CONCEPTO 244 DE 2025
(junio 6)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) Por medio de la presente me permito solicitar a usted, el concepto de la Superintendencia para la aplicación de la resolución expedida por la CAR –(sic), donde otorga concesión para el aprovechamiento de aguas superficiales en el terreno(sic); el cual tiene uso INDUSTRIAL, según el acuerdo No 016 del 27 de diciembre de 2014- plan básico de ordenamiento territorial (PBOT). Y se encuentra ubicado en actividad INDUSTRIAL SUBURBANA (sic) (…).
La resolución en mención a la letra dice: ABASTECIMIENTO DOMESTICO - HOTELERO Y USO INDUSTRIAL. Nosotros vamos a construir BODEGAS INDUSTRIALES por lo tanto solo vamos a hacer uso únicamente del permiso de la CAR del USO INDUSTRIAL, en nuestro terreno que es INDUSTRIAL. Los otros USOS ABASTECIMIENTO DOMESTICO-HOTELERO, no nos interesa ni los vamos necesitar y/o usar.
Es por eso que muy respetuosamente le solicito me sea expedido el Concepto de la SUPERINTENDENCIA DE SERCICIOS PUBLICOS donde diga que solo haremos uso del USO INDUSTRIAL otorgado en la Resolución de la CAR(sic), esto para cumplir así con lo solicitado por la Curaduría (sic) donde estamos tramitando la LICENCIA de PARCELACION. (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Ley 99 de 1993[5]
Ley 142 de 1994[6]
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[7]
Concepto SSPD OJ-2024-258
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
De igual forma, es de precisar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia de forma principal las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulación a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
Así, las funciones mencionadas de forma general están referidas a: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos a los que estén sujetas las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; y (iii) sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.
En consecuencia, se debe precisar que, dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia no se encuentra determinar y/o certificar el uso que se dará a una concesión para el aprovechamiento de aguas superficiales, toda vez que es un asunto que se escapa de la órbita de competencia de los servicios públicos domiciliarios, ya que dependerá de lo establecido al respecto en la resolución que la otorgó, cuyo cumplimiento y seguimiento corresponde verificarlo a la autoridad ambiental que concedió la misma.
No obstante, considerando que lo solicitado por la Curaduría refiere al cumplimiento de lo señalado en el artículo 16 y el numeral 17[8] del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, se procederá a realizar algunas precisiones generales acerca de los productores marginales en los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
De manera inicial, conviene señalar que, el artículo 365 de la Constitución Política indica que los servicios públicos domiciliarios pueden ser prestados por el Estado, ya sea de forma directa o indirecta, por comunidades organizadas o por particulares, y que en todo caso el Estado mantendrá su regulación, control y vigilancia así:
“ARTICULO 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que, en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.” (Subraya fuera del texto).
En desarrollo de lo anterior, el artículo 15 de la ley 142 de 1994 señaló lo siguiente:
“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.” (Subraya fuera del texto).
De manera que, podrán prestar los servicios públicos, las personas naturales y jurídicas que produzcan para sí mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos. Esta clase de prestadores, son considerados por el régimen de los servicios públicos como productores marginales, los cuales el numeral 14.15 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 define así:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.15. Productor marginal, independiente o para uso particular. <Numeral modificado por el artículo 1 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Es la persona natural o jurídica que utilizando recursos propios y técnicamente aceptados por la normatividad <sic> vigente para cada servicio, produce bienes o servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos para sí misma o para una clientela compuesta exclusivamente por quienes tienen vinculación económica directa con ella o con sus socios o miembros o como subproducto de otra actividad principal.
(…)” (Subraya fuera del texto).
De ahí que pueda ser considerado como productor marginal, aquella persona que, utilizando recursos propios o aceptados por la normatividad para cada servicio, produce bienes o servicios propios del objeto de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios: i) para sí mismo; ii) para una clientela con quien tiene una vinculación económica directa con ella o con sus socios o miembros, o (iii) como subproducto de otra actividad principal.
Es de aclarar que el numeral 15.2 no hace referencia a cualquier productor marginal, independiente o para uso particular, sino únicamente a aquellos que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal.
En línea con lo anterior, el articulo 16 ibídem señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 16. APLICACIÓN DE LA LEY A LOS PRODUCTORES DE SERVICIOS MARGINALES, [INDEPENDIENTE] O PARA USO PARTICULAR. Los productores de servicios marginales o para uso particular se someterán a los artículos 25 y 26 de esta Ley. Y estarán sujetos también a las demás normas pertinentes de esta Ley, todos los actos o contratos que celebren para suministrar los bienes o servicios cuya prestación sea parte del objeto de las empresas de servicios públicos, a otras personas en forma masiva, o a cambio de cualquier clase de remuneración, o gratuitamente a quienes tengan vinculación económica con ellas según la Ley, o en cualquier manera que pueda reducir las condiciones de competencia. Las personas jurídicas a las que se refiere este artículo, no estarán obligadas a organizarse como empresas de servicios públicos, salvo por orden de una comisión de regulación. En todo caso se sobreentiende que los productores de servicios marginales independientes o para uso particular de energía eléctrica están sujetos a lo dispuesto en el artículo 45 de la ley 99 de 1993.
Parágrafo. Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad. (…)” (Subraya fuera del texto)
De acuerdo con lo anterior, los productores marginales no están obligados a constituirse como empresas de servicios públicos, salvo orden expresa de una comisión de regulación; sin embargo, para poder operar, al igual que las demás personas autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios, deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias referidas en los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994, dependiendo de la naturaleza de la actividad a desarrollar.
Valga mencionar, que dichas concesiones y permisos deben ser adelantados ante las autoridades ambientales, para el caso de concesiones de aprovechamiento de aguas superficiales, ante las Corporaciones Autónomas Regionales, ya que esta Superintendencia no tiene competencia en este aspecto. Al respecto, el artículo 25 ibídem señala:
“ARTÍCULO 25. CONCESIONES, Y PERMISOS AMBIENTALES Y SANITARIOS. Quienes presten servicios públicos requieren contratos de concesión, con las autoridades competentes según la ley, para usar las aguas; para usar el espectro electromagnético en la prestación de servicios públicos requerirán licencia o contrato de concesión.
Deberán, además, obtener los permisos ambientales y sanitarios que la índole misma de sus actividades haga necesarios, de acuerdo con las normas comunes.
Asimismo, es obligación de quienes presten servicios públicos, invertir en el mantenimiento y recuperación del bien público explotado a través de contratos de concesión.
<Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Si se trata de la prestación de los servicios de agua potable o saneamiento básico, de conformidad con la distribución de competencias dispuestas por la ley, las autoridades competentes verificarán la idoneidad técnica y solvencia financiera del solicitante para efectos [de] los procedimientos correspondientes.” (Subraya fuera del texto)
Ahora bien, en lo que respecta al mandato contenido en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994, el legislador impuso la obligación de vincularse como usuario de los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico, y cumplir los deberes que le imponga el contrato de servicios públicos, cuando exista disponibilidad de estos servicios en las zonas en donde se ubiquen los inmuebles. Lo anterior, salvo que se acredite que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad, siendo la Superintendencia de Servicios Públicos la competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios.
Así, siempre que se acredite que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad en la prestación de dichos servicios y sí esta Superintendencia así lo determina, no será obligación de las personas vincularse como usuarios de las empresas que prestan estos servicios, ya que operaran en calidad de 'productores marginales'. Así lo reitera el artículo 2.3.1.3.2.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, veamos:
“ARTÍCULO 2.3.1.3.2.1.3. DE LA SOLICITUD DE SERVICIOS Y VINCULACIÓN COMO USUARIO. Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y alcantarillado, será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad.
Los servicios de acueducto y alcantarillado deben ser solicitados de manera conjunta, salvo en los casos en que el usuario o suscriptor disponga de fuentes alternas de aprovechamiento de aguas, sean éstas superficiales o subterráneas y el caso de los usuarios o suscriptores que no puedan ser conectados a la red de alcantarillado.
Parágrafo. En relación con el inciso tercero del presente artículo, los casos especiales deben ser informados de manera detallada por el usuario o suscriptor, a la entidad prestadora de los servicios públicos, como parte de la información que debe contener la solicitud de los mismos y acompañar copia del correspondiente permiso de concesión de aguas subterráneas y/o superficiales expedido por la autoridad ambiental competente. (Decreto 302 de 2000, artículo 4).” (Negrilla y subraya fuera del texto)
De tal forma, que será competencia de esta entidad determinar, si la alternativa propuesta para la prestación de estos servicios no causa perjuicios a la comunidad, de conformidad con lo establecido en el numeral 17 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994. Al respecto, esta Oficina recientemente mediante Concepto SSPD OJ-2024-258 señaló lo siguiente:
“(…) cualquier persona natural o jurídica que desee utilizar fuentes alternativas de aprovechamiento de aguas, como el autoabastecimiento, deberá dirigirse a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quien a través de la Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo se encargará de verificar los posibles perjuicios que el proyecto pueda causar.
Para estos efectos, el productor marginal debe presentar una solicitud detallada sobre la alternativa de autoabastecimiento que planea utilizar, permitiendo a la Superintendencia evaluar si esta opción perjudica a la comunidad. Vale advertir que la Superintendencia cuenta con un procedimiento interno denominado “Determinación de No Perjuicio en Alternativas de Productor Marginal, Independiente o para Uso Particular”, bajo el código CT-P-001, que describe las actividades realizadas por sus dependencias internas para evaluar dichas solicitudes.
Este procedimiento destaca que, tras el análisis de la solicitud, el Grupo de Pequeños Prestadores de Acueducto y Alcantarillado puede requerir información adicional sobre la alternativa propuesta. Además, se pueden decretar la práctica de pruebas para tomar una decisión final, razón por la cual, el prestador deberá acatar todas las solicitudes de información de la Superintendencia para que su solicitud pueda ser debidamente tramitada.” (Subraya fuera del texto).
De este modo, para efectos de demostrar que la alternativa de autoabastecimiento no causa un perjuicio a la comunidad, el productor marginal debe presentar una solicitud detallada sobre la alternativa junto con las concesiones y permisos correspondientes, para que esta Superintendencia a través del procedimiento interno denominado “Determinación de No Perjuicio en Alternativas de Productor Marginal, Independiente o para Uso Particular”, bajo el código CT-P-001, evalúe dicha solicitud y emita el correspondiente concepto.
Ahora bien, en vista que la consulta hace referencia a una solicitud de concepto para que esta Superintendencia acredite el uso industrial de una concesión para el aprovechamiento de aguas superficiales (emitida previamente por una Corporación Autónoma Regional para uso hotelero, doméstico y lado de vehículos), con la finalidad de cumplir con uno de los requisitos solicitados por la Curaduría de (sic) para el trámite de una licencia de parcelación, conviene reiterar que, esta entidad es competente para determinar y/o certificar el uso que se dará a una concesión para el aprovechamiento de aguas superficiales, ya que su función en la materia, se restringe a estudiar la viabilidad de las alternativas de autoabastecimiento, esto es certificando, por ejemplo, que el uso de aguas superficiales no causa un perjuicio para la comunidad y que se asegura la prestación del servicio público de acueducto.
Pues, la competencia para modificar el uso de una concesión para el aprovechamiento de aguas superficiales, radica exclusivamente sobre la Corporación Autónoma Regional que previamente la concedió, de conformidad con lo señalado en el numeral 9 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que señala:
“ARTÍCULO 31. FUNCIONES. (Adicionado por el art. 9. Decreto 141 de 2011). Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
(…) 9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva;
(…)” (Subraya fuera del texto).
Y será ante ella, a quien deba acudir el interesado, ya que un pronunciamiento de esta Superintendencia en ese sentido desbordaría sus competencias, y pretermitiría las funciones asignadas por el legislador exclusivamente a la autoridad ambiental, quien desde su especialidad protege los recursos naturales renovables, aspecto ajeno a las funciones de inspección, vigilancia y control que ejerce esta Superintendencia y que se limitan a la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra determinar y/o certificar el uso que se dará a una concesión para el aprovechamiento de aguas superficiales, toda vez que es un asunto que se escapa de la órbita de competencia de los servicios públicos domiciliarios, ya que dependerá de lo establecido al respecto en la resolución que la otorgó, cuyo cumplimiento y seguimiento corresponde verificarlo a la autoridad ambiental que concedió la misma.
- De conformidad con lo señalado en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, podrán prestar los servicios públicos, las personas naturales y jurídicas que produzcan para sí mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
- Puede ser considerado como productor marginal, aquella persona que, utilizando recursos propios o aceptados por la normatividad para cada servicio, produce bienes o servicios propios del objeto de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios: i) para sí mismo; ii) para una clientela con quien tiene una vinculación económica directa con ella o con sus socios o miembros, o (iii) como subproducto de otra actividad principal.
- De conformidad con lo señalado en el artículo 16 de la Ley 142 de 1994, y el artículo 2.3.1.3.2.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, los productores marginales no están obligados a constituirse como empresas de servicios públicos, salvo que la regulación lo ordene, pero para poder operar, deberán obtener de las autoridades competentes las correspondientes concesiones, permisos y licencias indicadas en los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.
- Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico en la zona en la que se encuentra el inmueble, será obligatoria la vinculación como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad, evento en el cual, esta Superintendencia será la entidad competente para determinar su viabilidad.
- Para efectos de demostrar que la alternativa de autoabastecimiento no causa un perjuicio a la comunidad, el productor marginal debe presentar una solicitud detallada sobre la alternativa junto con los permisos correspondientes, para que esta Superintendencia a través del procedimiento interno denominado “Determinación de No Perjuicio en Alternativas de Productor Marginal, Independiente o para Uso Particular”, bajo el código CT-P-001, evalúe dicha solicitud y emita el correspondiente concepto.
- En virtud de lo señalado en el numeral 17 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, esta entidad es competente para estudiar la viabilidad de la alternativa de autoabastecimiento, esto es certificando, por ejemplo, que el autoabastecimiento el uso de aguas superficiales no causa un perjuicio para la comunidad y que se asegura la prestación del servicio público domiciliario.
- No obstante, en virtud de lo señalado en el numeral 9 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, la competencia para modificar el uso de una concesión para el aprovechamiento de aguas superficiales, como lo plantea el consultante, radica exclusivamente en la Corporación Autónoma Regional que la concedió, en desarrollo de sus funciones como autoridad ambiental.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291774542
TEMA: PRODUCTOR MARGINAL EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO.
Subtemas: Competencia SSPD.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
8. “Artículo 79. Funciones de la superintendencia. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:
(…)
17. En los términos previstos en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994, determinar si la alternativa propuesta por los productores de servicios marginales no causa perjuicios a la comunidad, cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico.” (Subraya fuera del texto)
