CONCEPTO-SSPD-OJ-2004-001
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2004-130
Bogotá D.C.
STEPHAN RAMÍREZ PRADA
Atención al cliente
EPMBOGOTÁ S.A. E.S.P.
Calle 83 No. 14 A - 24
Bogotá
Ref.: Su comunicación radicada con el No.2003-529-057581-2
Se basa su solicitud objeto de consulta en determinar diferentes aspectos relacionados con la imposición de sanciones en contra de una empresa de servicios públicos domiciliarios.
1. Cuáles son los trámites que se siguen al interior de la Superintendencia antes de proferir una sanción en contra de una empresa de servicios públicos.
2. Qué términos existen desde que una persona radica la carta ante la empresa de servicios públicos.
3. Cuál es el término de caducidad respecto de las sanciones.
4. Si la Superintendencia tiene controles y términos de los trámites internos para que en ejercicio de sus facultades legales, encuentre mérito para abrir formal investigación o proferir una resolución sancionatoria en contra de una empresa de servicios públicos, con base en pruebas que no obran dentro del expediente, o del análisis de una documentación que solamente informa una situación sin buscar en ningún momento que se sancione a la empresa o que se declare el efecto de un silencio administrativo positivo.
5. Si continúa vigente la Resolución 127 de 1995 caso en el cual, que norma vigente fija el procedimiento para el trámite de los recursos ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y donde se establecen los procedimientos para adelantar investigaciones en caso de emergencia, así como aquellas de orden administrativo en las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
6. Si se puede considerar como violación al debido proceso de las empresas de servicios públicos, el hecho de darle un mayor alcance a una carta radicada ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, dotándola de fuerza probatoria para actos cuyo propósito se aleja de una búsqueda de sanción a la empresa y el procedimiento que se aplica a las peticiones y quejas elevadas a las empresas de servicios públicos
7. Qué reconocimiento tiene la aplicación de un silencio administrativo después de 3 o 4 años.
Las siguientes consideraciones se formulan atendiendo el alcance del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
1 TÉRMINOS DE RESPUESTA PARA LA EMPRESA PRESTADORA
Tal como lo señaló esta Oficina Asesora Jurídica mediante los conceptos SSPD-OJ-2003-293 y SSPD-OJ-2003-539, la empresa debe expedir la respuesta a la petición, queja o recurso que le presente el usuario dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación; una vez producida la respuesta, cuenta con un plazo de cinco (5) días hábiles para enviar la comunicación mediante la cual cite al usuario para notificarle personalmente la decisión.
Ahora bien, si dentro del trámite de respuesta se hace necesario decretar pruebas debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 58 del Código Contencioso Administrativo, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 58. Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días, ni menor de diez (10). Los términos inferiores a treinta (30) días podrán prorrogarse una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.
En el auto que decrete la práctica de pruebas se indicará, con toda exactitud, el día en que vence el término probatorio”.
A partir de una interpretación armónica y sistemática de las normas que regulan el trámite de las peticiones, quejas y reclamos y en particular cuando se requiere la práctica de pruebas para decidir, se tiene:
1. En el evento en que se decreten pruebas dentro de la actuación administrativa éstas deben ser ordenadas dentro del término de quince (15) días previstos para responder la respectiva petición, queja o reclamo.
2. En este caso debe entenderse suspendido el término para decidir y el término previsto por la administración para la práctica de pruebas debe sujetarse a lo previsto en el artículo 58 del Código Contencioso Administrativo.
Este comenzará a contarse a partir del día siguiente en que se decreten las pruebas hasta el día señalado en forma expresa en el auto que las decreta.
A partir del día siguiente en que finaliza la etapa probatoria se reanuda el término concedido para responder. Por ejemplo: si habían transcurrido doce (12) días cuando se decretaron las pruebas, le quedarán a la administración tres (3) días para responder contados a partir del día siguiente al de la terminación de la práctica de las pruebas y al día siguiente se inicia el proceso de notificación en los términos atrás señalados.
Finalmente es del caso señalar que las pruebas que debe ordenar la administración deben ser necesarias, esto es, conducentes, pertinentes y útiles.
Una vez producida la respuesta, la empresa cuenta con un plazo de cinco (5) días para enviar la comunicación mediante la cual cite al usuario para notificarle la decisión; de conformidad con lo establecido en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.
2 PROCEDIMIENTOS AL INTERIOR DE LA SSPD
Sobre este particular, le informo que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control tiene la facultad de adelantar investigaciones contra las empresas prestadoras de servicios públicos por infracciones al régimen de servicios públicos. (Ley 142 de 1994, artículo 79.1, 79.25, 79.32
De esta manera, la Superintendencia cuenta con tres (3) Direcciones de Investigación dependiendo del sector que se trate. Así, tenemos una Dirección de Investigaciones para Energía y Gas, otra para Telecomunicaciones y otra para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, cada una con la función de adelantar investigaciones por infracción al régimen de servicios públicos, con observancia del debido proceso dentro de una actuación administrativa que comporta tres etapas a saber: Averiguación preliminar, Investigación y Decisión.
· La averiguación preliminar comprende desde la recepción de la queja o solicitud de actuación administrativa hasta la apertura de investigación y formulación de pliego de cargos.
· Etapa de investigación: Esta etapa comprende la notificación de la apertura de investigación y formulación del pliego de cargos y el período probatorio. Los actos administrativos de apertura de investigación y formulación de pliegos de cargos, así como el decreto de pruebas que se expiden en el desarrollo de la investigación se comunican al investigado en los términos del artículo 107 de la Ley 142 de 1994. La práctica de pruebas es con sujeción al Código de Procedimiento Civil (Ley 142 de 1994, artículo 108).
· Etapa de decisión: Esta etapa comprende desde la adopción de la decisión, que puede ser sancionando o archivando el caso y el recurso de reposición contra la decisión. La decisión se adopta mediante Resolución que es notificada personalmente al investigado y contra la cual procede el recurso de reposición según el Código Contencioso Administrativo.
Conforme a lo anterior, adjunto para su conocimiento copia del Manual de Procedimientos adoptado por la entidad en materia de Investigaciones en donde puede apreciar las etapas anteriormente indicadas.
Por otra parte, atendiendo que la Superintendencia a través de las Direcciones Territoriales puede sancionar a las empresas prestadoras por no responder en forma oportuna y adecuada los derechos de petición de los usuarios, anexo para su conocimiento el procedimiento a seguir por parte de las Direcciones Territoriales para adelantar estas investigaciones, las cuales deben ajustarse a las mismas tres etapas descritas anteriormente.
3 CADUCIDAD
De conformidad con el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.
4 VIGENCIA DE LA RESOLUCIÓN SSPD 127 DE 8 DE MAYO DE 1995
La Resolución SSPD 127 de 8 de mayo de 1995 no se encuentra vigente toda vez que fue derogada por la Resolución SSPD 3376 de 26 de noviembre de 1996, que a su vez fue derogada por la Resolución No. 2099 de 26 de noviembre de 1997. Adicionalmente, el Consejo de Estado declaró nulos los artículos 15 a 54 de la Resolución SSPD 127 del 8 de mayo de 1995.
El trámite que actualmente se sigue para resolver los recursos de apelación que presentan los usuarios ante una empresa prestadora, en subsidio del recurso de reposición, es el previsto en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
En cuanto al trámite en materia de investigaciones, el mismo quedó suficientemente explicado en el punto No. 2 de este escrito, el cual corresponde a un procedimiento interno de gestión, adoptado por la SSPD con base en la Ley 142 de 1994 y el Decreto 990 de 2002.
5 DEBIDO PROCESO
En cuanto a la violación del debido proceso por parte de las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios es necesario tener en cuenta lo señalado por la Corte Constitucional mediante Sentencia T- 1263 del 29 de noviembre de 2001 “(...) el derecho fundamental al debido proceso se consagra constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona a un proceso justo y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda –legítimamente- imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la actuación administrativa del Estado (...)”.
En este sentido, el debido proceso administrativo, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es un derecho fundamental predicable no solo de los procesos judiciales, sino también las actuaciones administrativas, por lo que es indudable que todas las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios tienen el deber de garantizar el ejercicio de este derecho constitucional, en la medida que la ley les ha atribuido prerrogativas propias de las autoridades administrativas.
En efecto, los prestadores de servicios públicos, al resolver las peticiones, quejas y recursos de los usuario, relativos a facturación, suspensión, y corte del servicio, así como a la negativa de celebrar el contrato de condiciones uniformes, ejercen funciones administrativas y, por lo tanto, en esa medida sus actuaciones deben garantizar al usuario el pleno ejercicio del debido proceso. Así mismo, tales actuaciones deben estar orientadas por los principios constitucionales predicables a la función pública, como son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
A partir de tal supuesto, corresponde establecer, para el caso concreto de la relación usuario – prestador, en qué consiste ese debido proceso y cuáles son los aspectos inherentes al mismo.
Para tal efecto y en primer lugar, tenemos que todo proceso es comprensivo de un conjunto sucesivo y ordenado de etapas, pasos o fases preestablecidas y determinadas tanto en la ley como en el Contrato de Condiciones Uniformes, a través de las cuales se va produciendo la decisión administrativa. En segundo lugar, para que ese procedimiento administrativo específico pueda calificarse como “debido”, su aplicación debe asegurar por lo menos dos finalidades esenciales: el derecho de defensa y el derecho de contradicción. En tercer lugar y como efecto de lo anterior, el debido proceso no consiste únicamente en garantizar al ciudadano que el acto administrativo será dictado como consecuencia de la adecuada aplicación de un procedimiento determinado, sino que, el debido proceso es en sí mismo un postulado de orden general que se desarrolla a través de una serie de actuaciones concretas que garantizan y posibilitan al usuario el derecho efectivo a participar en la toma de decisiones de la administración que le puedan afectar.
De allí que, para el caso que nos ocupa, es necesario identificar aquellas actuaciones que deben adelantar los prestadores de servicios públicos domiciliarios para garantizar la efectividad del derecho al debido proceso de los usuarios; por tal razón, en aras de proporcionar una mejor ilustración sobre el tema, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional podemos señalar como relevantes e indispensables en dicha materia, los siguientes aspectos:
1.- Determinación previa del contenido y alcance de los incumplimientos o conductas sancionables, toda vez que las decisiones sobre tales aspectos no pueden resultar sorpresivos e intempestivos para el usuario, por lo tanto desde el mismo momento en que surge el contrato para la prestación del servicio público domiciliario respectivo, él debe saber cuáles son las obligaciones que se derivan del mismo, en qué eventos tales obligaciones se consideran incumplidas y cuáles las consecuencias de tal situación.
2.- Establecer, también de forma previa, procedimientos idóneos, que aseguren la efectiva protección de los derechos del usuari y se apliquen con imparcialidad; esto obedece a que las decisiones que haya de tomar la empresa en caso de incumplimiento no pueden surgir de facto, sino que, por el contrario, para llegar a ellas debe agotarse un trámite que permita analizar y establecer de manera fehaciente, por lo menos, si efectivamente el presunto incumplimiento ocurrió, si es atribuible al contratante y cuál es la consecuencia que éste debe asumir, todo ello, claro está de forma motivada. Para tal efecto resulta conveniente y necesario que la empresa adelante actuaciones preliminares que permitan la operancia de tales garantías.
3.- Asegurar que exista proporcionalidad y razonabilidad entre la conducta que llevó al incumplimiento contractual y la sanción procedent, lo cual impone la necesidad de que la sanción impuesta sea suficientemente motivada y que allí se señalen con absoluta precisión cuáles fueron los criterios tenidos en cuenta para imponerla en ese caso concreto; estos criterios, así como los elementos que permitan calcular el monto de la sanción, cuando esta sea pecuniaria, deben estar señalados en el contrato de condiciones uniformes.
4.- Dar a conocer al usuario, de manera efectiva, el contenido del Contrato de Condiciones Uniformes; las garantías antes mencionadas serían ineficaces y perderían su efecto práctico si el usuario no tiene conciencia plena y real de las obligaciones que tal calidad le impone, así como de lo que significa cada una de éstas, en qué consisten, cómo se materializan, cuál es la trascendencia de su incumplimiento y cuáles las sanciones que puede soportar si tales obligaciones son desatendidas.
Tanto es así que el artículo 131 de la Ley 142 de 1994 prescribe expresamente que es deber de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios informar lo más ampliamente posible al usuario sobre las condiciones uniformes del contrato que ofrecen y entregarle copia del mismo cuando le sea solicitada.
5.- Dar publicida tanto a la actuación como a la decisión administrativa, pues solo así se posibilita el ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
La empresa debe asegurarse de que el usuario tenga absoluta claridad acerca del momento en el cual se inicia el procedimiento administrativo, qué resultados puede tener y qué derechos tiene durante el mismo, como son el de recibir asesoría, rendir descargos, solicitar pruebas.
Ahora bien, si el procedimiento se adelanta contra el usuario - suscriptor o usuario indistintamente, no hay garantía real de publicidad porque ello no permite identificar al destinatario efectivo de la decisión empresarial. De allí que la Corte Constitucional haya señalado que:
“la empresa debe orientar a la persona verdaderamente afectada para que ésta pueda ejercer su derecho a la defensa. (negrilla fuera del texto).
6.- Así mismo, la notificación debe ser practicada en debida forma, lo cual implica que se ponga en conocimiento del verdadero afectado el inicio del trámite, su justificación y el resultado que puede tener, así como los derechos que le asisten frente a una decisión en su contra.
7.- Actuación de buena fe frente al usuari, lo cual implica que se le suministre información correcta y oportun sobre los derechos que tiene, así como las peticiones, quejas y recursos que puedae presentar, ante quién debe hacerlo, con qué plazo cuenta, qué requisitos debe cumplir y cuál el término en el que obtendrá respuesta.
8.- Garantizar una etapa probatoria e informar al usuario que tiene esa oportunidad desde el momento mismo en que se inicia la actuación administrativa, lo cual implica para el usuario el derecho a solicitar, aportar y controvertir pruebas y para la empresa el deber de darle a conocer las que tuvo o pretenda tener en cuenta para tomar la decisión respectiva, así como las razones por las cuales no accede a tener en cuenta las que propone el usuario.
9.- Aplicación adecuada de la ley en materias como la solidaridad, en tanto la empresa no puede, so pretexto de asegurar el recaudo, extender de forma desproporcionada y arbitraria la aplicación de esta figura.
De lo anterior se desprende la importancia que tienen las oficinas de Peticiones, Quejas y Reclamos de las empresas en la labor de propiciar la participación efectiva, oportuna y adecuada de los usuarios en las decisiones empresariales que los puedan llegar a afectar, especialmente aquellas que por disposición del legislador constituyen actos administrativos.
En cuanto al último interrogante formulado por usted en relación con el reconocimiento que tiene la aplicación de un silencio administrativo positivo después de 3 o 4 años, esta Oficina se abstiene de conceptuar al respecto, toda vez, que es competencia de las Direcciones Territoriales de la Superintendencia, dentro del tramite respectivo analizar los hechos particulares de una queja.
Atentamente,
SANDRA RAMOS POLANCO
Jefe Oficina Asesora Jurídica (A)
Anexo: Lo anunciado en diez (10) folios
