CONCEPTO 499 DE 1999
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2000-130
Santa Fe de Bogota, D.C.,
Doctor
RAFAEL DEMÓSTENES COPETE PEREA
Jefe Oficina de Control Interno
INSTITUTO COLOMBIANO DE ENERGIA ELECTRICA
Carrera 13 No.27 -00 Piso 3°.
Fax: 286 2934
Santa Fe de Bogotá, D.C.
Ref.: Solicitud de concepto con radicación SSPD 44867 -2 Oficio remitido por la Delegada de Energía
Respetada doctor:
Se basa la consulta objeto de estudio en determinar el alcance del numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994.
Se formularía las siguientes consideraciones de conformidad con el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
1. LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y DE REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS EN LA LEY 142 DE 1994.
El artículo 89 de la Ley 142 de 1994 se refiere de manera específica a la aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, lo que permite inferir la existencia de dos sistemas fuente de los recursos que ellos contienen.
La solidaridad encuentra su base en la Constitución Política, de manera particular en su artículo 1 que señala que Colombia "está fundada en la solidaridad de las personas que la integran...", amén de lo dispuesto por el artículo 367 eiusdem en cuanto que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
Ahora bien, la Corte constitucional, en Sentencia C-237 de veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz dijo sobre el particular:“El deber de solidaridad del Estado ha de ser entendido como desviación de su carácter social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del mimo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la inversión en el gasto social, o bien de manera directa (...). ”
En igual sentido en Sentencia T -125 de marzo 14 de mil novecientos noventa y cuatro con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte puso de presente que: “La solidaridad es un valor constitucional que presenta una triple dimensión. Ella es el fundamento de la organización política; sirve, además, de pauta de comportamiento conforme al que deben al que deben obrar las personas en determinadas situaciones y, de otro lado, es útil como un criterio de interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen los derechos fundamentales (...)”
En tales condiciones se tiene que la solidaridad resulta predicable tanto para el Estado como para los particulares, y debe por virtud de la redefinición del Estado como Social de Derecho propender un equilibrio entre los diferentes niveles de ingreso que comporta la sociedad, de manera que los más desfavorecidos cuenten con el apoyo de los estratos más altos.
La redistribución del ingreso resulta un concepto ligado al de solidaridad cuyo principal agente es el Estado, quien por intermedio del recaudo de impuestos tiene como deber administrar tales recursos de manera que privilegie a los más desfavorecidos. En materia tributaria tiene relación con el criterio de progresividad, de forma que quienes tienen menores ingresos se beneficien de igual forma de la actividad estatal, y quienes reciben mayores rentas deben aportar un mayor porcentaje de sus recursos.
Así, el artículo 368 de la Constitución Nacional al señalar que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas, está desarrollando estos principios.
Con esta perspectiva, la Ley 142 de 1994 estableció un sistema de subsidios conforme al cual los estratos 5 y 6 subsidian a los estratos 1,2 y 3. El Estado, además, a través del presupuesto
destina recursos dentro del sistema de transferencias y bajo el rubro de subsidios, al igual que las prestadoras superavitarias deben destinar tales excedentes canalizados a través de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos.
En tal virtud, el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 expresa que las Comisiones de Regulación exigirán a las prestadoras que al cobrar las tarifas distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Sobre tal factor el numeral primero del artículo citado, indica que este no podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario..
Conviene no perder de vista que el aludido numeral señala que una vez se comiencen a aplicar las fórmulas tarifarías de conformidad con la Ley 142 de 1994, las Comisiones de Regulación sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de los inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en la de los usuarios industriales y comerciales
Si bien la Ley 142 de 1994 define un techo para el factor que debe aplicarse al subsidio, equivalente al veinte por ciento del valor del servicio, luego de aplicadas las metodologías tarifarías de las Comisiones de Regulación, es importante tener en cuenta que la Ley 286 de 1996 por medio de la cual se modificaron parcialmente las Leyes 142 y 143 de 1994 en su artículo primero, refiriéndose al tránsito de legislación, señaló que las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios deberán alcanzar progresivamente los límites establecidos en las Leyes 142 y 143 de 1994 y la Ley 223 de 1995 en materia de factores de contribución, tarifas y subsidios en el plazo y con la celeridad que indique antes del treinta de noviembre de 1996 la respectiva Comisión de Regulación.
Ahora, el período de transición no podrá exceder los siguientes plazos
1. Para el caso de la energía eléctrica y gas combustible hasta el 31 de diciembre del año 2000.
2. Para los servicios de agua potable, saneamiento básico y telefonía básica conmutada hasta el 31 de diciembre del año 2001.
Así las cosas, el numeral primero del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, en cuanto establece el límite de120% como factor para el cobro de subsidios, quedó "suspendido" por la Ley 286 de 1996, en cuanto se refiere a tránsito de legislación.
Por lo demás, si algunas prestadoras cobran el factor subsidio con un porcentaje mayor al fijado en la Ley 142 de 1994, ello e debe a que actualmente se está dando un proceso de desgradualización del monto de los subsidios.
Dicha situación es explicable desde el punto de vista económico, teniendo en cuenta los costos en que actualmente incurren las empresas para la prestación del servicio y los efectos que en los estratos 1 y 2 podría significar un desmonte acelerado de las metodologías que para el cobro de los subsidios se encuentra fijado por regulación anterior a la expedición de la Ley 142 de 1994.
Por ello el legislador a fin de evitar un traumatismo en la continuidad del servicio, al poder verse afectado el usuario de los estratos más bajos, permitió un desmonte gradual a fin de llegar a los límites que fijo la Ley 142 de 1994.
Conviene observar que de conformidad con el numera1l del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, se establecen excepciones para los hospitales, clínicas, puestos y centros de salud, al igual que a centros educativos y asistenciales sin ánimo de lucro para la aplicación del factor de subsidios y deja suficientemente claro que sin excepción, siempre pagarán el valor del consumo facturado al costo del servicio.
2. DESTINO y FINALIDAD ESPECIFICA DE LOS SUBSIDIOS PARA SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
El artículo 89 de la Ley 142 de 1994 prescribe que los concejos municipales están en la obligación de crear "fondos de solidaridad y de redistribución de ingresos", en orden a que al presupuesto del respectivo municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deben hacer las Empresas de Servicios Públicos. Igual régimen se aplica a nivel distrital y departamental. Por otra parte señala que los recursos de estos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de los estratos 1,2 y 3 como inversión social.
Así mismo, la norma en cita advierte que las prestadoras serán los agentes recaudadores de las sumas correspondientes a los subsidios, previendo que en.caso de que se presente superávit en las prestadoras oficiales, estos se destinarán a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" para empresas de la misma naturaleza y servicio que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial, si se presentan superávit en dichos fondos, estos se destinarán a empresas de la misma naturaleza con sede en departamentos, distritos o municipios limítrofes.
En tratándose de prestadoras privadas o mixtas que presten los servicios de agua potable y saneamiento básico y telefonía local fija, en caso de presentarse superávit en el recaudo de subsidios se destinarán a los fondos ya referidos.
De otro lado, la Ley 142 de 1994 prevé un sistema especial para el caso del servicio de energía, indicando en el numeral 3 del artículo 89 que si las prestadoras oficiales, mixtas o privadas en
caso de generar superávit, estos se incorporarán a la Nación, Ministerio de Minas y Energía, en un fondo especial de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos, los cuales destinará el Congreso como inversión social a dar subsidios que permitan generar, distribuir y transportar energía eléctrica y gas combustible a estratos bajos, y expandir la cobertura en las zonas rurales preferencialmente para incentivar la producción de alimentos y sustituir combustibles derivados del petróleo.
Agregase a lo dicho que el numeral 8 del artículo 89 en cita determina que en el evento que los fondos de solidaridad no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden nacional, departamental, distrital o municipal, sin que ello obste para que la Nación y las entidades territoriales puedan canalizar, en cualquier tiempo, a través de estos fondos, los recursos que deseen asignar a subsidios.
A su turno, el artículo 97 de la Ley 142 de 1994 establece frente a la masificación del uso de los servicios públicos domiciliarios que los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor de los estratos 1, 2 y 3 podrán ser cubiertos por el municipio, el departamento o la Nación a través de aportes presupuestales para financiar los subsidios otorgados a los residentes de estos estratos que se beneficien con el servicio.
Al tiempo que el artículo 99 de la misma obra se ocupa de señalar la forma de subsidiar las entidades indicadas por el artículo 368 de la Constitución, ordenando en su numeral 5 que los subsidios no excederán, en ningún caso, del valor de los consumos básicos o de subsistencia, previendo además en materia de acueducto y saneamiento básico que las autoridades municipales deberán crear en el presupuesto municipal, y ejecutar, apropiaciones para subsidiar los consumos básicos de sus usuarios de menores recursos y extender la cobertura y mejorar la calidad de los referidos servicios.
En igual sentido el numeral 9 del referido artículo 99 determina que los subsidios que otorgue la Nación y los departamentos se asignarán de manera preferente a los usuarios que residan en aquellos municipios que tengan menor capacidad para otorgar subsidios con sus propios ingresos. Pregona igualmente que con el fin de cumplir con los principios de solidaridad y redistribución no existirá exoneración en el pago de los servicios públicos domiciliarios para ninguna persona natural o jurídica.
3. CONCLUSIÓN
Cuando el numeral 6 del artículo 99 se refiere a la parte de la tarifa que tenga como propósito recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio, al decir "podrá" permite que esta sea cubierta por los subsidios, como se vio, significa que no es el fin único o inmediato de estos, sino una de las formas de destinación de los mismos. Lo que si resulta
suficientemente claro es que los subsidios no están involucrados en la parte de la tarifa que se refiera o refleje los costos de administración, operación y mantenimiento a que de lugar el suministro, la cual será siempre cubierta por el usuario.
Nótese que los subsidios buscan cubrir en el caso específico de las tarifas los consumos básicos o de subsistencia, por lo cual las prestadoras no podrán utilizar tal factor para cubrir niveles de consumo diferentes.
Es de resaltar que las Comisiones de Regulación de cada sector han elaborado, definido o avalado las respectivas formulas tarifarias, según el. sistema de tarifas que se aplique a cada prestadora ya cada ámbito, señalando como variables independientes en la fórmula, aquellas que se refieren a los costos de administración operación y mantenimiento y aplicando de manera independiente en la sumatoria el factor de subsidios que tiene como propósito subsidiar los consumos básicos o de subsistencia de los estratos 1, 2, y 3, además de estar su finalidad englobada dentro del contexto de inversión social.
Reciba un atento saludo,
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1 Radicación Ofilex 2000 No. 991300000499
Preparado por: Yezid Fernando Alvarado Rincón, abogado asesor.
Temas: SOLIDARIDAD y REDISTRIBUCIÓN -Fundamento de los subsidios en los servicios públicos.
SUBSIDIOS -Naturaleza y finalidad
SUBSIDIOS. Forma de subsidiar.
FÓRMULAS Y PRÁCTICAS TARIFARIAS..Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos.
Cfr. ACTUALIDAD JURÍDICA EN SERVICIOS PÚBLICOS. Tomo I, título VI, p. 318.320; tomo II, título VI, capítulo I, pág. 175. 177.
2 Cfr. Ley 508 de 1999 que amplió dichos plazos.
3 Cfr. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBUCOS DOMICILIARIOS. Estratificación & Solidaridad. Revista 1. SSP. Bogotá. 1998. Págs. 28 y 55.
