CONCEPTO 24 DE 2022
(septiembre 13)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Bogotá, D.C.
ASUNTO: -Concepto. Tema: Cumplimiento al deber legal, reglamentación a lo ordenado en la LEY 491 de 1999 ARTÍCULO 2. Radicado 2022E1031159.
Respetados XXXXX
Reciba un cordial saludo de parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y atendiendo su solicitud se procede, por medio del presente, a responder la Consulta del asunto, elevada a este ministerio.
A continuación, cito su petición y respuesta a esta:
“1- se le requiere a la autoridad MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE para que, en un término expedito de cumplimiento al deber legal, ordenado en la Ley en cita. (LEY 491 de 1999 ARTÍCULO 2)”
Dando alcance a la petición presentada consideramos pertinente realizar un análisis poniéndole de presente que el Gobierno Nacional no reglamentó el Seguro Ecológico de que trata la Ley 491 de 1999, de conformidad las siguientes consideraciones:
(...)
4°. En cumplimiento de lo establecido por la Ley 491 de 1.999 el entonces Ministerio del Medio Ambiente convocó a la Comisión creada por el Artículo 32 Transitorio, cuestión para la cual realizó diferentes reuniones a partir de Marzo de 1.999 y que constan en seis (6) actas, cuyas principales conclusiones fueron las siguientes:
4.1. El seguro ecológico obligatorio es un seguro de responsabilidad civil extracontractual, que tiene por objeto amparar los perjuicios económicos cuantificables producidos a una persona determinada como parte o a consecuencia de daños al ambiente y a los recursos naturales renovables.
4.2. Existen algunos eventos que no serían asegurables, como los daños ambientales o ecológicos puros y los daños ambientales paulatinos.
4.3. Se hace necesario determinar en forma precisa los riesgos que serían asumidos por las compañías de seguros.
4.4. Se resaltó la importancia de contar con un adecuado reaseguro, y fijar un nivel o valor de coberturas o valor asegurable mínimo.
4.5. Resulta viable este seguro si se limita a la responsabilidad civil extracontractual por perjuicios causados por contaminación súbita o imprevista. En este caso estarían cubiertos los perjuicios económicos cuantificables a personas determinadas.
4.6. La Comisión resaltó la importancia de contar con un adecuado respaldo de un reaseguro, fijar un nivel o valor de coberturas o valor asegurable mínimo. Para estos efectos los aseguradores adelantaron contactos con distintos reaseguradores con el fin de conocer la forma en que se ha desarrollado este tipo de seguro en otros países del mundo.
4.7. Las compañías de seguros han encontrado una gran dificultad para evaluar la procedencia o no de asumir el riesgo de responsabilidad civil ambiental, en el hecho que en nuestro país no existe una clara normatividad en materia ambiental que fije parámetros mínimos en las distintas actividades que pueden ocasionar daños ambientales.
4.8. Para determinar si la compañía asume o no determinado riesgo necesita contar con una legislación precisa para las distintas actividades que potencialmente puedan causar daños ambientales, con el fin de determinar en qué eventos dichas personas serían responsables civilmente por los daños ambientales, y por ende, delimitar el riesgo que asumiría la compañía de seguros.
4.9. Existen varios casos en los que se necesitaría realizar modificaciones, adiciones y supresiones de conceptos en la reglamentación, para lo cual se tendría de modificar o aclarar el alcance de lo dispuesto en la Ley 491 de 1999.
Producto de lo anterior, se consideró que no era factible la reglamentación señalada por la Ley 491 de 1999, lo cual se amparó además de lo anterior, en los siguientes aspectos:
“La Ley 491 de 1.999 no creó un seguro ecológico, es decir un seguro que cubra los daños al medio ambiente. Lo que se ampara según la ley, son los daños a los bienes de propiedad de terceros, afectados como consecuencia de un problema de contaminación o deterioro o daño ambiental.
En consecuencia el seguro ecológico en realidad es un seguro de responsabilidad civil extracontractual por daños a terceros, que ya se encuentra regulado por las leyes civiles y comerciales y no es obligatorio.
El objetivo perseguido con la contratación de estos seguros es bien distinto, porque el interés que se protege es el patrimonio del tomador asegurado en la póliza. La finalidad del seguro no puede confundirse con la de preservación del ecosistema porque su deterioro no lo previene un seguro.
El negocio del seguro se fundamenta en el principio de la política económica nacional de origen constitucional, el de la libertad empresarial. Con fundamento en las normas del derecho privado, el artículo 1056 del Código de Comercio autoriza al asegurador para delimitar a su arbitrio los riesgos que asume. La operación aseguradora se desarrolla en forma técnica, y la aproximación a unos resultados depende de la estadística, del cálculo de probabilidades, de la ley de los grandes números, de la desviación media de siniestralidad, la máxima pérdida probable, medición de la frecuencia de accidentes.
En este sentido el agente contaminador no puede transferir la totalidad de los riesgos a los cuales se encuentra expuesto sino parte de ellos. Las limitaciones internas se las impone su propia capacidad de pago, el seguro tiene un precio, las externas están dadas por el alcance de las coberturas o por los valores asegurados que la empresa aseguradora se encuentre en condiciones de asumir.
La operación del seguro de responsabilidad por contaminación es restringida, los reaseguradores obran con suma cautela al otorgar las protecciones, que los fallos internacionales les han obligado a responder por circunstancias que van más allá de las coberturas definidas en las pólizas.
En consecuencia, la finalidad del seguro es proteger el patrimonio del tomador, que en este caso es el beneficiario de la licencia y no la protección ambiental.
El seguro ecológico depende el mercado internacional del reaseguro, y como no existe en Colombia, una compañía que por sí sola mediante la afectación de su propio patrimonio se encuentre en condiciones de soportar una cobertura ilimitada de responsabilidad civil por contaminación, la cual es por definición de índole catastrófica, o que ampare el daño ambiental o el deterioro de la naturaleza en abstracto, el cumplimiento o no, de las normas que reglan el ejercicio de la operación será siempre objeto de análisis durante el proceso de toma de decisión para la aceptación rechazo por parte del asegurador.
El seguro ecológico obligatorio creado por la Ley 491 de 1.999 se hizo obligatorio para todas las actividades de que le puedan causar daños al medio ambiente y como requisito para la obtención de la licencia ambiental y tiene por objeto amparar los perjuicios económicos cuantificables a personas determinadas. En este sentido el Seguro Ecológico no es un seguro medioambiental. Por lo anterior, la denominación de seguro ecológico crea confusión sobre los aspectos que cobija.
Los objetivos y alcance de los seguros son opuestos al Derecho Ambiental, pues la finalidad de éste último, entre otras cosas, es regular acciones, prevenir daños y eliminar riesgos de contaminación y deterioro ambiental, razón por la cual las autoridades ambientales deben dirigir todos sus esfuerzos a controlar las actividades que producen deterioro grave al medio ambiente, así como a que se de efectivo cumplimiento a los parámetros determinados en la ley, en los reglamentos y a los actos administrativos a través de los cuales se otorgan licencias ambientales y demás autorizaciones ambientales.”
Finalmente, resulta oportuno señalar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante fallo del 14 de noviembre de 2002, Magistrado Ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Ref: Expediente No. 02-2373. Acción de Cumplimiento, acogió las conclusiones de la comisión creada para el efecto y los argumentos de este Ministerio y denegó la acción interpuesta y que pretendía la reglamentación a que alude la Ley 491 de 1999 en relación con el seguro ecológico, de manera tal que no existe obligación legal de reglamentar la citada ley.
En conclusión, el seguro ecológico no fue reglamentado, ni lo será y en consecuencia no es obligatoria la exigencia del mismo.
Teniendo en cuenta la consulta presentada mediante el radicado del asunto, nos permitimos plantear las anteriores consideraciones, dejando de presente que en concordancia con lo establecido por la Ley 1755 de 2015, la Ley 99 de 1993, el Decreto 3570 de 2011 y el artículo 1.1.1.1.1 del Título 1, Parte 1, del Libro 1 del Decreto 1076 de 2015, la consulta ha sido resuelta en abstracto y no fue referida a ningún caso particular o concreto.
Este concepto se emite al amparo del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Cordialmente,
SARA INÉS CERVANTES MARTINEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
