CONCEPTO 89 DE 2001
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2001130
Bogotá, D.C.,
CONCEPTO SSPD 2001130000089
SANTANDER BARRAZA OLAYA
Cra. 44 No. 84-42 Local 1
Barranquilla – Atlántico
Ref. : Su radicado 2001529009071-(1)
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Se basa la consulta en determinar el marco jurídico aplicable en punto de dosimetría sancionatoria en esta Superintendencia, adjudicación porcentajes de las de multas, naturaleza jurídica de la factura, término de prescripción de las facturas, efectos de la configuración del silencio administrativo positivo y procedimiento que debe seguirse en caso de su configuración.
Las siguientes consideraciones se formulan atendiendo el contenido del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
I. DOSIMETRÍA SANCIONATORIA
La Ley 142 de 1994 le otorgó en el artículo 81 a la Superintendencia la competencia de sancionar a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, fijando como criterios únicos la naturaleza y la gravedad de la falta. Se observa que la ley no dosifica las sanciones imponibles para cada falta, sino que faculta al funcionario competente para evaluar en cada caso particular la naturaleza de la falta y la gravedad de la misma.
Corresponde, entonces, al sancionador determinar cuál es la sanción adecuada y proporcional de conformidad con las circunstancias probadas en la investigación. En otras palabras, lo que se deduce de la norma en cita es la libertad del sancionador para evaluar la naturaleza y gravedad de la falta, como factores de graduación de la sanción.
En tales condiciones se tiene que la ley no contiene una dosificación de las sanciones acorde con los tipos de faltas, sino que confiere al funcionario competente una facultad amplísima para valorar el impacto de la conducta sobre la prestación del servicio. No obstante, el sancionador debe hacer una valoración racional con base en los dos criterios arriba señalados.
II. RÉGIMEN LEGAL DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
La figura excepcional del silencio administrativo positivo aplicable a las empresas prestadoras y de la cual pueden hacer uso los usuarios o suscriptores de los Servicios Públicos Domiciliarios se encuentra regulada en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995, el artículo 9 del Decreto 2223 de 1996, amén de lo dispuesto por en el Decreto 01 de 1984 o Código Contencioso Administrativo. Asimismo, debe tenerse en cuenta las instrucciones contenidas en la Circular SSPD 08 de 1999 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, cuya copia me permito acompañar.
Conviene advertir que la Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 se declaró inhibida al estimar que el artículo 123 del Decreto Ley 2150/95 lo subrogó. De igual forma, puso de presente que la figura del silencio administrativo positivo, que en principio estaba prevista exclusivamente para los "recursos" que no hubiesen sido resueltos en tiempo, se amplió también a todas las "peticiones y quejas" presentadas ante las personas o empresas que prestan los servicios públicos(2)
Por otra parte, el Decreto 2150 de 1995 establece que dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término señalado, la entidad prestadora reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Este decreto fue reglamentado por el artículo 9 del Decreto 2223 de 199(3)
, el cual indica el ámbito de aplicación de los artículos 154, 158 y 159 de la Ley 142 de 1994 y del artículo 123 del Decreto - Ley 2150 de 199(4)
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III EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN SERVICIOS PÚBLICOS OPERA DE MANERA AUTOMÁTICA.
Durante algún tiempo se discutió en torno de la procedencia para aplicar el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo al silencio administrativo del régimen de los servicios públicos, toda vez que el Consejo de Estado en un fallo de acción de cumplimiento sostuvo que para poder invocar el silencio administrativo positivo era necesario surtir el trámite señalado por el artículo 42 del C.C.A., esto es, la protocolización respectiva, por cuanto el decreto extraordinario 2150 de 1995 no podía modificar disposiciones del Código Contencioso Administrativo(5)
Sin embargo, con posterioridad el mismo Consejo de Estado al examinar la legalidad del Decreto 2223 de 1996 sostuvo la tesis contraria, al afirmar que la ley 142 de 1994 contenía un régimen especial en punto del derecho de petición en sede de las empresas(6) '
Por su parte, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expidió la Circular SSPD 008 del 11 de junio de 1999, en la cual dejó claro que es obligación de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios una vez vencido el término de los quince días, reconocer dentro de las setenta y dos horas siguientes los efectos positivos del silencio administrativo positivo. En efecto, el acto administrativo en referencia puso de presente que:
- Opera ipso iure el efecto, por cuanto por mandato legal, contenido en el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 la empresa "reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo", dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de quince días.
- En caso de no allanarse la empresa a la obligación de ley, el peticionario podrá dirigirse a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para un doble propósito:
b.1. Imponer las sanciones a que haya lugar, precisamente por el incumplimiento del mandato legal, y
b.2. Adoptar las decisiones pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
En este orden de ideas, no resulta viable aplicar el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo por cuanto no existe vacío legislativo, toda vez que se encuentra regulado el procedimiento especial al amparo de la Ley 142 de 1994. Por lo demás si se requiriera la citada protocolización se desbordaría el término de 72 horas a que se refiere el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, si la escritura y el trámite no se da en menor lapso a ese tiempo, con lo cual se violaría el artículo 123 del Decreto - Ley 2150 de 1995.
Adicionalmente, el Señor Superintendente expidió las Resoluciones SSPD 001778 del 23 de febrero de 1999 y 001543 del 21 de febrero de 2000, reglando en las mismas aspectos relacionados con la competencia para resolver los recursos interpuestos contra las decisiones de la Intendencia de Control Social.
IV. PRESCRIPCIÓN DEL SILENCIO POSITIVO
El régimen de los servicios públicos domiciliarios no contiene una norma especial en punto de prescripción para la figura del silencio positivo administrativo. Por lo que habrá de estarse a lo dispuesto por el código contencioso administrativo en lo que dice relación a la caducidad de las sanciones, esto es a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas (Art. 38), y a la pérdida de fuerza ejecutoria de que trata el artículo 66 eiusdem.
V. EFECTOS DE LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
En una importante providencia el Consejo de Estad(7) dejó en claro que la expedición extemporánea de un acto en nada afecta la configuración del silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos domiciliarios. Se trata, a juicio de la alta Corporación, de un instituto en beneficio del administrado para quien resulta inoponible, esto es, el acto no surte efectos y en consecuencia, el titular puede disfrutar de los derechos derivados del silencio positivo.
De lo que se sigue, según la jurisprudencia que se comenta, que si una vez configurado el silencio administrativo positivo la administración expide un acto extemporáneo contrario al acto presunto y el titular del derecho interpone recursos contra él, el acto ficto que deviene del silencio administrativo positivo no pierde su eficacia, merced a que aquel opera por virtud de la ley. En otras palabras, toda actuación posterior será inocua, para usar la expresión de la jurisprudencia en cita. En efecto, con claridad meridiana sostuvo el Consejo de Estado en esa oportunidad:
" Las actuaciones posteriores a la producción del acto presunto, tales como la respuesta, la interposición de recursos, resolución de los mismos, etc. son inocuas y, por tanto, no surten ningún efecto."
VI. ADJUDICACIÓN DE PORCENTAJE DE MULTAS:
Si bien es cierto el artículo 79.11 de la ley 142 de 1994 estableció la figura de la adjudicación de una parte de la multa para quienes hayan colaborado en el proceso administrativo que culmina con la imposición de la sanción, no es menos cierto que dicha preceptiva no previó porcentajes ni procedimiento para la adjudicación de la misma .
En consecuencia, el cumplimiento de lo establecido en la norma en mención está sujeto a la expedición de la reglamentación por parte del gobierno nacional conforme a la potestad de que trata el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política, reglamentación que hasta la fecha no se ha expedido.
VII.- LA FACTURA COMO TÍTULO EJECUTIVO
Por disposición de la propia Ley 142 de 1994, la factura presta mérito ejecutivo toda vez que de acuerdo con el inciso 3o. del Artículo 130:
Las deudas derivadas de la prestación de servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante los jueces competentes o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas oficiales de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial. (Subrayas fuera de texto).
En tales condiciones, la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código de Procedimiento Civi(8) y mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva, puede obtenerse su pago(9)
Con base en lo anterior, se tiene entonces que al ser considerada la factura de servicios públicos como título ejecutivo, y teniendo en consideración la expresa remisión legal a las normas de derecho privado en lo no regulado por la Ley 142 de 1994, son de recibo las excepciones de que trata nuestro ordenamiento jurídico dentro de un proceso ejecutivo.
VIII.- LAS ACCIONES Y EXCEPCIONES CAMBIARIAS SÓLO SON APLICABLES A LOS TÍTULOS VALORES.
Las nociones de título valor y título ejecutivo son diferentes. Del primero se ocupa el artículo 488 del C.P.C.(10) , y del segundo el artículo 619 del Código de Comerci(11)
Las excepciones y acciones cambiarias sólo se predican de los títulos valores tal y como se desprende del artículo 625 del C. de Co. cuando establece que toda obligación cambiaria deriva su eficacia de una firma puesta en un título valor y de su entrega con la intención de hacerlo negociable conforme a la ley de su circulación. Es así como el artículo 784 del C. de Co. es claro al expresar que "contra la acción cambiaria" sólo podrán oponerse las excepciones contenidas en la disposición en cita, siendo esta enumeración taxativa. Por su parte, contra el título ejecutivo proceden las excepciones contenidas en el Decreto 2282 de 1989 artículo 1o.y el artículo 269 del C.P.C.
IX- DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA FACTURA
Tratándose del fenómeno de la prescripción se debe advertir que para nuestro ordenamiento jurídico este es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto lapso de tiemp(12) , y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un titulo valor la prescripción opera de manera diferente.
Así las cosas se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código, al paso que la prescripción de los títulos ejecutivos opera la prescripción de la acción ejecutiva y de ella se ocupa nuestro Código Civil.
La factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, por ende la prescripción de la acción cambiaria por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio es de tres años.
La factura de servicios públicos por considerarse un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil , esto es, de 10 años.
En este orden de ideas, la factura expedida por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, es considerada por expresa disposición legal como título ejecutivo y no como título valor, y en consecuencia, no pueden predicarse de la misma las acciones ni las excepciones cambiarias sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de la naturaleza de título ejecutivo.
Un atento saludo,
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
21No. Radicación ofilex 2001130000089TEMA: DOSIMETRIA DE LAS SANCIONES DEL ARTÍCULO 81 DE LA LEY 142 DE 1994 Discrecionalidad en la aplicación de las sanciones por parte de la Superintendencia.Ratificación Concepto SSPD 20001300000388 MULTAS - Adjudicación de porcentaje-Ratificación Conceptos SSPD 20013000000384, 200013000000508 y 20001300000613 SILENCIO ADMINISTRATIVO EN SERVICIOS PÚBLICOS opera de manera automática.SILENCIO ADMINISTRATIVO El término para el reconocimiento es de 72 horasRatificación Conceptos 991300000183, 20001300000290 y 20001300000324 EFECTOS DE LA CONFIGURACION DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO- Toda actuación posterior es inocuaCIRCULAR SSPD 008 DE 1999- Procedimiento que debe seguirse en caso de ocurrir el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994.FACTURAS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS - Naturaleza Jurídica, es un título ejecutivo y no un título valor.FACTURAS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS - La prescripción de la acción ejecutiva es de diez años-Ratificación Concepto SSPD 99-130000169-3
.2CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-451 de 10 de junio de 1999. Magistrada Ponente: Martha Victoria Sáchica Méndez.
63Sobre la legalidad del citado acto administrativo véase: CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 18 de marzo de 1999. Sección Primera. Expediente 5156 M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
54El artículo 9 del Decreto 2223 de 5 de diciembre de 1996 señala: "Toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de que trata la citada ley, tiene obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió de la practica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable a él. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la Ley, sin perjuicio de que la Entidad Prestadora del Servicio (sic) adopte las decisiones que resulte pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto. (...) " (La negrilla es nuestra)
.5CONSEJO DE ESTADO, Sentencia de abril 2 de 1998. Expediente No. ACU - 218. Magistrado Ponente: Daniel Suárez Hernández.
.6CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 18 de marzo de 1999. Sección Primera. Expediente 5156M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. En esta providencia el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo puso de relieve que:: "… el decreto 2223 de 1996 …no es un Código, ni las normas que él contiene sobre resolución de peticiones y silencio administrativo positivo, en modo alguno modifican o derogan el Código Contencioso Administrativo, porque tales disposiciones forman parte de un procedimiento especial, previsto por la ley 142 de 1994, para regular el ejercicio del derecho de petición en sede de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Con anterioridad esta Sala había dejado en claro que …por vía del reglamento se pueden regular procesos administrativos con carácter especial, o sea, de manera paralela o complementaria al C.C.A., sin que ello implique violación de norma superior, siempre y cuando la ley lo requiera o lo provea (C. de E., Sección Primera, sentencia del 12 de septiembre de 1996)"
o7CONSEJO DE ESTADO Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera. Sentencia febrero cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998). Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque. Expediente No. AC-5436.Actor: Judith Correa Luque
l8Cfr. Art. 488 CPC y Ley 446 de 1998 Art. 12.
.9En este sentido la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, en la Resolución 087 de 1997 ANEXO 3 CONTRATO DE PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DETPBCL, TPBCLE, TMR O TPCLD estableció respecto del tema entre otras cláusulas las siguientes:CLAUSULA. INTERES MORATORIO:La empresa cobrará intereses de mora, por el no pago oportuno de las facturas, que no superen los máximos permitidos por la ley, sin perjuicio de que se pueda ordenar la suspensión del servicio y el cobro de las multas a que hubiere lugar.CLAUSULA. MERITO EJECUTIVO DE LAS FACTURAS:Las facturas firmadas por el representante legal de la empresa prestan mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del derecho civil y comercial, y en tal sentido podrán ser cobradas ejecutivamente contra todos o contra cualquiera de los deudores solidarios, al arbitrio de la empresa.
10Cf. Art. 488 Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la Justicia.
o11Cf. Artículo 619 del C.de Co. Los títulos valores son documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora. Pueden ser de contenido crediticio, corporativos o de participación, y de tradición o representativo de mercancías.
o12Cfr. Art. 2535. LA PRESCRIPCIÓN COMO MEDIO DE EXTINGUIR LAS ACCIONES JUDICIALES: La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones. Se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible.
