CONCEPTO SSPD-OJ-2004-242
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.,
Doctor
ADRIANO MUÑOZ BARRERA
Carrera 13 No. 27 -00 Oficina 622
Bogotá D.C.
Ref.: Consulta
Se basa la consulta objeto de estudio en determinar si el propietario de un bien inmueble es deudor solidario ante una empresa prestadora del servicio público domiciliario, respecto de las acreencias a cargo de un arrendatario por dicho concepto.
Las siguientes consideraciones se formularán con el alcance previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
1. SOLIDARIDAD DEL PROPIETARIO DE UN BIEN INMUEBLE CON EL ARRENDATARIO, RESPECTO DE LAS ACREENCIAS DEJADAS POR ESTE.
Esta Oficina Asesora Jurídica, mediante Concepto SSPD OJ 2004 - 150 señaló lo siguiente respecto a la obligación del arrendador de pagar las deudas por servicios públicos domiciliarios dejadas de cancelar por el arrendatario - usuario:
1.1 ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS
El acceso a los servicios públicos domiciliarios es un derecho que legalmente le ha sido atribuido a quienes teniendo capacidad para contratar, habiten o utilicen permanentemente un inmueble, sea cual fuere la condición que ostenten frente al mismo (propietario o tenedor); este derecho se concreta en la posibilidad de obtener la prestación de esos servicios a través del contrato de condiciones uniformes, siempre y cuando concurran las condiciones previstas en la ley y el contrato.
En este sentido, el derecho al acceso no tiene restricción alguna en cuanto se refiere a permisos previos del arrendador o propietario a efectos de solicitar la conexión al servicio.
1.2 DEL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS – Puede suscribirlo el arrendatario
Según lo dispuesto en el artículo 134 de la Ley 142 de 1994, cualquier persona capaz de contratar que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios al hacerse parte de un contrato de servicios públicos.
Ahora bien, el contrato de servicios públicos es de naturaleza bilateral uniforme y consensua lo que implica que se perfecciona con el acuerdo de voluntades sobre los elementos del contrato, esto es, la prestación del servicio y el precio, derivándose de lo anterior que se generen obligaciones para ambas partes. En efecto, el artículo 129 de la Ley 142 de 1994 dispone en su inciso primero:
Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las situaciones previstas por la empresa.(negrilla fuera de texto).
En este contexto, un arrendatario puede solicitar un servicio público domiciliario para el inmueble arrendado, ya que, de conformidad con el artículo 130 eiusdem son partes en el contrato el propietario o poseedor, el suscriptor o el usuario y la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios.
1.3 PROPIETARIO O TENEDOR, SUSCRIPTOR Y USUARIO
Según lo dispone el numeral 14.31 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, suscriptor es toda persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.
A su vez, el numeral 14.33 ibídem señala que usuario es la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor.
Si bien el régimen de servicios públicos acoge los términos de propietario y tenedor, su definición está prevista en el Código Civil. De manera que, según el artículo 775 del Código Civil tenedor es quien tiene una cosa reconociendo dominio ajeno. En consecuencia, un arrendatario tiene la calidad de tenedor.
Por lo anterior, la solidaridad de que trata el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, que se presenta dentro del contrato de condiciones uniformes entre el propietario del inmueble, suscriptor y usuario del servicio no solo se predica en las obligaciones contractuales sino en los derechos que por el mismo se contraen.
1.4 DE LA SOLIDARIDAD EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS HASTA LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 689 DE 2001
La Ley 142 de 1994, artículo 130, previó como partes del contrato de servicios públicos a las Empresas de Servicios Públicos y los usuarios y dispuso que el propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato
La norma en cita, que contiene una modalidad de solidaridad pasiva por previsión legal fue declarada exequible mediante Sentencia C-493 de 1997. En esta providencia, como ya se advirtió, la Corte Constitucional tuvo en cuenta que la prestación de los servicios públicos domiciliarios reporta a favor del inmueble beneficios tangibles -no debe olvidarse que se está delante de una típica obligación propter rem- por lo que la solidaridad resulta no solo justificada y por ello "lo arbitrario no es vincular al propietario a la satisfacción de las obligaciones pertinentes sino liberarlo de todas ellas"
De otro lado la Ley 142 en cita ordenó en el artículo 140 que el incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos y en todo caso la falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso de tres períodos de facturación.
La solidaridad entre el propietario, el suscriptor y los usuarios, en los casos en que la empresa ha procedido a suspender el servicio por falta de pago por parte de los usuarios, ha sido objeto de importantes fallos de tutela que buscaron precisar en casos particulares el verdadero alcance del artículo 130 citado. En efecto, la Corte Suprema de Justicia - Sala Civil y Agraria expresó:
“...cuando este precepto señala que hay lugar a la Suspensión en caso de la “falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, SIN QUE EXCEDA EN TODO CASO DE TRES PERIODOS DE FACTURACIÓN”, inequívocamente está consagrando una regla de equilibrio contractual entre la Empresa y los usuarios (o suscriptores y responsables solidarios). De un lado, para que la empresa obtenga y satisfaga el derecho al cobro oportuno; y, de otro, para garantizar a los usuarios el derecho a obtener igualmente la prestación del servicio correspondiente. Luego, se trata igualmente de una regla en beneficio de los propietarios- no usuarios del servicio- del inmueble, que a pesar de catalogarse como deudor solidario (Art. 130, inciso 2; ley 142 de 1994), también tienen derecho a que el servicio del cual se benefician los usuarios sean suspendidos a las tres (3) facturaciones (Art. 140 Ibidem), a fin de no resultar afectado por el suministro voluntario adicional de la Empresa.”
Los conflictos surgidos en relación con la solidaridad en las obligaciones del contrato de prestación de servicios, en especial las relativas a la instalación por parte de los usuarios -no propietarios de los inmuebles- y el no pago de los consumos correspondientes motivó la expedición de normas modificatorias de la Ley 142 de 1994. El Gobierno Nacional obrando como legislador extraordinario expidió dos Estatutos Antitrámite en los que se previeron normas sobre la materia. El último de ellos, el Decreto 266 del 2000, en su artículo 43 modificó el inciso 2º del artículo 130 de la Ley 142 de 1994 en el sentido de establecer que sólo existirá solidaridad entre propietario o poseedor, suscriptor o usuario siempre que el propietario o poseedor haya dado expresa autorización para que sus arrendatarios soliciten los servicios y no operará la solidaridad en caso de que la empresa omita el cumplimiento de dicho requisito. Sobre este último estatuto antitrámites la Corte Suprema de Justicia expresó:
“...el artículo 42 del decreto 266 de 2000 tuvo una clara finalidad interpretativa, más que modificatoria, del artículo 130 de la ley 142 de 1994, por lo que su alcance debe entenderse retrotraído al momento mismo de la promulgación del precepto interpretado, vale decir, para este caso, desde la vigencia de la ley 142 mencionada, lo que significa que el sentido hermenéutico del artículo 130 debió ser siempre desde su comienzo (sic) el fijado por el artículo 42 del decreto 266 de 2000
En todo caso, debe precisarse que los Decretos 1122 de 1999 y 266 de 2000 por lo cuales se quiso modificar el segundo inciso del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, se encuentran en la actualidad por fuera del ordenamiento jurídico colombiano en tanto fueron declarados inexequibles en Sentencias C-923 de 1999 y C-1316 de 2000, quedando vigente la primera versión del mencionado texto legal, tal y como lo expresó la Corte Constitucional en fallo de tutela T- 019 de 2002, donde efectúo precisiones en relación con la figura de la solidaridad y efectúo un análisis del referido fallo de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y afirmó que en punto a la solidaridad el segundo inciso del artículo 130 de la Ley 142 de 1994 no previó excepciones hasta la modificación introducida por la Ley 689 de 2001.
De este modo, la norma vigente es la contenida en la Ley 689 de 2001 que contiene la última modificación a la Ley 142 de 1994, y que en esta materia apunta a precisar el alcance de la solidaridad entre el propietario, el suscriptor y el usuario de los servicios públicos. Esta Ley, además de involucrar como solidarios de las obligaciones surgidas del contrato a los poseedores, dispone que si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio, y si esta incumple la obligación de la suspensión del servicio, se romperá la solidaridad prevista en la norma. (el subrayado es nuestro)
De esta manera, si la empresa prestadora incumple con la obligación de suspender el servicio, tal omisión tiene dos consecuencias:
1. La primera de ellas consiste en la ruptura de la solidaridad.
2. La segunda, es la de verse sometida a la imposición de eventuales sanciones por parte de la Superintendencia por no haber suspendido el servicio, tal como lo ordena el artículo 81 de la ley 142 de 1994.
A lo anterior hay que agregar que de conformidad con el artículo 143 de la Ley 142 para que la empresa restablezca el servicio cuando la causa es imputable al suscriptor o usuario, éste debe eliminar la causa que ocasionó la suspensión o el corte. Si la empresa restablece el servicio sin que el usuario elimine las causas de la suspensión o el corte, el propietario del inmueble no será solidario de las obligaciones que se causen a partir de tal restablecimiento.
La razón de la disposición radica en la necesidad de precisar los alcances de la solidaridad, buscando la equidad entre los beneficios que recibe el propietario o poseedor del inmueble y las cargas que le devienen del contrato, así como la garantía que la solidaridad reporta a la empresa y el requerimiento de su diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones. De esta forma la disposición está enderezada a evitar que los prestadores trasladen su ineficiencia a los propietarios y poseedores de los inmuebles.
Sobre el tema la Corte Constitucional en la Sentencia T-19 de 2002 ya citada, la cual puede considerarse como la doctrina constitucional imperante en la actualidad y en relación con la reforma contenida en la Ley 689 de 2001, afirmó:
“Podrían argumentar algunos que por virtud del artículo 18 de la ley 689 de 2001 el artículo 130 de la ley 142 experimentó modificaciones favorables a los intereses de los propietarios y poseedores de inmuebles en lo concerniente a la solidaridad Con todo, debe hacerse notar que el mandato sobre ruptura de la solidaridad que predica la nueva versión del artículo 130 sólo comenzó a regir a partir del 28 de octubre de 2001, en contraste con la demanda de tutela que fue presentada el 14 de junio de 2001, de suyo ligada a hechos pretéritos, por fuerza no subsumibles en la actual preceptiva sobre solidaridad en servicios públicos domiciliarios.
“Por otra parte debe recordarse que la solidaridad contemplada en la ley 142 de 1994, antes de la ley 689 de 2001 se restringía a los tres primeros períodos de facturación insolutos, tal como lo venían poniendo de presente la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional (art. 140 ley 142 de 1994). Por lo mismo, se impone destacar que la solidaridad plasmada en la ley de servicios en modo alguno convalidada, y mucho menos hoy, la inercia de las empresas de servicios públicos domiciliarios en torno a la facturación, continuidad y cobro de los servicios prestados al moroso. Conviene también advertir que actualmente la solidaridad opera bajo un condicionamiento temporal de dos períodos consecutivos de facturación, esto es, la empresa que no le suspenda el servicio al arrendatario que ha incumplido su obligación de pagar durante dos períodos consecutivos de facturación, de ahí en adelante perderá toda opción de cobrar in sólidum, o lo que es igual, únicamente podrá recaer sobre el receptor directo del servicio: el consumidor (art. 14.33 ley 142 de 1994). Siendo claro que en tal hipótesis la solidaridad se limita a los dos períodos consecutivos de facturación no pagados. Empero, las reglas previstas a partir de la ley 689 de 2001 no podrían aplicarse al caso de autos por las razones históricas ya registradas: pues, sencillamente, la ley no puede aplicarse con sentido retroactivo.”
Ahora bien, es importante resaltar el contenido normativo introducido por el artículo 15 de la Ley 820 de 10 de julio de 2003 por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana,, la cual tendrá vigencia a partir del 10 de julio de 2004, en relación con el rompimiento de la solidaridad a partir del momento de la entrega de un inmueble dado en arrendamiento, mediante la prestación de garantías a cada empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios para amparar los eventuales incumplimientos en el pago de las facturas correspondientes.
El referido artículo fue reglamentado por el Decreto 3130 del 4 de noviembre de 2003, el cual en su artículo 2 permite al arrendador del inmueble mantener la solidaridad en los términos establecidos en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001 o atender el procedimiento señalado en el referido Decreto, caso en el cual el propietario del inmueble no será responsable solidariamente del pago de los servicios públicos domiciliarios.
2. CONVENIOS DE PAGO CON LOS ARRENDATARIOS DEL INMUEBLE – NO HAY SOLIDARIDAD
Esta Oficina Asesora Jurídica, mediante Concepto SSPD OJ 2003 - 252 señaló lo siguiente respecto a los convenios de pago suscritos entre la empresa y el usuario:
“Es facultativo de la empresa celebrar convenios o acuerdos de pago con los usuarios que adeudan el pago de las correspondientes facturas, dado que toda entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios debe contar con mecanismos propios tendientes a la recuperación de recursos, aplicando principios de gestión gerencial y recaudo de cartera como índice de eficiencia.
“De este modo, si dentro del Contrato de Condiciones Uniformes la empresa prevé la posibilidad de acudir a este mecanismo, los acuerdos de pago pueden ser suscritos con el arrendatario en su calidad de usuario teniendo en cuenta que conforme el numeral 14.33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el usuario es la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde éste se presta, o como receptor directo del servicio.
“Si bien el régimen de servicios públicos acoge los términos de propietario y tenedor, su definición está prevista en el Código Civil. De manera que, según el artículo 775 del Código Civil tenedor es quien tiene una cosa reconociendo dominio ajeno. En consecuencia, un arrendatario tiene la calidad de tenedor.
“De otra parte, con el fin de que se rompa la solidaridad establecida en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, la norma aplicable es la establecida en la Ley 689 de 2001, que contiene la última modificación a la Ley 142 de 1994, y que apunta a precisar el alcance de la solidaridad entre el propietario, el suscriptor y el usuario de los servicios públicos. Esta Ley, además de involucrar como solidarios de las obligaciones surgidas del contrato a los poseedores, dispone que si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio, y si esta incumple la obligación de la suspensión del servicio, se romperá la solidaridad prevista en la norma. (el subrayado es nuestro)
“De esta manera, si la empresa prestadora incumple con lo previsto en la ley, en relación con la suspensión del servicio, sufre dos consecuencias:
3. Se traduce en la ruptura de la solidaridad.
4. La segunda, es la de verse sometida a la imposición de eventuales sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por inobservancia de las normas a que deben estar sujetas de acuerdo a lo establecido en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
“A lo anterior hay que agregar que de conformidad con el artículo 143 de la Ley 142 para que la empresa restablezca el servicio cuando la causa es imputable al suscriptor o usuario, éste debe eliminar la causa que ocasionó la suspensión o el corte. Si la empresa restablece el servicio sin que el usuario elimine las causas de la suspensión o el corte, el propietario del inmueble no será solidario de las obligaciones que se causen a partir de tal restablecimiento.
“En el evento en que la empresa suscriba acuerdos de pago con los arrendatarios, en los que no se haya hecho parte el propietario de inmueble arrendado, éste no será solidario del pago de los consumos que se causen a partir de la fecha en que la empresa debió suspender el servicio si el arrendatario incumplió el acuerdo.
“La razón de la disposición radica en la necesidad de precisar los alcances de la solidaridad, buscando la equidad entre los beneficios que recibe el propietario o poseedor del inmueble y las cargas que le devienen del contrato de servicios públicos, así como la garantía que la solidaridad reporta a la empresa y el requerimiento de su diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones. De esta forma la disposición está enderezada a evitar que los prestadores trasladen su ineficiencia a los propietarios y poseedores de los inmuebles.”
CONCLUSIÓN
De todo lo discurrido se tiene que es constitucional y legal que una persona en su calidad de usuaria y en virtud del derecho al acceso al servicio podía solicitar la prestación de un servicio públicos domiciliarios sin permiso del propietario, de manera que existe obligación solidaria para el propietario con relación a las deudas adquiridas por los arrendatarios en relación con el pago de los servicios públicos, en los términos señalados en el presente concepto; en todo caso en los eventos, en que exista novación de la obligación de servicios públicos, esto es un crédito que reemplace la obligación de pago de la factura, con ocasión de un acuerdo de pago, se romperá la solidaridad; al igual que cuando entre en vigencia de la Ley 820 de 2003 y su Decreto Reglamentario 3130 de 2003, el propietario podrá exonerarse de la solidaridad cuando su arrendatario al comprometerse a pagar los servicios públicos haya otorgado previamente las garantías a la empresa prestadora para asegurar el pago de las obligaciones por servicios públicos.
Como se precisó, según lo indicado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-19 de 2002: “Por otra parte debe recordarse que la solidaridad contemplada en la ley 142 de 1994, antes de la ley 689 de 2001 se restringía a los tres primeros períodos de facturación insolutos, tal como lo venían poniendo de presente la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional (art. 140 ley 142 de 1994)”, esto es que la empresa efectivamente estaba obligada a la suspensión del servicio en el término que señale el contrato de condiciones uniformes o de acuerdo a los periodos de facturación conforme a los artículos 130 y 140 de la Ley 142 de 1994.
En los eventos en que el usuario se apropie del servicio mediando un delito, esto es cuando hay fraude, para efectos de hacer efectiva la solidaridad con el propietario como lo advirtió la Corte Constitucional en Sentencia T-270 de 2004, desde el comienzo de la actuación la empresa debe hacerle saber al usuario o suscriptor que ha iniciado un procedimiento de carácter sancionatario, en el cual se le debe respetar su derecho de contradicción.
Sobre este particular en la referida Sentencia T-270 de 2004, se expresó
En este orden de ideas los suscriptores y usuarios de los servicios públicos domiciliarios son titulares de las garantías que se desprenden del derecho al debido proceso como: i) la necesidad que la actuación administrativa se surta sin dilaciones injustificadas, ii) conforme a la normatividad previamente establecida a su iniciación, es decir, que no sea la empresa de servicios públicos la que cree, en cada caso particular, el procedimiento a seguir, iii) que quien surta la actuación esté debidamente facultado para ello, y, iv) que en su desarrollo se observe por parte de la empresa la plenitud de las formas propias de la actuación administrativa previstas en el ordenamiento jurídico.
“Así mismo el usuario de los servicios públicos domiciliarios es titular de la presunción de inocencia, del derecho de impugnar las decisiones que contra él se profieran, a presentar y a controvertir las pruebas y a solicitar la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.
“En este sentido, el respeto del principio de contradicción implica que tanto usuario como empresa deben estar en posición de igualdad, de forma tal que dispongan de las mimas oportunidades de alegar y probar los fundamentos de las decisiones que en desarrollo de la actuación administrativa se profieran”
Cordialmente,
YEZID FERNANDO ALVARADO RINCÓN
Jefe Oficina Asesora Jurídica (A)
