora bien, teniendo en cuenta las nuevas condiciones regulatorias, la Comisión analizará si es necesario realizar algún tipo de pronunciamiento en relación con este tema. e. Propender por el aumento de la oferta de gas natural
Particularmente por la de gas “No Convencionales”. Todavía hay trabas normativas que impiden contar este tipo de gas natural, lo cual consideramos urgente para la industria.
Respuesta:
En atención a los lineamientos de política establecidos en el Decreto 2100 de 2011, en la Resolución CREG 089 de 2013 se establecen disposiciones particulares para las transacciones del gas proveniente de yacimientos no convencionales. Entendemos que estas medidas regulatorias se convierten en un incentivo para el desarrollo de gas de yacimientos no convencionales.
Otros aspectos relacionados con política energética para incentivar el desarrollo de yacimientos no convencionales no está dentro del ámbito de competencia de la CREG.
e. Información del Mercado de Gas Natural
Se espera que el nivel de información disponible cuando se cuente con el “Gestor del Mercado” sea completamente simétrica, clara y completa para la oferta y la demanda.
Respuesta:
En el anexo 2 de la Resolución CREG 089 de 2013 se establece la información transaccional y operativa que el gestor del mercado recopilará, verificará, publicará y conservará.
f. Prioridad de suministro.
Frente a un eventual racionamiento, la industria es la última prioridad del sector, incluso superada por el sector automotor, quien posee claros sustitutos frente un eventual racionamiento. Creemos que esto no debe seguir siendo así en consideración a la importancia de la industria para el PIB nacional y por tanto instamos al gobierno a tomar las medidas requeridas para darle a la industria la importancia que amerita.
Respuesta:
La asignación de gas bajo condiciones de restricción es un asunto que no está dentro del ámbito de la competencia de la CREG.
Esperamos con esto haber dado respuesta a sus inquietudes y esperamos contar con sus comentarios a los temas que viene trabajando la CREG y que son de su interés.
Cordialmente,
CARLOS FERNANDO ERASO CALERO
Director Ejecutivo
