CONCEPTO 178 DE 2015
(19 marzo)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Su solicitud concepto(1)
Se basa la consulta objeto de estudio en obtener concepto jurídico respecto a las siguientes inquietudes:
“Según los artículos 77 y 78 del CPACA los recursos deberán ser rechazados si no se interponen oportunamente, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido, sin la debida sustentación, o sin la identificación y dirección del recurrente. Y contra el rechazo del recurso de apelación procede el de queja.
¿Se entiende que si se presenta alguna de aquellas causales para el rechazo del recurso de apelación, en el recurso de queja la SSPD se limita a verificar si la causal se dio?
¿Entonces la Superintendencia debe declarar procedente el recurso de queja – por ende procede a resolver la apelación – si, además de haberse presentado en su oportunidad legal, encuentra que se cumplieron los requisitos de la norma, esto es, si el recurso de apelación en subsidio al de reposición se interpone oportunamente, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido, con la debida sustentación y la identificación y dirección del recurrente?
…La Superintendencia atiende el recurso de queja cuando el rechazo del recurso de apelación lo hace la empresa (en la primera instancia de la vía administrativa), pero no cuando el rechazo sucede en la segunda instancia (al darle trámite al recurso de apelación); sin que esto lo disponga expresamente la norma.
En qué otra norma se fundamenta la entidad para determinar que el recurso de queja no procede si el rechazo del recurso de apelación ocurre en la segunda instancia?”.
Antes de suministrar una respuesta a su inquietud, es preciso advertir que el presente documento se formula con el alcance previsto en el Artículo 25 del Código Contencioso Administrativo(2), toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Entidad, ni tienen carácter obligatorio ni vinculante.
En tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas, deben darse en forma que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero(3) del artículo 79 de la Ley 142 de 1994(4), modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001(5) esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, ya que el ámbito de su competencia en relación con éstos, se contrae de manera exclusiva a vigilar y controlar el cumplimiento de aquellos que se celebren entre las empresas y los usuarios (artículo 79.2(6)de la Ley 142 de 1994). Lo contrario podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.
Hechas las anteriores precisiones, se responde a la consulta formulada de manera general, en los siguientes términos:
La ley 142 de 1994, en sus Artículos 154 y 159, se refiere a la interposición de recursos en materia de servicios públicos domiciliarios, así:
“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.
Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.
"Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo.
Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
Parágrafo. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia".
De las normas transcritas se puede colegir, en primer término, que en materia de servicios públicos domiciliarios se ha acogido el Principio de la Doble Instancia, previsto en los Artículos 29 y 31 de la Constitución Política y respecto del cual la Corte Constitucional, ha manifestado lo siguiente:
“…La doble instancia surgió ante la necesidad de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, ya que asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juez o fallador en la adopción de una decisión judicial o administrativa, y permite enmendar la aplicación indebida que se haga por parte de una autoridad de la Constitución o la ley. Con este propósito, el citado principio - según lo expuesto -, se constituye en una garantía contra la arbitrariedad, y en mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública.
…Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta. (…).
Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada, que del contenido normativo del artículo 31 de la Constitución, se deduce que no es imprescindible e imperativa la aplicación de la doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial o administrativa, puesto que la ley se encuentra habilitada para introducir excepciones, siempre y cuando sean razonables y proporcionales, no vulneren el derecho a la igualdad y respeten las garantías constitucionales fundamentales del debido proceso, como lo son, los derechos de defensa, de contradicción y de acceso a la administración de justicia. De esta manera, la Corte ha sostenido que:
“...la doble instancia, con todo y ser uno de los principales [derechos...] dentro del conjunto de garantías que estructuran el debido proceso, no tiene un carácter absoluto, como resulta del precepto constitucional que lo consagra (artículo 31 C.P.), a cuyo tenor 'toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley' (subraya la Corte)...(7).
También en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al establecer, de manera general, los recursos que operan contra los actos administrativos, el Legislador ejerció la potestad de configuración que le ha sido conferida, previendo una doble instancia, con sus excepciones, así:
“Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.
2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.
No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.
Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.
3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.
El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión.
Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso”.
En este orden de ideas, se puede sostener que materia de servicios públicos domiciliarios y frente a las peticiones de los usuarios existen dos instancias; la primera se adelanta en sede del prestador y la segunda, en sede de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, tal y como lo ha previsto el Legislador en las disposiciones comentadas y éstos recursos se tramitan de acuerdo con las previsiones contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en aquellos aspectos que no hayan sido contemplados en la Ley 142 de 1994.
Así por ejemplo y con fundamento en esta última premisa, se puede sostener además que lo dispuesto en los Artículos 77 (requisitos para la interposición de recursos) y 78 (rechazo de los recursos), del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tiene plena aplicación en materia de servicios públicos domiciliarios, pues sobre muchos de los aspectos regulados en tales disposiciones guardó silencio la Ley 142 de 1994, salvo lo referente al tema de la presentación personal previsto en el Artículo 114 de dicha normativa.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los referidos artículos, señala lo siguiente:
Artículo 77. Requisitos. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:
1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido.
2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.
3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.
4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio. (…).
Artículo 78. Rechazo del recurso. Si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos previstos en los numerales 1, 2 y 4 del artículo anterior, el funcionario competente deberá rechazarlo. Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja.
Es de anotar que tanto en el trámite de los recursos en primera instancia como en la segunda, la autoridad de conocimiento debe verificar que se cumplan los presupuestos establecidos en el Artículo 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y proceder a su rechazo, cuando haya lugar a ello, según lo previsto en el Artículo 78, del mismo articulado.
En otras palabras, existen dos momentos en los cuales se revisa la procedibilidad de los recursos interpuestos contra los actos administrativos; en la primera instancia y en la segunda instancia, caso este último que tiene como objetivo encausar la actuación administrativa hacia la legalidad, corrigiendo el error o la valoración que, sobre el cumplimiento de los presupuestos antes comentados, ha realizado el fallador de primera instancia.
Sin embargo, solamente cuando el rechazo de los recursos se presenta en la primera instancia, el recurrente puede interponer el recurso de queja, pues así lo ha dispuesto el legislador, en armonía con el Principio de la Doble Instancia, de lo contrario habría que admitir que, en Colombia, existe una instancia adicional que, en nuestro ordenamiento jurídico, carece de fundamento.
Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso de queja es facultativo y tiene como propósito que le sea concedido al recurrente el recurso de apelación que ha presentado en subsidio del de reposición, contra un acto administrativo cuando éste le ha sido rechazado en primera instancia.
Por tal razón, se puede afirmar que en el trámite del recurso de queja, la autoridad de segunda instancia debe ceñir su estudio a establecer la juridicidad del acto que niega el recurso de apelación, verificando la procedibilidad del mismo, es decir, si éste fue interpuesto en tiempo y cumple con los presupuestos de ley. En caso de fallar a favor del recurrente el recurso de queja, la referida autoridad deberá proceder a resolver el recurso de apelación correspondiente.
De acuerdo con lo expuesto y en orden a responder la consulta formulada, se indica lo siguiente:
La finalidad del recurso de queja es que al recurrente le sea concedido el recurso de apelación presentado en subsidio del de reposición, cuando éste ha sido rechazado por la autoridad de primera instancia. En tal sentido, la autoridad de segunda instancia debe revisar su procedibilidad, es decir, que dicho recurso haya sido presentado oportunamente y cumpla los requisitos de ley.
Si el recurso de queja es resuelto, a favor del recurrente, por parte de la Superintendencia, ésta debe resolver el recurso de apelación, como autoridad de segunda instancia respecto de las peticiones y recursos que presentan los usuarios de los servicios públicos domiciliarios en defensa de sus derechos.
El rechazo del recurso procede de igual manera en la primera y la segunda instancia, cuando el competente para resolverlos advierte que no se cumplen los requisitos de procedibilidad de los mismos.
El recurso de queja solamente procede cuando la autoridad de primera instancia ha rechazado el recurso de apelación, para que sea revisado por su superior. Frente al rechazo del recurso de apelación por la autoridad de segunda instancia, no existe el recurso de queja, afirmación que encuentra su fundamento en el Principio de la Doble Instancia y en el Artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía y demás entidades públicas un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: www.superservicios.gov (Normatividad). Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios y en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ÁLVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
Proyectó: Ana María Velásquez Posada – Asesora Oficina Asesora Jurídica.
NOTAS AL FINAL:
1. Radicado 20155290077792.
TEMA: DEFENSA DEL USUARIO EN SEDE DE LA EMPRESA. Subtema: Recurso de Queja.
2. Decreto 01 de 1984. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en Concepto No. 2243 del 28 de enero de 2015, Derecho de Petición. Normatividad aplicable en la actualidad. Efectos de las sentencias de inexequibilidad proferidas por la Corte Constitucional. Reviviscencia de Normas derogadas. Número Único 11001-03-06-000-2015-0002-00. M.P. Álvaro Namen Várgas.
3. PARÁGRAFO PRIMERO: En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite.
4. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. 79.2. Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios, y apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los “comités municipales de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios” y sancionar sus violaciones.
7. Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003. Expediente D-4172. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
