CONCEPTO SSPD-2004-014
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2004-130
Bogotá D.C.,
LOURDES ROCÍO PADILLA URIBE
Profesional Señor Servicio al Cliente
FERNANDO DE J. COSSIO MADRID
Jefe División de Servicio al Cliente
TELEFÓNICA DE PEREIRA
Complejo Urbano Diario del Otún
Calle 19 No.9-50 Piso 3
Pereira - Risaralda
Ref: Su comunicación SG-167
Se basa la consulta objeto de estudio en determinar el término que tiene una empresa prestadora del servicio de telecomunicaciones para responder las peticiones, quejas y recursos; así como el tratamiento de las peticiones verbales y la procedencia de recursos contra la respuesta de aquella y la configuración del silencio administrativo positivo..
1 TERMINO PARA DAR RESPUESTA A PETICIONES, QUEJAS Y RECURSOS
Según el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, la empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la practica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él.
A su vez, el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 señala, respecto del ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo contenida en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, lo siguiente:
“De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
(...)”
Ahora bien, analizando regulación se encuentra que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones en el artículo 7.6.7 de la Resolución CRT 575 de 2003 señaló una forma distinta para comenzar a contar el término de quince (15) días hábiles con que cuentan las empresas prestadoras para responder las peticiones, quejas y recursos, como a continuación se transcribe:
“Término para dar respuesta a las PQR's y Recursos. Las quejas y reclamos deben resolverse o contestarse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de su recepción. (...)”
De esta manera, se observa que la ley 142 de 1994 señala que el término de quince (15) días hábiles para responder PQR's se cuentan a partir de la fecha de presentación de la petición, queja o recurso y la regulación señala que los quince (15) días hábiles se cuentan a partir del día siguiente.
Dado que la ley es la que señala el término para responder PQR's, lo que allí está dispuesto no puede entenderse derogado por la regulación, toda vez, que la ley prima frente a aquella.
2 NOTIFICACIÓN DE LA RESPUESTA A PETICIONES
Según el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, el suscriptor o usuario puede presentar a la empresa prestadora peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
El artículo 159 de la misma ley, señala que la notificación de la decisión sobre una petición o un recurso se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo.
· Peticiones verbales
Según el artículo 5 del Código Contencioso Administrativo:
“Toda persona podrá hacer peticiones respetuosas a las autoridades, verbalmente (...).
(...)
Si quien presenta una petición verbal afirma no saber o no poder escribir y pide constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las autoridades podrán exigir, en forma general, que ciertas peticiones se presenten por escrito. Para algunos de estos casos podrán elaborar formularios para que los diligencien los interesados, en todo lo que les sea aplicable, y añadan las informaciones o aclaraciones pertinentes.
(...)”
Por otra parte, en relación con la notificación de una petición verbal, el artículo 44 del Código Contencioso administrativo, señala:
“Deber y forma de notificación personal. Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.
Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera.
Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquel haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.
(...)”
En adición a lo anterior, debe tenerse en cuenta el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo, que establece que los recursos deben “(...) 1. Interponerse dentro del plazo legal, personalmente y por escrito. (...)”
En esa medida se nos pregunta:
1. Si las quejas verbales se pueden notificar y evacuar por el mismo medio ¿Cómo se debe formalizar la respuesta o mejor en qué debe consistir la constancia de respuesta?
Cabe resaltar que la norma permite notificar una petición verbal, de manera verbal o escrita, a elección.
Si la empresa prestadora opta por notificar verbalmente las peticiones verbales, ésta podría mantener un registro tanto de las decisiones como de su notificación, toda vez, que contra algunas de estas decisiones empresariales proceden recursos (Ley 142 de 1994, artículo 154).
Así, el mecanismo que implemente la empresa prestadora, cualquiera que este sea, deberá, en todo caso, garantizar al usuario el derecho al debido proceso y el derecho de defensa.
Por otra parte, según la complejidad de una petición verbal, la empresa prestadora podrá exigir que la petición se presente por escrito. (Ver artículo 5, C.C.A.)
2. Con la notificación verbal ya registrada y ante la inconformidad del peticionario ¿es procedente conceder y ejercer los recursos de reposición y apelación descritos en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994?. Si la respuesta a este interrogante es sí, ¿cómo se sustenta el recurso o para acceder posteriormente a los recursos, dado que estos necesariamente deben provenir de una actuación escrita, el interesado debe iniciar un nuevo trámite con la misma petición o queja por vía escrita, para que sobre ésta luego se sustenten los recursos?
Según el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. En este sentido, los recursos de reposición y apelación proceden contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa.
De esta forma, al usuario que se le notifique una decisión verbalmente y que manifieste su inconformidad, se le debe informar, en el acto mismo de notificación, que cuenta con cinco (5) días hábiles para presentar el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, de manera escrita y ante la empresa, contra la decisión que se le acaba de notificar. De todo ello la empresa prestadora debe dejar constancia, en especial, para la cuenta de términos.
En estas condiciones, no se requiere que un usuario que presente una petición verbal, una vez le sea resuelta desfavorablemente, presente una nueva petición por escrito, a efecto de que le sean concedidos los recursos de ley.
Cabe resaltar, que según la complejidad de una petición verbal, la empresa prestadora podrá exigir que la petición se presente por escrito. (Ver artículo 5, C.C.A.)
3. Cuál es el medio más eficaz para informar al interesado de acuerdo con el inciso tercero, artículo 44 del C.C.A.?
El Código Contencioso Administrativo considera el correo certificado como un medio eficaz para remitir la comunicación por la cual se informa al peticionario que debe notificarse personalmente de la decisión respectiva, por las constancias que permite guardar de la actuación.
Cualquier otro medio que permita igualmente determinar la fecha en que el usuario se informa de la actuación para efectuar la notificación personal, será considerado eficaz. En los términos del artículo 44 del C.C.A. la constancia deberá anexarse al expediente.
Sin embargo, el mecanismo que se implemente debe, a parte de dejar las constancias respectivas, permitir contar adecuadamente los términos necesarios para llevar a cabo la notificación por edicto, en caso de que la notificación personal no pueda hacerse (Artículo 45 C.C.A.)
4. Si se llegare a establecer que ese “medio más eficaz para informar al interesado” es la notificación personal, ¿significa que en todos los casos se debe cursar citación por correo certificado para que el peticionario se notifique en el despacho de la empresa o también es válido que esa notificación se haga en el domicilio del peticionario remitiendo copia de la respuesta por correo certificado?
Cuando el artículo 44 del C.C.A. señala que el correo certificado es un medio eficaz, señala igualmente que éste sólo sirve para informar al interesado, para hacer la notificación personal. Es decir, el correo certificado es el medio adecuado para enviar la citación al usuario a fin de que éste comparezca a la empresa a notificarse personalmente.
En consecuencia, teniendo en cuenta que la norma prevé la utilización de medios más eficaces que el correo certificado para efectuar la notificación personal, la empresa puede valerse de ellos con el fin de lograr que el usuario conozca la decisión. Sin embargo, si dentro del plazo de los cinco (5) días hábiles que otorga la norma para el envío del correo certificado, la empresa no ha podido realizar la notificación personal utilizando medios más eficaces, debe necesariamente valerse del correo certificado para informar al usuario. En este evento, la constancia de envío debe quedar registrada dentro de los cinco días previstos para el efecto, so pena de la configuración del silencio administrativo positivo.
5. En el evento que la respuesta sólo pueda ser emitida en el último día del término, es decir en el día 15, ¿cuál es el procedimiento legal y seguro que debe seguirse para procurar la notificación del peticionario?, ¿es de rigor que ese mismo día la notificación se haga exclusivamente en forma personal en el despacho de la empresa o en el domicilio del peticionario? En el caso que en el día 15 la respuesta original sea remitida por correo certificado al domicilio del peticionario y éste no se encuentre o se niegue a recibirla ¿es válido que ese mismo día se curse una citación por el correo certificado para que el peticionario se presente al despacho?
La Oficina Jurídica respecto al término para responder PQR's y la configuración del silencio administrativo positivo, mediante Concepto SSPD-OJ-2003-296, ha sostenido lo siguiente:
“De conformidad con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y del artículo 123 del decreto 2150 de 1995 el término para resolver las peticiones, quejas y recursos deberá efectuarse dentro de los quince días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación, esto es, contando inclusive el día de su radicación. Es decir que las empresas deberán dictar el acto de respuesta dentro de ese lapso.
Ahora bien, toda vez que la decisión de la empresa solo le es oponible al usuario cuando éste efectivamente conoce la respuesta dada a su petición, queja o recurso, la misma debe ser notificada de la forma en que señala el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001, disposición que para tal efecto remite a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.
Revisado dicho estatuto encontramos que el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo prescribe lo siguiente:
Art. 44.- Las demás decisiones que pongan fin a una actuación administrativa, se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.
Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación podrá hacerse de la misma manera.
Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto. (se resalta)
(...)”
Con fundamento en el contenido de las normas transcritas se concluye que el término para que la empresa expida la respuesta es distinto al del trámite para su notificación al peticionario.
Esta conclusión también encuentra respaldo en el criterio jurisprudencial vigente sobre la materia, según el cual, como lo expresara la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
'... para efectos del silencio administrativo positivo en relación con este especial procedimiento de las empresas prestadoras de servicios públicos se deberá atender a la modalidad particular de notificación que señala en forma también especial la Ley 142 de 1994, para lo cual deberá entenderse que cuando la norma indica que la empresa responderá dentro de determinado lapso, no puede incluirse dentro del mismo el relativo a las diligencias de notificación, pues,..., su trámite puede, en ocasiones, superar el plazo para dar respuesta a la petición.
(...)
'... si bien es cierto la ley en ocasiones señala plazos perentorios a la administración para responder una petición o un recurso so pena de que su silencio se tome como acto ficto o presunto de carácter positivo, no lo es menos que también dicho periodo para responder debe ser el necesario en términos normales, es decir, sin que haya que cumplir trámites adicionales, pues de lo contrario se estaría obligando a la administración a dar respuesta sin pruebas o sin un previo estudio concienzudo, a riesgo de incumplir la norma y de que se configure un silencio positivo.
(...)
'El término o acepción RESPONDER, entonces, deberá entenderse como el hecho de definir o de decidir, que no implica necesariamente, además, la notificación de dicha decisión o respuesta.
(...)
'Acorde con lo concluido por la Sala, en el caso presente no era posible responder y comunicar la decisión dentro del término de quince días,... por cuanto la Ley 142 no hace esa exigencia al consagrar la figura del silencio administrativo, cuando no habla de notificar dentro del término indicado la decisión en respuesta a la petición del usuario, entendiendo la Sala que si al día siguiente de la decisión se comienzan a realizar las diligencias tendientes a dar cumplimiento al principio de publicidad, no puede endilgarse entonces incumplimiento de las normas aludidas de la ley de servicios públicos y por consiguiente, no puede predicarse la configuración de silencio administrativo positivo...'
Es de anotar, que aun cuando el fallo citado tuvo en cuenta el artículo 159 de la Ley 142 de 1994 antes de la reforma introducida al mismo por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001, resulta indiscutible la vigencia de la tesis que allí se expone, por cuanto se encuentra acorde con la regulación actual sobre esta materia.
En efecto, recuérdese como en razón a la remisión que actualmente existe en materia de notificaciones a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, debe darse aplicación a su artículo 44, en el cual se señala expresamente que el envío de la comunicación de citación para notificación se efectuará dentro de los cinco (5) días siguientes a la producción del acto.
Así las cosas, la empresa debe expedir la respuesta a la petición, queja o recurso que le presente el usuario dentro de los 15 días siguientes contabilizados desde el mismo día en que tal solicitud se presente; una vez producida la respuesta, cuenta con un plazo de 5 días para enviar la comunicación mediante la cual cite al usuario para notificarle la decisión; en este caso la empresa deberá tener en cuenta la previsión contenida en el artículo 45 del C.C.A, según el cual si dentro de los cinco días siguientes al envío de la citación el interesado no se presenta a notificarse personalmente, deberá fijarse un edicto en lugar público de la entidad por el término de 10 días, vencido el cual se entenderá surtida la notificación.
Lo anterior, sin perjuicio de que la empresa decida utilizar un mecanismo más expedito para lograr tal cometido, tal como lo dispone el artículo 44 del C.C.A.
De allí que, el silencio administrativo positivo se configura cuando la empresa no emite la respuesta dentro del plazo de los 15 días o, cuando dicta la respuesta en ese plazo pero no inicia el trámite de notificación al usuario dentro de los 5 días siguientes.”
6. Para lograr efectos válidos en la notificación de PQR's, ¿cuáles son las modalidades de correo admisible, lo es exclusivamente el correo certificado? De ser así ¿qué implicaciones se pueden originar del fallo emitido por el honorable Consejo de Estado respecto de la naturaleza del Correo Certificado y sobre la única entidad habilitada para ejercer dicha modalidad de entrega de correspondencia?
En el fallo allegado, se determina claramente que los servicios prestados por empresas distintas a ADPOSTAL son sólo de mensajería.
Dado que el artículo 44 del C.C.A. se refiere a notificación por correo certificado, éste sólo podrá ser contratado con la empresa que ofrezca dicho servicio.
Cordialmente,
MÓNICA HILARIÓN MADARIAGA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
