CONCEPTO UNIFICADO-SSPD-OJ-2004-495
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
MEMORANDO
No. 2004-130-000
PARA: ADRIANA PEREZ BIFFI
Secretaria General
DE: JEFE OFICINA JURÍDICA
ASUNTO: Respuesta solcitud de concepto
FECHA: 10 de noviembre de 2004
Se basa la consulta objeto de estudio en determinar y unificar los siguientes puntos:
1. cómo se deben registrar las sanciones que impone la Superintendencia en salarios mínimos,
2. Qué valor debe cancelar el sancionado que es condenado a pagar una multa en salarios mínimos, cuál valor del sml, se debe tener en cuenta cuando se resuelven recursos interpuestos contra una sanción y la decisión se produce cuando se encuentra en vigencia otro monto para el salario mínimo.
3. Valor que se debe registrar en la contabilidad y en el aplicativo de sancionados cuando dentro del acto administrativo que impone la sanción los valores por los cuales se condena no coinciden entre sí.
4. Procedimiento que se debe seguir en los casos en que se profieren dos (2) decisiones idénticas sobre un mismo asunto.
5. Procedimiento que se debe seguir en los casos en que se profieren dos (2) decisiones diferentes sobre un mismo asunto.
6. Procedimiento legal que se debe seguir cuando hacen falta dentro del archivo físico de la Entidad resoluciones originales que imponen sanción y las cuales son necesarias para dar autenticación y firmeza de las copias de estas resoluciones que sí reposan en el archivo, con el propósito de conformar los requisitos del título ejecutivo a favor de la Superintendencia
7. Competencia de la Secretaria General de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en cuanto a la expedición de constancia de ejecutoria, la expedición de copias autenticadas de los actos administrativos que se expiden en la Superintendencia.
8. Así como en determinar en qué momento cobra firmeza una multa que es notificada por edicto.
Esta Oficina en varios conceptos ha expresado su posición sobre los diferentes temas de consulta por lo que procede a realizar una unificación de líneas conceptuales que contribuyan a un mejor entendimiento del mismo.
1. Las multas impuestas en salarios mínimos no deben actualizarse cada año, de acuerdo a la variación que sufre éste con los reajustes que se hacen por el cambio de la vigencia fiscal.
En concepto SSPD-OJ-2003-108 y en el acta No. 15 del Comité Jurídico de la Superintendencia del 03 de mayo de 2004 sobre el particular se dijo lo siguiente:
El artículo 81 de la Ley 142 de 1994 faculta a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para fijar multas hasta por un equivalente de 2000 salarios mínimos mensuales, en contra de los prestadores que incumplan con la normatividad que les aplica. Dicho parámetro en salarios mínimos legales establecido por el legislador obedece más a razones de técnica legislativa, que a criterios de reajuste de los valores de la sanción.
Es así, como muchas normas que contienen valores de multas representados en pesos, con el devenir de circunstancias económicas y o el simple transcurrir del tiempo, las hacen inocuas y por ende pierden la eficacia sancionatoria, verbigracia el artículo 171 de Código Civil, el cual a su promulgación constituía una sanción ejemplarizante, pero con el transcurso del tiempo y el cambio de las condiciones económicas, hicieron que la multa allí contemplada perdiera su función de desestimular una determinada conducta u omisión.
Ahora bien, el artículo 81 de la Ley 142, expresa:
“Sanciones.
La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:
81.1. Amonestación.
81.2. Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. (…)".
Del texto normativo transcrito se infiere que dicha norma establece un tope máximo para la fijación de las multas, consistente en el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales, lo cual no significa que éstas necesariamente deban expresarse en salarios mínimos, por cuanto esta norma sólo regula el monto límite legalmente admisible para la imposición de una sanción.
Así mismo, es pertinente aclarar que la norma no exige que la multa fijada en salarios mínimos legales corresponda al valor vigente del salario a la fecha de pago de la sanción; la omisión en la enunciación de este aspecto, no significa que el valor de la sanción deba ser reajustado de manera automática cada vez que entre a regir un nuevo salario mínimo mensual.
Lo anterior no obsta para que el funcionario que expide la resolución pueda en forma expresa determinar que el valor de la multa se pague en un monto expresado en salarios mínimos legales vigentes a la fecha del respectivo pago.
Ahora bien, cuando la obligación contenida en la resolución, cobra firmeza, sobre ella se pueden ejercer las acciones de cobro persuasivo y de jurisdicción coactiva, a fin de obtener el recaudo del monto de la sanción más los intereses que se lleguen a causar por concepto de mora en el pago de la deuda, lo que significa que el valor impuesto como multa no pierde eficacia económica, puesto que la renuencia a su pago genera para el beneficiario de la sanción intereses de mora.
2. Valor del salario mínimo que se debe registrar en la Contabilidad y en el aplicativo Sancionados cuando éstas hayan sido tasadas en salarios mínimos mensuales y cobran firmeza estando en vigencia un nuevo valor para el salario mínimo.
Los actos administrativos por regla general sólo son ejecutables a partir del momento en que es agotada la vía gubernativa. De conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo los actos administrativos quedan en firme cuando contra ellos no proceda ningún recurso, cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, cuando no se interpongan los recursos o cuando se renuncie expresamente a ellos, cuando haya lugar a la perención o cuando se acepten los desistimientos.
En consecuencia, en el evento en que se produce una sanción y ésta es objeto de los recursos contemplados en la vía gubernativa, la sanción no ha cobrado aun eficacia jurídica, por cuanto la decisión tomada es objeto de revisión y se encuentra suspendida en virtud del artículo 55 del CCA, bien sea por el funcionario que la produjo (recursos de reposición) o por el superior jerárquico (recursos de apelación o queja
Por lo tanto, al encontrarse suspendidas las decisiones tomadas en el acto administrativo sujeto a recursos, y una vez estos sean desatados por la autoridad administrativa correspondiente y se verifique su ejecutoria, se deberá tener en cuenta el valor del salario mínimo mensual legal que se encuentre vigente a la fecha en que cobra firmeza el acto administrativo para registrar la sanción contablemente y en el aplicativo de sancionados y para su reporte ante la jurisdicción coactiva.
3. Valor que se debe registrar en la contabilidad y en el aplicativo de sancionados cuando dentro del acto administrativo que impone la sanción los valores por los cuales se condena no coinciden entre sí
Sobre el mismo asunto en el Comité jurídico del 3 de mayo de 2004 se dijo:
Si el valor de la multa se encuentra dado en salarios mínimos mensuales, pero a su vez se expresa su valor en un equivalente en pesos: Se deberá tomar para efectos de registro contable y del aplicativo de sancionados el valor que se encuentre registrado en pesos sin que haya lugar a la actualización del valor del salario mínimo mensual que corresponda a el año en que se encuentra ejecutoriada la sanción
Adicional a lo decidido en el Comité Jurídico se debe dar claridad sobre el caso de las resoluciones sancionatorias cuya multa está impuesta en salarios mínimos legales vigentes y su conversión en letras o en pesos no coincide.
Para el caso de las tres anteriores hipótesis debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 623 del Código de Comercio, cuyo texto establece “Si el importe del título aparece escrito a la vez en palabras y en cifras, valdrá, en caso de diferencia, la suma escrita en palabras. Si aparecen diversas cantidades en cifras y en palabras, y la diferencia fuere relativa a la obligación de una misma parte, valdrá la suma menor expresada en palabras”.
Hay que tener igualmente en cuenta la voluntad de la administración al imponer una multa, la cual una vez de aplicados los criterios de imposición de sanciones, decide expresarla en salarios mínimos y a su vez le señala una conversión en pesos (en letras y números), lo cual significa que su intención inequívoca fue la de sancionar a la empresa por el equivalente del salario mínimo, de tal manera que si quedó mal realizada la conversión, en las letras que expresaban el monto equivalente o en los números que la fijaban, ha de atenerse el intérprete a los salarios equivalentes a la fecha, porque las letras de la sanción en estos casos deben ser entendidas las correspondientes a los salarios mínimos.
Por lo tanto, con fundamento en esta interpretación y aplicando el criterio del punto anterior, si en la resolución se expresa la multa en salarios mínimos y además se prevé en forma expresa su conversión, deberá registrarse ésta con el equivalente real al momento de la expedición de la sanción y no de la ejecutoria, pues esta regla aplica sólo cuando el salario se expresó únicamente en salarios mínimos, sin establecer conversión alguna
A pesar que se puede entender que dentro de estos actos existen dos condenas dadas en palabras, lo cierto es que la condena real o cierta es el valor de la multa que fija la sanción en salarios mínimos
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4. Procedimiento que se debe seguir en los casos en que se profieren dos (2) decisiones idénticas sobre un mismo asunto.
Sobre el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia de Servicios Públicos en el caso en que se dictan dos actos administrativos que resuelven el mismo asunto esta oficina en conceptos SSPD-OJ 2001-130000-278 y SSPD-OJ 2003-0110 afirmó:
Los actos administrativos producen efectos jurídicos una vez son expedidos con arreglo a los requisitos de ley, y desde que éstos entren en vigencia se les atribuye fuerza ejecutori. De tal manera que una vez expedido el acto, como manifestación de la voluntad de la Administración con arreglo a la ley, es obligatorio su cumplimiento tanto para el administrado como para aquella.
Así las cosas, si una vez expedido el acto la Administración resuelve emitir una segunda “resolución” sobre el mismo asunto, desconocería la ejecutoriédad del acto expedido y de otra parte no tendría competencia para pronunciarse sobre una materia ya agotada.
A este respecto hay quienes sostienen que en tales casos se estaría frente a la inexistencia del acto administrativo por carencia de uno de los elementos sustanciales del mismo y otros se inclinan por pensar que el acto si bien existe, no produce ningún efecto y por ende la segunda actuación resulta inocua
Al margen de la vieja discusión doctrinaria respecto de la existencia o no de un acto expedido por una autoridad cuando esta carece de competencia para hacerlo, lo cierto es que la Administración una vez expidió la primera de las resoluciones y esta se encuentre ejecutoriada, perdió competencia para proferir una segunda decisión.
En el caso que se comenta, la Administración al expedir el primer acto, perdió competencia para conocer del segundo y en consecuencia, el primero de ellos es el que tiene plena validez.
Sin embargo, este procedimiento en el evento en que las decisiones sean contradictorias, por razones de seguridad jurídica y de garantizar el debido proceso y con fundamento en reciente jurisprudencia, es necesario dictar un nuevo acto que decida de fondo el tema, como a continuación se analiza.
5.vvProcedimiento que se debe seguir en los casos en que se profieren dos (2) decisiones diferentes sobre un mismo asunto.
Sobre el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia de Servicios Públicos en el caso en que se dictan dos actos administrativos que resuelven de forma diferente el mismo asunto, esta oficina en concepto SSPD-OJ- 2004-016 de igual forma afirmó:
Los jueces de tutel han considerado que constituye vía de hecho proferir dos decisiones distintas sobre un mismo asunto, lo cual es violatorio del debido proceso y que por tal razón lo procedente es revocar los actos expedidos y con posterioridad, dictar uno nuevo, para lo cual se debe hacer el examen de las pruebas y de los argumentos obrantes en el expediente.
Por lo anterior, esta Oficina estima que a pesar de que los fallos de Tutela sólo tienen efectos para quines intervinieron en el proceso, en aras de preservar el derecho fundamental al debido proceso establecido en el artículo 29 de la C.P. se debe acoger el criterio del Juez de Tutela.
En conclusión, el que profirió los actos administrativos contrarios deberá proceder a revocar las decisiones contrarias emitidas y dictar una nueva decisión sobre el respectivo caso.
6. Procedimiento legal que se debe seguir cuando hacen falta dentro del archivo físico de la Entidad resoluciones originales que imponen sanción y las cuales son necesarias para dar autenticación y firmeza de las copias de estas resoluciones que sí reposan en el archivo, con el propósito de conformar los requisitos del título ejecutivo a favor de la Superintendencia.
Con respecto al tema en concepto SSPD-OJ- 2004-333 se estableció lo siguiente:
Para determinar las obligaciones a favor de la Superintendecia que prestan merito ejecutivo por jurisdicción coactiva es necesario remitirnos a lo reglamentado en el artículo 68 del C.C.A “DEFINICION DE LAS OBLIGACIONES A FAVOR DEL ESTADO QUE PRESTAN MERITO EJECUTIVO. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible los siguientes documentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.
“Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria (……).
En este entendido tanto las liquidaciones de las contribuciones especiales consagradas en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como las sanciones impuestas por la Superintendencia que impongan a un prestador de servicios públicos la obligación de pagar una suma liquida de dinero, bien sea a favor de tesoro nacional como a esta superintendencia son obligaciones susceptibles de cobrarse por medio de la Jurisdicción Coactiva.
Así mismo debe tenerse en cuenta que la autenticidad del título ejecutivo es un requisito de procedibilidad para iniciar el proceso coactivo tal y como lo informa el art. 253. C.de P.C. “Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en trascripción o reproducción mecánica del documento.” Articulo que debe ser leído en armonía con el artículo 254. C.de P.C. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:
1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial (.....)
En este entendido para que se solicite la iniciación de un proceso ejecutivo por Jurisdicción Coactiva debe aportarse por cuenta de quien tenga la obligación de hacerlo, bien sea el original del acto administrativo que contenga la obligación o las obligaciones a cargo del prestador o en su defecto copia autentica que para estos efectos sustituye jurídicamente la falta del original dentro del proceso de cobro.
Es por esto, que en el evento en que hiciera falta el original del título objeto de recaudo, corresponde al área que profirió el acto administrativo realizar la reconstrucción del proceso que dio como culminación la imposición de la sanción y si llegare a existir copia simple del acto sancionatorio este debe tenerse como prueba para culminar el proceso de reconstrucción.
7. Competencia de la Secretaria General de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en cuanto a la expedición de constancia de ejecutoria, la expedición de copias autenticadas de los actos administrativos que se expiden en la Superintendencia.
7.1. Expedición de constancias de ejecutoria.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 numeral 10 del Decreto 990 de 2002 se encuentra que en materia de notificaciones a la Secretaria General únicamente le compete notificar sus actos, los del Despacho de la Superintendente, los de las Oficinas Asesoras de Planeación, de Jurídica, de Informática y de Control Interno.
Por su parte, en el citado decreto se dispuso que las Direcciones Territoriales deben notificar los actos administrativos que expidan. Igual previsión se encuentra establecida para las Direcciones de Investigaciones de las Superintendencias Delegadas y para las Superintendencias Delegadas. (Decreto 990, arts. 20, numeral 26, 16, numeral 12 y 13, numeral 36).
Siendo esto así, las constancias de ejecutoria de los actos administrativos de la Superintendencia deben ser expedidas por los notificadores de cada una de las dependencias citadas.
Lo anterior teniendo en cuenta que el notificador es quien realmente puede dar fe de la ocurrencia de la notificación, así como de la fecha y el modo bajo el cual se produjo la firmeza del acto administrativo de que se trate.
Por la misma razón se estima que si se requiere la expedición de copia auténtica con la constancia de ser primera copia hábil, dicha constancia también puede darla el mismo funcionario notificador.
7.2. Expedición de copias auténticas.
Con respecto a la expedición de copia auténtica de un acto administrativo, así como de los documentos que conforman el expediente respectivo, se considera que por disposición del artículo 16 de la Ley 594 de 2000, el funcionario a cuyo cargo esté el archivo de la entidad debe velar por la autenticidad de los documentos públicos; en la Superintendencia está función no está asignada a funcionario alguno, por lo que conforme a la citada norma, estaría en cabeza de la Secretaría General.
Sin embargo, esta función puede ser asignada a otros funcionarios que por razón de las funciones que desempeñan tengan actualmente la custodia de los documentos, así por ejemplo, las Direcciones de Investigaciones con relación a los expedientes que se encuentren en trámite de de decisión final o de recurso, las Direcciones territoriales en relación con los expedientes de RAP´s y SAP´S, la Dirección administrativa en cuanto corresponde al archivo de las hojas de vida de los funcionarios, etc.
8.- Firmeza del acto administrativo notificado por edicto.
En concepto SSPD-OJ-2003-108 sobre el particular se dijo lo siguiente:
Las decisiones de la administración que ponen término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, evento éste consagrado en el articulo 44 del C.C.A
de no ser posible lograr la notificación personal como forma supletiva de ésta notificación, se encuentra consagrada en el artículo 45 del C.C.A la notificación por edicto, en los siguientes términos:
C.C.A. ARTÍCULO 45. NOTIFICACION POR EDICTO. Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia.
Lo que indica que el acto administrativo queda notificado por edicto en la última hora trabajo de la Entidad del día de desfijación del mismo y queda ejecutoriado, bien sea cuando se resuelven los recursos interpuestos o cuando trascurridos los cinco días hábiles de que trata el inciso 3º del numeral 3º del articulo 50 del C.C.A, no se verificó la presentación del recurso.
Cordialmente,
MÓNICA HILARIÓN MADARIAGA
