CONCEPTO 393 DE 2003
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2003-130
Bogotá D.C.,
JAVIER JIMÉNEZ RIVIERE
Jefe Oficina Jurídica
EMPRESA DE ENERGÍA DE CUNDINAMARCA
Carrera 10 No.24-49
Bogotá - Cundinamarca
Ref: Su comunicación 3.193.03(1)
Se basa la consulta objeto de estudio en determinar la procedencia del recurso de apelación contra la facturación de una empresa de servicios públicos, así como la facultad sancionadora de una empresa prestadora.
Las siguientes consideraciones se formularán en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
1 DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA FACTURACIÓN
La Constitución Política autoriza a la Superintendencia para intervenir y revisar en determinadas circunstancias las operaciones y decisiones de quienes prestan servicios públicos domiciliarios, cuando éstas se juzguen contrarias a las previsiones legales y reglamentarias.(2)
Lo anterior, debido a que la ley ha otorgado a las empresas prestadoras de servicios públicos derechos, prerrogativas y privilegios propios de las autoridades públicas que permiten aplicar los mecanismos de control de legalidad que se han establecido para los actos administrativos que profieren las autoridades administrativas, pues al lado de la prerrogativa pública, el derecho igualmente regula los mecanismos para la protección de los derechos de los administrados.
Ahora bien, la factura de servicios públicos(3), como acto al cual la jurisprudencia le ha dado el carácter de acto administrativo, es susceptible de lo recursos de vía gubernativa.
Lo anterior, supone que las facturas como actos administrativos que expiden las empresas prestadoras deben adecuarse o estar conformes con el ordenamiento jurídico. El principio de legalidad, no siempre es acatado por las empresas, por tal razón, se le otorga a los administrados el derecho de utilizar ciertos mecanismos, a través de los cuales ejercen un control de legalidad sobre sus decisiones. Dichos mecanismos se utilizan, bien en sede administrativa o jurisdiccional, y son en nuestro medio los recursos de la vía gubernativa (reposición o apelación) y las acciones contencioso administrativas.
Sobre la procedencia de los recursos de reposición y apelación contra la facturación, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente NS-701 de 1997, señaló al respecto:
"Se observa así la relatividad de ese régimen privado, especialmente en lo que toca con los contratos de servicios públicos domiciliarios (relación empresa - usuario) en los cuales es de su esencia que éste pueda presentar a aquélla peticiones, quejas y recursos relativos a los mismos (art 152); y con los actos administrativos que las empresas puedan dictar con apoyo en dichos contratos. Frente a los contratos, no sólo porque la relación usuario - empresa es de derecho público, sino porque en éstos no rigen en todo su integridad los principios de la autonomía de la voluntad, la libre discusión de sus derechos y obligaciones y la igualdad de las partes, tan caros en la contratación típicamente privada. Y frente a los segundos, porque los actos que expiden las empresas con apoyo en los citados contratos, serán administrativos; y por ende, estarán amparados con la presunción de legalidad y dotados del privilegio de la ejecución de oficio, como sucede con los que reconocen a las empresas oficiales deudas derivadas de la prestación de dichos servicios, las cuales podrán hacerlas efectivas a través de la jurisdicción coactiva (art 130). Actos administrativos que son susceptibles de los recursos de reposición ante la misma empresa y de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (art 154)."
Desde esta óptica, es indudable que el recurso de apelación ante la Superintendencia ha sido considerado como un medio de impugnación instituido en beneficio de la parte afectada con una decisión empresarial, cuya finalidad es obtener que la Superintendencia como superior funcional de las empresas prestadoras revise la decisión y proceda a confirmarla, modificarla o revocarla.
2 FACULTAD SANCIONADORA DE UNA ESP
La Ley 142 de 1994 dotó a las empresas de servicios públicos de ciertas prerrogativas propias de las autoridades públicas, tal como lo señaló la Oficina Jurídica en concepto SSPD 20021300000930:
"Dentro del nuevo régimen de prestación de los servicios públicos elaborado a partir de la Constitución Política de 1991 y desarrollado a través de la ley 142 de 1994, el cual redefinió el papel que hasta ese momento el Estado había venido desempeñando como gestor directo de esos servicios, se abrió paso la prestación directa de los mismos por parte de las comunidades organizadas y de los particulares".
"La entrada de agentes económicos privados en el mercado de los servicios públicos en libertad de competencia, es decir, sin que se requiera habilitación constitucional o legal, hizo que la ley 142 de 1994 diseñará reglas conforme a las cuales los prestadores de esos servicios ( públicos y privados ) pudieran actuar como lo hacen los particulares en un mercado en competencia, un ejemplo de esto es el régimen de contratación ( Arts. 31 y s.s )".
"Pero así como la ley 142 en algunas materias formuló pautas de comportamiento para las empresas de servicios públicos propias de los relaciones entre particulares, respecto de otros asuntos, las dotó de ciertas facultades o privilegios de que gozan las autoridades públicas(4). Tal es el caso de las potestades que les confiere la ley con relación al contrato de servicios públicos, particularmente en relación con lo actos de facturación, suspensión y corte del servicio, los cuales, además, se consideran actos administrativos(5), o el procedimiento para la imposición de sanciones en el cual se debe observar el debido proceso que rige para las actuaciones administrativas".
Estas prerrogativas conferidas por la ley a las empresas de servicios públicos, permiten tanto la imposición de sanciones como la terminación del contrato. En efecto, respecto de la primera- la imposición de sanciones- el artículo 142 de la Ley 142 de 1994 dispone que para el restablecimiento del servicio por causa imputable al suscritor este deberá pagar todos los gastos de reinstalación o reconexión, y satisfacer las demás sanciones previstas, todo de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato; esto es, que la ley de facultó de manera expresa a las empresas de servicios públicos para sancionar las violaciones al contrato de servicios públicos. Está facultad de imponer sanciones por parte de las "ESP" ha sido reconocida por las Comisiones de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y de Regulación de Energía y Gas en las Resoluciones 151 de 2001(6) y 108 de 1997(7), respectivamente.
Ahora bien, condición ineludible para la imposición de las sanciones por parte de las empresas de servicios públicos, es la observancia del debido proceso previsto en el artículo 29 de la C.P., dado que, como lo firmó la Corte Constitucional en sentencia T- 1204 de 2001(8), las empresa de servicios públicos deben observar con rigor en todas sus actuaciones las reglas del debido proceso administrativo, con mayor razón, si éste es sancionatorio. En este mismo sentido ya se había pronunciado esta Oficina Jurídica en Concepto SSPD 20021300000882:
Para la imposición de sanciones a los usuarios por parte de las empresas de servicios públicos, estás deben estar tipificadas de manera clara y expresa en el contrato de condiciones uniformes, al igual que el procedimiento para imponerlas, la simple remisión en el contrato a disposiciones que perdieron vigencia no tienen ningún efecto. ( ver anexo 3 de la Resolución CRA No. 151 de 2002).
Cordialmente,
MÓNICA HILARIÓN MADARIAGA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
NOTAS DE PIE DE PÁGINA
1 Radicado SSP 2003-529-015643-2, Reparto No.352.
Preparado por: Sandra Ramos Polanco – Asesora Oficina Jurídica.
TEMA: RECURSOS – Procedencia del recurso de reposición y apelación contra facturación.
FACTURA –Acto administrativo contra el cual proceden recursos.
MULTAS: Facultad de las empresas para imponerlas
Ratificación Concepto SSPD 200113000000629 y 200113000000645 200113000000730, 20021300000913 y SSPD-OJ-2003-287
2 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-263 de 1996.
3 El numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 define la factura como "la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos".
4 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C- 263 de 1996 "Diferentes disposiciones de la ley 142 de 1994, con miras a asegurar la organización, el funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia del servicio, otorgan a las empresas de servicios públicos domiciliarios una serie de derechos, privilegios y prerrogativas que son propias del poder público, vgr, la calificación como esenciales de los servicios públicos domiciliarios y, por consiguiente, la prohibición de la huelga en ellos, la posibilidad de adelantar expropiaciones de inmuebles, o la facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales de inmuebles o remover cultivos u obstáculos que se encuentren en los mismos, para asegurar la organización y el funcionamiento del servicio, en los términos de la ley 56 de 1981, asi como la potestad de ejercer la autotutela, propia de las autoridades administrativas, cuando pueden a través de decisiones unilaterales o actos administrativos definir una controversia frente al usuario y, por consiguiente, declarar lo que es derecho en un caso concreto, e incluso decidir el recurso de reposición contra dichas decisiones (arts. 4, 56, 57, 106 a 114, 117, 119, 152 a 159).
Consecuente con lo dicho, si la ley le ha otorgado a las empresas el repertorio de derechos, prerrogativas y privilegios que se han mencionado, que son propios de las autoridades públicas, también pueden serle aplicables los mecanismos del control de legalidad que se han establecido para los actos administrativos que profieren las autoridades administrativas, pues al lado de la prerrogativa pública el derecho igualmente regula los mecanismos para la protección de los derechos de los administrados".
5 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, Expediente S-701, Septiembre 23 de 1997. "...c) El art. 32 ("régimen de derecho privado para los actos de las empresas") consagra directamente, sin las sinuosidades del art 31, el derecho privado como el apropiado exclusivamente para la constitución y los actos de las empresas de servicios públicos domiciliarios así como lo requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, pero olvida que con esa advertencia entre en contradicción con otros principios de la misma ley que muestran un régimen diferente con predominio del derecho público aplicable a ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato, como son los actos de administrativos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación dictados por dichas empresas".
Resolución CRA 151 de 2001, Anexo 3, CLÁUSULA DÉCIMA.-"OBLIGACIONES DEL SUSCRIPTOR O USUARIO: El suscriptor o usuario tendrá las siguientes obligaciones":
(...)
6 j) Para el restablecimiento del servicio suspendido o que haya sido objeto de corte por causas imputables al suscriptor o usuario, eliminar la causa que dio origen a esas actuaciones, pagar los gastos de reinstalación o reconexión en los que incurra la persona prestadora y satisfacer las demás sanciones previstas".
7 Resolución CREG 108 de 1997.
(...)
Artículo 54º. "Sanciones pecuniarias. En el contrato de condiciones uniformes se deberá establecer en forma clara y concreta, qué conductas del usuario se consideran incumplimiento de éste y dan lugar a la imposición de sanciones pecuniarias por parte de la empresa, la manera de establecer su cuantía y el procedimiento para demostrar dichas conductas y para imponer la sanción a que haya lugar. En todo caso, la actuación deberá adelantarse con la garantía plena del derecho que tiene el usuario a la defensa, y con sujeción a lo que los Códigos Civil y de Comercio y la Ley 142 de 1994, en su artículo 133, prevén en relación con la carga de la prueba".
8 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T 1204 de 2001. (...) "2.3.2. La confrontación del procedimiento dispuesto de manera unilateral por la empresa comercializadora y distribuidora de energía accionada, para imponer sanciones al "CLIENTE" por el uso no autorizado o fraudulento de energía, con el texto del artículo 29 de la Carta y con los criterios jurisprudenciales expuestos por la Corte Constitucional acerca del debido proceso administrativo, permite verificar y concluir a la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corporación que dicho procedimiento no se adecua al precepto constitucional, conforme pasa a puntualizarse":
(...)
"b) El administrado tiene derecho a que se le siga un proceso sin dilaciones injustificadas y ello, sin duda, se garantiza con la consagración de términos que regulen el procedimiento a seguir. En el dispuesto por Codensa, no se establece en modo alguno el término con el que cuenta la empresa para dictar la resolución mediante la cual habrá de imponer la sanción al cliente, o, para ser más exactos, resolver sobre las anomalías que pudieran dar lugar a la imposición de sanción, luego de detectadas a través de la llamada "inspección de suministros". (...)
(...)
"d) Es menester recordar que el debido proceso administrativo, y con mayor si éste es sancionatorio, debe sujetarse a principios mínimos tales como la legalidad, la publicidad e imparcialidad y, esta última, no se puede materializar si el administrador no se ciñe a los postulados de la buena fe (artículo 83 C. Pol.)".
(...)
"e) En cuanto a la solicitud y práctica de pruebas, es necesario insistir en que en el procedimiento señalado por Codensa S. A. ESP nada se regula sobre el particular y, ese hecho, desde una perspectiva puramente objetiva, implica la vulneración del derecho fundamental al debido proceso".
