Concepto 8669 de 2025 MADS

CONCEPTO 8669 DE 2025

(marzo 18)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Bogotá, D. C.

Señor

(…)

Reciba un cordial saludo,

En atención a su solicitud allegada a esta cartera ministerial bajo el radicado No 2025E1005765 del 6 de febrero del 2025, en la cual solicita se imparta una clara directriz a través de concepto jurídico en relación con "la omisión en indicar si la falta se PRESUME A TITULO DE DOLO O CULPA”, por parte de algunas Autoridades Ambientales Regionales, se hace necesario realizar las siguientes precisiones:

El artículo 2 del Decreto -Ley 3570 de 2011, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, señala las funciones a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entre ellas la de absolver las consultas que se le formulen, en concordancia con la Ley 1437 de 2011.

Es por ello, que al revisar la función correspondiente a la de absolver las consultas que se lleguen a formular en los asuntos competencia de la entidad, se deberá dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1755 del 2015, el cual establece de manera expresa, que los conceptos que se emitan por las autoridades administrativas en el marco de un derecho de petición en la modalidad consultan, NO son de obligatorio cumplimiento por quien efectúa dicha solicitud.

Sobre el asunto, la Corte Constitucional, en sentencia C-542 del 24 de mayo del 2025, al estudiar la Demanda de Inconstitucionalidad Parcial contra el artículo 25 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) estableció:

"2.2.2.- El derecho de petición de consultas está consagrado en los artículos 25 a 26 del Código Contencioso Administrativo y con fundamento en él es factible acudir ante la autoridad pública para que por medio de un concepto oriente a los administrados sobre algún asunto que pueda afectarlos. Los conceptos desempeñan una función orientadora y didáctica que debe realizar la autoridad pública bajo el cumplimiento de los supuestos exigidos por la Constitución y las leyes. El contenido mismo del concepto, sin embargo, no comprometerá la responsabilidad de las entidades que lo emiten ni será tampoco de obligatorio cumplimiento. Se entiende, más bien, como una manera de mantener fluida la comunicación entre el pueblo y la administración para absolver de manera eficiente y de acuerdo con los principios de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad, las dudas que puedan tener las ciudadanas y los ciudadanos y el pueblo en general sobre asuntos relacionados con la administración que puedan afectarlos. Tal como quedó plasmado en el Código Contencioso Administrativo, el derecho de petición de consulta tiene, entonces, una connotación de simple consejo, opinión o dictamen no formal de la administración cuyo propósito no es ser fuente de obligaciones ni resolver un punto objeto de litigio.

2.2.8. (...) En este orden de cosas, la Corte Constitucional realiza una distinción y sienta algunas pautas. Confirma, de acuerdo con la interpretación que de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 25 del Código Contenciosos Administrativo ofrece también el Consejo de Estado, el carácter no obligatorio de las peticiones de consulta. Los conceptos no contienen, en principio, decisiones de la administración y no pueden considerarse, por consiguiente, actos administrativos. La Corte acepta la posibilidad de que en ciertos casos excepcionales los conceptos emitidos hacia el interior de la administración puedan ser vinculantes. (Sentencia de la Corte Constitucional C-487 de 1996 M. P. Antonio Barrera Carbonell).

2.3.2. (...) Lo anterior no equivale, sin embargo, a hacer responder a la entidad por el contenido de los conceptos que emite en respuesta de un derecho de petición de consultas. Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el contenido de tales conceptos, entonces, esto podría traer como consecuencia no solo que se rompa el canal fluido de comunicación entre el pueblo y la administración que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del derecho de petición de consultas, sino que podría significar, al mismo tiempo, la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneración del principio de estado de derecho por cuanto se le otorgaría a cada autoridad pública el derecho de hacer una interpretación auténtica de la ley”

Por lo anterior, los conceptos emitidos por esta Cartera Ministerial podrán ser utilizados de manera orientativa, por la ciudadanía en general, así como por las demás entidades y autoridades administrativas, sin que las mismas, puedan llegar a ser de imperioso cumplimiento o les sea exigible su aplicación.

Ahora, en relación con el asunto objeto de consulta y al revisar el Sistema de Gestión Documental - ARCA, se evidencia que a través del radicado No 2023E1006781 del 23 de febrero del 2023, solicitó concepto jurídico en relación con "(...) en la mayoría de la CARS dentro de los procesos sanciónatenos ambientales tanto en el pliego de cargos como en la resolución final desatienden que en el tema de la CULPABILIDAD deben determinar si el infractor se presume el DOLO o la CULPA generalmente no se escoge una u otra modalidad lo que viola el debido proceso ante esta situación se pregunta si es posible hacer esta diferenciación o se debe continuar presumiendo dolo y culpa al mismo tiempo?, así las cosas, este Ministerio sigue manteniendo la postura jurídica indicada a usted en el oficio No 13002023E2012279 del 28 de abril del 2023, la cual se adjunta a esta comunicación.

Para finalizar, es menester recordar que todo ciudadano, para el caso el infractor ambiental cuenta con las acciones judiciales ante la Jurisdicción Contencioso Administrativas en los términos señalados en la Ley 1437 de 2011.

Cordialmente,

GERMAN RICARDO SIERRA BARRERA

Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)