CONCEPTO SSPD-OJ-2004-179
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.,
Señor
DANILO ALFOSO RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Carrera 13 No. 38 – 47 Of. 303
Bogotá D.C.
Ref.: Solicitud de concepto.
Se basa la petición de consulta en determinar si las facturas de servicios públicos domiciliarios son un acto administrativo, así mismo si contra la factura proceden los recursos de ley, si la Superintendencia ha elevado consulta al Consejo de Estado ante la falta de criterio unificado y si se ha dispuesto de una regulación especial referente a las obligaciones de la empresa respecto de la factura, particularmente por falta de notificación.
Las siguientes consideraciones se formulan atendiendo el contenido del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
1. NATURALEZA DE LA FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS
La Sección 3ª del Consejo de Estado en Sentencia de fecha 8 de febrero de 2001 expuso que la factura de servicios públicos es un acto administrativo. Sobre este particular el doctor Guillermo Obregón González, en su artículo titulado ”QUE ES LA FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS?”, señaló:
“Sobre la factura de servicios públicos se han elaborado diferentes conceptos acerca de su naturaleza jurídica, entre ellos, el que vía Jurisprudencia ha desarrollado el Consejo de Estado. En efecto, la Sección Tercera de esa Corporación en Sentencia de fecha 8 de febrero de 2001 afirmó de manera rotunda que la factura de servicios públicos es un “acto administrativo”.
“Sin embargo, del análisis de las normas de la Ley 142 de 1994 y de lo que en la práctica ha venido sucediendo en el trámite de las demandas de nulidad y restablecimiento, en las que se impugnan los actos de facturación de las empresas de servicios públicos y las decisiones de segunda instancia de la Superintendencia de Servicios Públicos sobre dichos actos, acciones en las cuales los jueces administrativos no exigen que se demande la factura que integraría un acto jurídico complejo, surgen algunas dudas sobre la denominación de “acto administrativo” de la factura de servicios públicos.
“Por estas razones, vale la pena hacer un breve análisis del tema desde la perspectiva de la Ley 142 de 1994.
“El numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la factura de servicios públicos como la cuenta de cobro que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de servicios públicos. Por su parte, el artículo 146 ibídem se titula “Naturaleza y requisitos de las facturas” pero no preciso su naturaleza. A su vez, el artículo 154 ibídem dispone que contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa procede el recurso de reposición.
“De acuerdo con estas normas, la factura de cobro es el medio a través del cual la empresa da a conocer al usuario el precio de los servicios prestados y demás conceptos previstos en el contrato de condiciones uniformes. Previo a la expedición de la factura, la empresa de servicios públicos realiza unos procedimientos internos de medición y tasación de esos consumos, es decir, toma una decisión y la da a conocer al usuario por medio de la factura.
“Por otra parte, una vez conocida la factura y puesta en conocimiento del usuario, éste la revisa y si no esta de acuerdo puede presentar reclamación ante la empresa, es decir, el usuario no puede interponer directamente recurso contra la decisión. Esto significaría, que conforme a la Ley 142 de 1994, la factura de cobro no es propiamente un acto administrativo. Según el inciso 3º del artículo 154 antes citado, los recursos proceden es contra la decisión posterior de la empresa mediante la cual decide la reclamación del usuario.
“Ahora bien, en la sentencia del Consejo de Estado, arriba citada, el argumento central para considerar que la factura de servicios públicos es un acto administrativo, es el siguiente:
“...Por lo demás, a partir de la expedición de la Carta de 1991 y, especialmente, luego de la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994, a pesar de la consagración expresa del Estado social de derecho y las connotaciones que ello tiene respecto de la distinción entre lo público y lo privado, se han producido diferentes pronunciamientos, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, en los cuales se precisa que la prestación de servicios públicos domiciliarios constituye una función administrativa, y que ciertos actos expedidos por las empresas encargadas de dicha prestación tienen el carácter de actos administrativos, entre ellos los mencionados en el artículo 154 de dicha ley, donde se incluyen los actos de facturación..”
“Como se ve, la tesis de la factura como acto administrativo está construida por la jurisprudencia, sobre la base que la prestación de servicios públicos es función administrativa y, que por tal razón, ciertos actos, entre ellos los de facturación, son administrativos.
“Contrario a lo expuesto por el Consejo de Estado, y con fundamento en las normas de la Ley 142 de 1994 analizadas, se podría concluir entonces que la factura de cobro de los servicios públicos no es más que el instrumento a través del cual las empresas que lo prestan, cobran el precio en desarrollo del contrato de servicios públicos y que únicamente serían actos administrativos aquellos que la empresa expide a partir de la reclamación que sobre la factura presenta el usuario.
“Este criterio, sería a su vez más consistente con lo antes dicho en el sentido que en las acciones de restablecimiento no se exija que se demande la factura de servicios públicos, en el entendido que aquella, la factura, no conforma un acto jurídico complejo con las decisiones posteriores de la empresa y de la Superintendencia de Servicios Públicos
“Sin embargo, a menos que se afirmará que las facturas son actos administrativos que no ponen fin a la actuación administrativa, lo racional sería que con apoyo en la tesis del Consejo de Estado, el suscriptor o usuario pudiera interponer recurso directamente contra la factura, con lo cual se evitaría de paso la demora de los quince (15) días que tiene la empresa para resolver la reclamación inicial, término que en la práctica casi nunca se cumple; solución que requeriría en todo caso, una reforma del artículo 154 de la Ley 142 de 1994 que exige la reclamación previa ante la empresa de servicios públicos. “
Esta Oficina comparte el criterio interpretativo arriba expuesto, en el sentido de que la factura no es un acto administrativo, por cuanto contra la factura no se pueden interponer recursos de manera directa, ni tampoco se exige ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo que se deba demandar la factura junto con los demás decisiones que la empresa expide a partir de la reclamación.
Sobre el tema la Superintendencia no ha formulado consulta ante el Consejo de Estado, teniendo en cuenta que a partir de la Ley 142 de 1994 se puede concluir que la factura no reúne los requisitos de los actos administrativos.
2. RECURSOS CONTRA LAS FACTURAS
El artículo 154 es claro al señalar que el recurso de reposición debe interponerse contra las decisiones que resuelven las reclamaciones y no contra la factura.
NOTIFICACIÓN DE LAS FACTURAS.
La Oficina Jurídica en Concepto SSPD-OJ-2004-040 sobre la notificación de las facturas indicó:
“De conformidad con el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 en los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modos en que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios. Esto significa que la Ley 142 de 1994 no previó la notificación personal como forma de dar a conocer las facturas de servicios públicos a los usuarios.
“El único procedimiento de notificación previsto en la Ley 142 es el referido a las decisiones sobre peticiones y recursos de las empresas de servicios públicos, el cual según el artículo 159 es el establecido en el Código Contencioso Administrativo.
“Finalmente, las sanciones a que están sujetos las personas que prestan servicios públicos por la violación de las leyes y actos administrativos relacionados con el régimen de los servicios públicos, son las previstas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994
.
“Vale la pena aclarar que las precisiones que hizo la Corte en la Sentencia C-150 de 2003 no pueden entenderse referidas a que las empresas deban notificar personalmente la factura de servicios públicos a los usuarios, sino que apunta a que en los trámites posteriores de reclamación sobre tales facturas se observe el debido proceso antes de la suspensión del servicio”.
Así las cosas, queda claro que la factura podrá ser enviada al usuario o suscriptor cumpliendo con los requisitos para que sea un título ejecutivo, esto es que en ella conste una obligación clara, expresa y exigible, pero sin que sea necesaria su notificación personal, pues bastará el envío de la factura al domicilio donde se presta el servicio. En cambio, en los eventos de reclamación será necesaria la notificación en la forma que señala el Código Contencioso Administrativo de la respuesta a la petición y de los recursos presentados por los usuarios.
Cordialmente,
MONICA HILARIÓN MADARIAGA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
