CONCEPTO 512 DE 2003
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2003-130
Bogotá D.C.,
Señor
JORGE HERNÁN ALZATE ALZATE
Calle 61 No. 4-52, Oficina 502
Ciudad
Ref: Su solicitud de concepto(1)
Se basa la consulta objeto de estudio en determinar si para la instalación de nuevas líneas telefónicas la empresa de servicios públicos está obligada a solicitar autorización al dueño del inmueble.
La Ley 142 de 1994, artículo 130, previó como partes del contrato de servicios públicos a las empresas de servicios públicos y los usuarios y dispuso que el propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato.(2)
La norma en cita, que contiene una modalidad de solidaridad pasiva por previsión legal,(3) fue declarada exequible mediante sentencia C-493 de 1997.
En esta providencia, como ya se advirtió, la Corte Constitucional tuvo en cuenta que la prestación de los servicios públicos domiciliarios reporta a favor del inmueble beneficios tangibles -no debe olvidarse que se está delante de una típica obligación propter rem- por lo que la solidaridad resulta no sólo justificada y por ello "lo arbitrario no es vincular al propietario a la satisfacción de las obligaciones pertinentes sino liberarlo de todas ellas".(4)
De otro lado la Ley 142 en cita ordenó en el artículo 140 que el incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos y en todo caso la falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso de tres períodos de facturación.
La solidaridad entre el propietario, el suscriptor y los usuarios, en los casos en que la empresa ha procedido a suspender el servicio por falta de pago por parte de los usuarios, ha sido objeto de importantes fallos de tutela(5) que buscaron precisar en casos particulares el verdadero alcance del artículo 130 citado. En efecto, la Corte Suprema de Justicia - Sala Civil y Agraria expresó:
"...cuando este precepto señala que hay lugar a la Suspensión en caso de la "falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, SIN QUE EXCEDA EN TODO CASO DE TRES PERIODOS DE FACTURACIÓN", inequívocamente está consagrando una regla de equilibrio contractual entre la Empresa y los usuarios (o suscriptores y responsables solidarios). De un lado, para que la empresa obtenga y satisfaga el derecho al cobro oportuno; y, de otro, para garantizar a los usuarios el derecho a obtener igualmente la prestación del servicio correspondiente. Luego, se trata igualmente de una regla en beneficio de los propietarios- no usuarios del servicio- del inmueble, que a pesar de catalogarse como deudor solidario (Art. 130, inciso 2; ley 142 de 1994), también tienen derecho a que el servicio del cual se benefician los usuarios sean suspendidos a las tres (3) facturaciones (Art. 140 Ibidem), a fin de no resultar afectado por el suministro voluntario adicional de la Empresa."
Los conflictos surgidos en relación con la solidaridad en las obligaciones del contrato de prestación de servicios, en especial las relativas a la conexión o instalación por parte de los usuarios -no propietarios de los inmuebles- de los servicios públicos domiciliarios y el no pago de los consumos correspondientes motivó la expedición de normas modificatorias de la Ley 142 de 1994.
El gobierno nacional obrando como legislador extraordinario expidió dos Estatutos Antitrámites(6) en los que se previeron normas sobre la materia. El último de ellos, el Decreto 266 del 2000, en su artículo 43(7) modificó el inciso 2º del artículo 130 de la ley 142 de 1994 en el sentido de establecer que sólo existirá solidaridad entre propietario o poseedor, suscriptor o usuario siempre que el propietario o poseedor haya dado expresa autorización para que sus arrendatarios soliciten los servicios y no operará la solidaridad en caso de que la empresa omita el cumplimiento de dicho requisito. Sobre este último estatuto antitrámites la Corte Suprema de Justicia expresó:
"(...) el artículo 42 del decreto 266 de 2000 tuvo una clara finalidad interpretativa, más que modificatoria, del artículo 130 de la ley 142 de 1994, por lo que su alcance debe entenderse retrotraído al momento mismo de la promulgación del precepto interpretado, vale decir, para este caso, desde la vigencia de la ley 142 mencionada, lo que significa que el sentido hermenéutico del artículo 130 debió ser siempre desde su comienzo (sic) el fijado por el artículo 42 del decreto 266 de 2000"(8)
La Ley 689 de 2001,(9) última modificación a la Ley 142 de 1994, en esta materia apunta a precisar el alcance de la solidaridad entre el propietario, el suscriptor y el usuario de los servicios públicos. Esta Ley, además de involucrar como solidarios de las obligaciones surgidas del contrato a los poseedores, dispone que si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio, y si ésta incumple la obligación de la suspensión del servicio, se romperá la solidaridad prevista en la norma. (el subrayado es nuestro).
De esta manera, si la empresa prestadora incumple con lo previsto en la ley sufre dos consecuencias:
1. La primera de ellas es la derivada del contrato de condiciones uniformes y que se traduce en la ruptura de la solidaridad.
2. La segunda, es la de verse sometida a la imposición de eventuales sanciones por parte de esta Superintendencia por inobservancia de las normas a que deben estar sujetas de acuerdo a lo establecido en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
A lo anterior hay que agregar que de conformidad con el artículo 143 de la Ley 142 para que la empresa restablezca el servicio cuando la causa es imputable al suscriptor o usuario, éste debe eliminar la causa que ocasionó la suspensión o el corte. Si la empresa restablece el servicio sin que el usuario elimine las causas de la suspensión o el corte, el propietario del inmueble no será solidario de las obligaciones que se causen a partir de tal restablecimiento y en consecuencia no estaría obligado al pago del servicio que se preste con posterioridad al rompimiento de la solidaridad.
La razón de la disposición radica en la necesidad de precisar los alcances de la solidaridad, buscando la equidad entre los beneficios que recibe el propietario o poseedor del inmueble y las cargas que le devienen del contrato, así como la garantía que la solidaridad reporta a la empresa y el requerimiento de su diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones. De esta forma la disposición está enderezada a evitar que los prestadores trasladen su ineficiencia a los propietarios y poseedores de los inmuebles.
En conclusión, se reitera lo dicho por la Corte Constitucional en Sentencia C-493 de 1997:
"Lo domiciliario es, según el Diccionario de la Real Academia Española, lo "perteneciente al domicilio" o lo que "se ejecuta y se cumple en el domicilio del interesado", acepciones estas que sin perjuicio de la finalidad de los servicios públicos domiciliarios que es la satisfacción concreta de necesidades personales, sugieren una vinculación de los mentados servicios con el inmueble, aspecto que contribuye a explicar por qué el propietario puede ser llamado a responder aún cuando no sea consumidor directo y por qué existe también una solidaridad en los derechos, por cuya virtud los consumidores directos, así no sean propietarios, están habilitados para exigir que el servicio les sea prestado eficientemente o que la empresa prestadora repare un daño que se haya presentado."
En conclusión, conforme a la normatividad vigente, para la instalación de nuevos servicios no se requiere autorización del dueño del inmueble.
Sin embargo, en aquellos casos en que la instalación de nuevas líneas se efectúe en inmuebles en los que los suscriptores o usuarios se encuentren en mora en el pago del servicio, debe interpretarse que no existe solidaridad dado que en ese caso al propietario del inmueble no se le puede causar perjuicio por la negligencia de la empresa que, estando obligada a verificar la situación de cartera del inmueble, no lo hace. Esto significa que la solidaridad tiene límites, y uno de esos límites está marcado por la responsabilidad de las partes en la ejecución del contrato.
De todas formas hay que examinar en cada caso particular de que mora se trata; en ese sentido una interpretación razonable sería que la mora se configura en los casos de atraso en el pago por el término que fije la empresa conforme al artículo 140 de la Ley 142 de 1994, esto es, cuando se este incurso en causal de suspensión del servicio.
Atentamente,
MÓNICA HILARIÓN MADARIAGA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
NOTAS DE PIE DE PÁGINA
1 Radicación No 2003-529-055115-2.
Preparado por: Guillermo Obregón González – Asesor Oficina Jurídica.
TEMA: CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Solidaridad
SOLIDARIDAD_No existe en los casos en que la ESP instale nuevas líneas en inmuebles con deudas pendientes.
Ratificación Concepto SSPD OJ 2003- 230
2 El artículo 18 de la Ley 689, modificatorio del 130 de la ley 142, fue declarado exequible en reciente providencia de la Corte Constitucional. En efecto, a juicio del alto Tribunal:
4. Como fue mencionado, la Sentencia C-493 de 1997 tuvo ocasión de referirse a un tema similar y en aquella oportunidad indicó que los servicios públicos domiciliarios tienen como finalidad satisfacer las necesidades esenciales de las personas. De otro lado, resaltó que la Constitución señala que la determinación de su régimen jurídico corresponde al legislador, pero en todo caso el Estado mantiene control y vigilancia sobre la regulación (art. 365 C.P.).
En cuanto a la relación de las empresas con los usuarios, esta Corte anotó que la naturaleza de la relación jurídica entre la empresa de servicios públicos domiciliarios y sus usuarios no es sólo contractual sino también estatutaria, pues su prestación involucra derechos constitucionales y su reglamentación obedece a intereses públicos determinados y ello justifica la vigilancia del Estado ya mencionada (1).
Así, puede concluirse que el legislador tiene una amplia potestad en la regulación de los servicios públicos, pero que el Estado mantiene su supervisión en razón a la trascendencia de los intereses en juego. Observa la Corte que como el cargo que ahora estudia trata de la inclusión del poseedor, suscriptor, propietario o usuario como solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de prestación de servicios públicos, en este punto resultan aplicables los argumentos esgrimidos por este tribunal cuando estudió el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, reformado por la norma aquí demandada.
5. El reproche se centra en que no siempre la persona perseguida por las deudas es quien las causó; por tanto, resultaría injusto y violatorio del derecho al debido proceso, pues las entidades eventualmente perseguirían a quien fuese más fácil, no a quien realmente usó el servicio adeudado. Como lo indica el artículo 369 de la Carta, la ley determinará los derechos y deberes de los usuarios, y a pesar de que en la Constitución no se defina el término usuario, el actor le asigna un significado preciso: lo asimila a consumidor y por tanto, según su razonamiento, puede ser que el consumidor del servicio no sea ni el propietario, ni el poseedor, ni el suscriptor del servicio y por tanto no podría ser perseguido por el incumplimiento del contrato de prestación de servicio público.
6. Tal argumento es desvirtuado al analizar la normativa superior, pues es claro que el Constituyente no elaboró una definición del término usuario, pero en cambio le otorgó tal potestad al legislador, quien a través de la Ley 142 de 1994 y de la aquí demandada le dio un sentido distinto al que le otorga el demandante. Así, la Ley 142 asumió algunas definiciones entre las cuales cabe destacar las contenidas en los artículos 14, 31 y 33, según los cuales, el usuario es la "persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio". Además agrega que, a "este último usuario se le denomina también consumidor". Los textos normativos muestran entonces que la palabra "usuario" no excluye ninguna de las categorías mencionadas y, por tanto, también deberán responder solidariamente por las deudas en el contrato de prestación de servicios públicos.
La razón para que el legislador adoptara tal determinación se deduce de la misma ley, pues quien reciba el servicio es parte en el contrato. Es forzoso entonces concluir que tanto el propietario como el poseedor y el suscriptor del servicio se benefician directamente de los servicios públicos. Tal beneficio no consiste sólo en el consumo, también en la posibilidad de contar con un inmueble habitable y susceptible de ser objeto de diversos negocios jurídicos. Por lo anterior, la disposición acusada está justificada y es razonable, pues no es arbitrario vincular al propietario, al poseedor, al suscriptor o al usuario en la satisfacción de las obligaciones de este tipo de contratos, pues cualquiera de ellos resulta beneficiado con la prestación del mismo en diferentes formas. Además, la naturaleza domiciliaria de estos servicios implica que llegan al inmueble habitado por el interesado y su vinculación con el bien hace que sea legítimo que el legislador prescriba que cualquiera de estas categorías de personas no sólo deba integrar la relación como parte responsable de las obligaciones, sino que también pueda exigir que el servicio le sea prestado de manera eficiente. Por tanto, no resulta arbitrario ni contrario a la Constitución que el legislador regule de esta manera la solidaridad en el contrato de prestación de servicios públicos, pues aunque podría existir una normativa distinta, la presente no desborda la facultad que le confirió el constituyente.
7. Concluye entonces esta Corte, que los propietarios, poseedores y suscriptores también son usuarios de los servicios públicos domiciliarios y que eliminar esta disposición afectaría negativamente las condiciones de operación de las empresas por sustraer a algunas personas del cumplimiento de sus obligaciones como consumidores o usuarios del servicio. Por tanto, el aparte acusado habrá de declararse exequible. Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C 690 de 2002.
3 Al decir del profesor Fernando Hinestrosa: "La solidaridad pasiva cumple la función de otorgar al acreedor la garantía ilimitada de varios sujetos, y con ellos de varios patrimonios, simultáneamente deudores y, por ende, responsables...Cuando la ley la consagra, lo hace bien a título de sanción represiva, como vinculación más estrecha y drástica, o de protección superior para el titular del interés frente a quienes lo han administrado o manejado conjuntamente, o para imprimir mayor seguridad al tráfico jurídico" ( En Obligaciones, Primera y Segunda Parte, Ed. Universidad Externado de Colombia, p.22)
4 En la providencia citada la Corte Constitucional dejó en claro que "aún cuando la Constitución Política se refiere a los "usuarios" de los servicios públicos domiciliarios, no le confiere a la expresión un específico sentido a partir del cual deba ser entendida o interpretada y, por lo mismo, es evidente que le corresponde al legislador al momento de regular, dentro de la órbita de sus competencias, el régimen de los servicios públicos y de definir las consiguientes responsabilidades, conferirle a esa palabra algún significado de entre los diversos posibles.
Aparece, entonces, con nitidez, que el propietario es también usuario de los servicios públicos domiciliarios y que esa comprensión subyace al establecimiento de la solidaridad en las obligaciones surgidas con ocasión de un contrato del que, por disposición de la propia ley, son partes la empresa prestadora y los usuarios (Ley 142 de 1994, Art. 130)".
5 Cfr. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil y Agraria, exp. 5439 del 6 de octubre de 1998, M.P. Pedro Lafont Pianetta; CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala de Casación Civil y Agraria, exp. 10148, 24 de mayo de 2000, M.P. José Antonio Castillo Rugeles y CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala de Casación Civil y Agraria, exp. 10562,8 de junio de 2000 M.P. Nicolás Bechara Simancas.
6 Decreto 1122 de 1999, declarado inexequible en su integridad por la Corte Constitucional, a partir de su promulgación, es decir, con efectos retroactivos, según sentencia C-923/99, y el Decreto 266 del 2000 fue declarado inexequible también por razones de forma a partir de su promulgación por Sentencia C 1316 de 2000 MP Carlos Gaviria Díaz,, al declarar inexequible el numeral 5 del artículo 1 de la ley 573 de 2000, a partir de su promulgación.
7 "El propietario o poseedor a cualquier título, el suscriptor y los usuarios, serán solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos, siempre y cuando el propietario o poseedor haya dado expresa autorización para que sus arrendatarios soliciten los servicios. No operará la solidaridad entre el propietario o poseedor- del inmueble 'Y el suscribe usuario en caso de que la empresa omita el cumplimiento de este requisito (Subraya fuera de texto).
8 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia del 8 de junio de 2000, exp. 10562, M.P. Nicolás Bechara Simancas
9 Cfr. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Servicios públicos domiciliarios, Actualidad Jurídica Tomo IV, Bogotá, Imprenta Nacional, 2001, prólogo pág. 5 y ss.
