CONCEPTO 241 DE 2025
(junio 6)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta:
“¿Me pueden informar si un oficio que es de carácter informativo no se contesta dentro del término establecido por la normatividad vigente, se configura un silencio administrativo positivo o no? y por qué?? cuál sería el sustento legal en caso afirmativo o negativo.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Ley 142 de 1994[5]
Ley 1712 de 2014[6]
Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-016
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, de manera inicial es preciso señalar que el artículo 23 de la Constitución Política estableció el derecho fundamental de petición como el mecanismo esencial para la interacción entre ciudadanos y autoridades, garantizando respuestas oportunas y adecuadas. Este derecho no solo dinamiza la actividad estatal, sino que materializa el diálogo administración-administrados, base del Estado Social de Derecho, razón por la cual, si bien lo ideal sería que toda petición obtuviera respuesta expresa, la realidad operativa llevó al legislador a crear el silencio administrativo como ficción legal para suplir la inactividad de las autoridades, asignándole efectos jurídicos (positivos o negativos) que protegen los derechos ciudadanos.
En ese sentido, la jurisprudencia y doctrina coinciden en que el silencio administrativo opera como acto ficto que, por regla general, se presume negativo (equiparable a una denegación expresa), salvo cuando la ley lo establece expresamente como positivo. Esta figura jurídica regulada en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, cumple una doble función: garantizar celeridad procesal y sancionar la mora administrativa.
Particularmente, la Ley 142 de 1994 constituye el régimen de los servicios públicos domiciliarios y por ende, su aplicación es prevalente en la materia. Dicha ley introduce un régimen excepcional para peticiones en servicios públicos, aplicable a todos los prestadores (sin distinción de su naturaleza jurídica). Aquí, el silencio administrativo presenta particularidades: (i) opera frente a la inoperancia de los prestadores de dichos servicios en atender las peticiones de los suscriptores y/o usuarios, (ii) es esencialmente positivo, y (iii) prescinde de protocolización.
En concordancia con lo anterior, vale advertir que, en materia de servicios públicos domiciliarios, la relación entre suscriptor/usuario y prestador se rige por las condiciones uniformes del Contrato se Servicios Públicos, siendo de la esencia de éste que el suscriptor/usuario pueda presentar peticiones ante los prestadores en relación con la prestación efectiva del servicio y/o la ejecución del referido contrato, tal como lo establece el artículo 152 de la Ley 142 de 1994.
Bajo ese contexto, el artículo 158 ibídem establece que los prestadores de servicios públicos deben responder las peticiones, quejas y recursos presentados por los suscriptores/usuarios dentro de los 15 días hábiles a partir de su presentación, salvo que el usuario haya causado la demora o se requiera la práctica de pruebas, pues de lo contrario, operará automáticamente el silencio administrativo positivo, entendiéndose resuelta la solicitud a favor del usuario sin que se requiera trámite notarial.
A su vez, el artículo 154 de la referida ley 142 de 1994 establece que proceden recursos sobre peticiones que versen sobre los actos de facturación, suspensión, corte, terminación y negativa del contrato.
Adicionalmente, se debe poner de presente que el prestador debe reconocer los efectos del silencio positivo dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del plazo. De incumplir esta obligación, el usuario podrá acudir a la Superintendencia de Servicios Públicos para que: (i) se impongan al prestador las sanciones a que haya lugar, y (ii) se adopten las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
Ahora bien, respecto del ámbito de aplicación de la figura del Silencio Administrativo Positivo en materia de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina Asesora Jurídica mediante el Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-016 señaló lo siguiente:
“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, sólo se positivizan las pretensiones que se hagan vía petición, queja o recurso relativas al contrato de servicios públicos. Por su parte, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 dispone que El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato, y a renglón seguido que Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
Teniendo en cuenta la lectura armónica de las disposiciones citadas, se tiene que el silencio administrativo positivo es posible, frente aquellas peticiones y recursos que se refieran a situaciones que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato tales como su negativa, suspensión, terminación, corte, facturación e indebida aplicación de la estratificación en la factura. En otras palabras, no se puede exigir que vía silencio se reconozcan los efectos de peticiones, quejas o recursos que nada tengan que ver con los supuestos antes enunciados.
De igual forma, debe señalarse que aún cuando se trate de peticiones, quejas o recursos relativas al contrato de condiciones uniformes y enmarcadas en los términos del artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el silencio administrativo no puede recaer sobre peticiones jurídicamente improcedentes o imposibles de cumplir, es decir, aquellas cuya positivización comportaría una flagrante ilegalidad, por ejemplo, aquellas que se refieran a la exoneración del pago de los servicios públicos o exoneración del cargo fijo cuando éste deba cobrarse por virtud de la ley o la regulación, o la exoneración del pago de contribución a los usuarios que legalmente están obligados a pagarla, etc”. (Subraya fuera del texto)
Del concepto en cita se resalta que, en aplicación armónica de los artículos 158 y 154 de la ley 142 de 1994, el silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos domiciliarios tiene aplicación respecto de las peticiones, quejas o recursos relacionados con situaciones que afecten directamente la prestación del servicio o la ejecución del contrato, en actos de facturación, suspensión, corte, terminación, negativa del contrato o estratificación incorrecta, razón por la cual, no se puede exigir que vía silencio se reconozcan los efectos de peticiones, quejas o recursos que nada tengan que ver con los supuestos enunciados.
Bajo ese contexto, es dable concluir que el régimen excepcional del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 no puede extenderse a las peticiones de información debido a su naturaleza jurídica incompatible con la ficción del silencio positivo., toda vez que, mientras las peticiones contempladas en el artículo 154 buscan decisiones administrativas concretas que modifican situaciones jurídicas sustanciales (como la revisión de facturas, reconexión de servicios o corrección de estratificación), las solicitudes informativas tienen por objeto exclusivo el acceso a datos, documentos o explicaciones sin generar derechos exigibles ni alterar relaciones contractuales.
En concordancia con los anterior, es preciso señalar que las peticiones de información se rigen por el derecho fundamental consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política, la Ley 1712 de 2014 y la ley 1755 de 2015, los cuales reconocen que el acceso a la información pública constituye un derecho autónomo que no puede satisfacerse mediante ficciones jurídicas.
A diferencia de las peticiones del artículo 154 de la ley 142 de 1994 que buscan revisar actos administrativos con efectos jurídicos concretos, las solicitudes informativas no generan un "derecho a que la información se presuma cierta" por el transcurso del tiempo, pues esto contravendría principios elementales de veracidad y transparencia. De este modo, el sistema jurídico prevé mecanismos específicos para garantizar el acceso efectivo a la información, tales como la acción de tutela, procedimientos ante organismos de control, sanciones disciplinarias, entre otros que reconocen la imposibilidad de reemplazar el cumplimiento material del deber informativo con una presunción legal.
Así las cosas, respecto de las peticiones de información no relacionados con el artículo 154 de la ley 142 de 1994, concretamente ante omisiones informativas, los usuarios cuentan con mecanismos de protección que se reiteran pueden ser la acción de tutela, procedimientos ante organismos de control o sanciones disciplinarias.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- El artículo 158 de la Ley 142 de 1994 consagra el silencio administrativo positivo para peticiones, quejas y recursos, presentadas por los suscriptores o usuarios ante los prestadores de servicios públicos domiciliarios. Una vez configurado, el prestador debe reconocer los efectos del silencio positivo dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del plazo de respuesta, ya que, de incumplir esta obligación, el usuario podrá acudir a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que (i) se impongan al prestador las sanciones a que haya lugar, y (ii) se adopten las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
- De acuerdo con lo señalado por esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto Unificado 016 de 2010, en aplicación armónica de los artículos 158 y 154 de la ley 142 de 1994 el silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos domiciliarios tiene aplicación respecto de las peticiones presentadas por los suscriptores o usuarios y que refieran a los actos de facturación, suspensión, corte, terminación y negativa del contrato.
- En ese sentido, el régimen excepcional del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 no puede extenderse a las peticiones de información debido a su naturaleza jurídica incompatible con la ficción del silencio positivo, toda vez que, mientras las peticiones contempladas en el artículo 154 buscan decisiones administrativas concretas que modifican situaciones jurídicas sustanciales (como la revisión de facturas, reconexión de servicios o corrección de estratificación), las solicitudes informativas tienen por objeto exclusivo el acceso a datos, documentos o explicaciones sin generar derechos exigibles ni alterar relaciones contractuales.
- La falta de respuesta a oficios informativos no configura un silencio administrativo positivo, sino que se adecua a un incumplimiento normativo que activa el régimen sancionatorio previsto en la Ley 1712 de 2014 y las facultades de control de la Superintendencia de Servicios Públicos. El sustento legal positivo se encuentra en los artículos 24 y siguientes de la Ley 1712 de 2014, que establecen que toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier sujeto obligado, en la forma y condiciones que establece la ley y la Constitución y al no cumplir con las mismas pueden acarrear sanciones específicas por incumplimiento de deberes informativos, y en las competencias de inspección, vigilancia y control que el ordenamiento otorga a los organismos reguladores.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255292077922
TEMA: SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO FRENTE A PETICIONES INFORMATIVAS
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.”
