CONCEPTO 559 DE 2014
(14 julio)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Asunto: Su solicitud concepto(1)
Cordial saludo:
Hemos recibido la consulta del asunto a través de la cual señala que “...con las normas de los artículos 15 y 17 del CPACA el Legislador garantiza la tutela del núcleo esencial del derecho de petición, y que su violación vulnera ese núcleo esencial porque si en vez de darle el debido trámite a las PQR incompletas, requiriendo al usuario los documentos o información faltante, ya sea al momento de la radicación, o dentro de los 10 días siguientes o en curso de la actuación administrativa según el caso, la empresa de servicios públicos domiciliarios espera a que se venza el término del artículo 158 de la ley 142 de 1994 para hacerlo, en realidad evade su obligación constitucional de resolver de fondo la PQR produciéndose el SAP”.
Conforme con lo anterior y luego de analizar la Circular SSPD-005 de 2005 relacionada con la configuración del SAP, así como el concepto SSPD 064 de 2004 (memorando interno), considera que “...es necesario precisar si esta es una sexta forma de configuración del SAP o es sencillamente una versión de la manera prevista en la Circular SSPD 005 de 2005 como “Por falta de respuesta adecuada”; lo cual le consulto. Aunque pienso que todas las 5 (o 6) formas mostradas en este escrito son violaciones del término de respuesta ordenado en el artículo 158 de la ley 142 de 1994”.
En efecto, sostiene que básicamente que el SAP se configura por: i) falta de respuesta o ii) respuesta extemporánea; no obstante a través de la Circular SSPD 005 de 2005, esta superintendencia explicó que existen otras tres formas o vertientes de violación, así: iii) por falta de respuesta adecuada, iv) extensión ilegal del plazo y v) falta de requisitos en la comunicación para notificación personal, siendo entonces cinco las formas en que se configura el SAP.
Sin embargo, manifiesta que “...ahora resultaron las empresas de servicios públicos exigiendo a sus usuarios documentos o requisitos no contemplados en la ley para la presentación y trámite de las PQR, o impidiéndoles que presenten los documentos necesarios con el diseño de los formatos físicos o electrónicos a que hace mención la normativa del CPACA”.
Al respecto, es preciso advertir que el presente documento se formula con el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(2), toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad, en la medida que no tienen carácter obligatorio ni vinculante.
Ahora bien, de acuerdo con la Circular Interna SSPD 005 de 2005 la configuración del silencio administrativo positivo – SAP, se produce por: i) falta de respuesta o respuesta tardía y ii) por falta de respuesta adecuada, evento en el cual “...Como lo ha señalado reiteradamente la Corte Constitucional al referirse al derecho fundamental de petición, éste no se satisface sino en tanto la respuesta de la administración resuelve de fondo la solicitud del ciudadano. De tal suerte que en los eventos en los cuales la prestadora responda al suscriptor o usuario en forma incompleta o evasiva también se configura el silencio administrativo positivo(3).
Por su parte, aun cuando la ampliación de plazo de respuesta (cuyo presupuesto en vigencia del anterior Decreto 01 de 1984 cobraba vida en caso de práctica de pruebas y demora auspiciada por el usuario) y la falta de requisitos en el envío de comunicación no fueron expresamente catalogadas como causales de configuración del SAP, sí fueron concebidas como tal en la circular.
En efecto, según se deduce de su contenido, frente a la primera de estas señaló que “...es del caso advertir que las pruebas no pueden convertirse en un mecanismo dilatorio del procedimiento administrativo, siendo éstas procedentes sólo cuando sea necesario esclarecer los hechos objeto de la petición, queja, reclamo o recurso y, en consecuencia, ellas deben cumplir con los requisitos de la conducencia, pertinencia y utilidad de la prueba. Por lo tanto, si la Superintendencia encuentra que la ESP decretó pruebas sin ningún sustento legal con el fin de ampliar injustificadamente los términos de Ley, se entendería configurado el Silencio Administrativo positivo”; mientras que respecto de la segunda “...No obstante, el silencio administrativo positivo si se configura en caso de presentarse alguna irregularidad en el envío de la comunicación para notificación personal por no cumplir con los requisitos señalados en el artículo 44 del C.C.A., esto es, no enviar al interesado por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito”.
Así, le asiste razón en su consulta cuando menciona que son cinco (5) las causales de configuración del SAP; no obstante como resultado de una interpretación exegética del artículo 158 de la Ley 142 de 1994 podría señalarse que tanto en la teoría como en la práctica jurídica únicamente existe una causal que se restringe a “la falta de respuesta oportuna”, en tanto que la norma no comprende variantes que dan lugar a su origen como sí los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales de las autoridades judiciales, en la medida que sólo a través de la resolución de controversias en sede judicial es posible determinar y sentar precedente jurisprudencial sobre la materia.
En ese sentido, conviene analizar una a una las hipótesis planteadas en su solicitud:
i) “... se sabe que de acuerdo con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 los usuarios pueden presentar sus PQR a través de mandatario sin que éste sea abogado y sin necesidad de presentación personal (autenticación del poder o mandado), pero algunas vigiladas exigen lo uno y/o lo otro, y no justamente al momento de la radicación de la PQR sino al vencimiento del término de la respuesta, lo que a mi parecer es la misma práctica irregular, y violatoria del derecho de petición con configuración del SAP contemplada en el concepto 064 de 2004”.
Frente al particular, consideramos pertinente indicar que en la base de datos de nuestra entidad no se encontró registro del concepto 064 de 2004 al que hace alusión; en todo caso aunque la cita relacionada con “si la empresa recibe la solicitud sin el lleno de los requisitos y guarda silencio al respecto, debe responderla de fondo y dentro del plazo señalado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, so pena de dar lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo a favor del usuario representado, salvo que éste manifieste expresamente que desconoce la gestión del mandatario” (Subraya mía)””, -presumimos-, obedece al contexto de una inquietud relacionada con las facultades del mantadario; lo cierto es que guarda plena coherencia el argumento con las exigencias normativas actuales.
Señala el artículo 15 de la Ley 1437 de 2011 lo siguiente:
“Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. Las peticiones podrán presentarse verbalmente o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este Código.
Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que falten. Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los requisitos o documentos faltantes.
Si quien presenta una petición verbal pide constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos estandarizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios por su diseño no contemplen, sin que por su utilización las autoridades queden relevadas del deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados o presentados más allá del contenido de dichos formularios.
A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, autenticada por el funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se devolverá al interesado. Esta autenticación no causará costo alguno al peticionario”.
Conforme con las anteriores premisas no existe ninguna restricción respecto del medio para presentar las peticiones; salvo que: i) se trate de uno idóneo para la comunicación o transferencia de datos, ii) en tratándose de recursos, se presenten conforme con las leyes especiales; valga señalar que en el sector de los servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con la Ley 142 de 1994 y iii) las autoridades hayan establecido que ciertas peticiones deban presentarse por escrito. Inclusive, la falta de documentación e información no limitó la recepción de las peticiones, en tanto que la norma concretamente dispuso que en el “acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que falten. Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los requisitos o documentos faltantes”.
En ese orden de ideas, resulta claro que el acto de recibo de la petición obliga a la autoridad a responderla en los términos previstos por la ley.
Ahora, independiente de que los documentos faltantes sean o no determinantes para resolver la petición, la ley impuso un procedimiento de suspensión de la actuación, previo a la resolución de la petición, con el fin de atenderla de fondo.
En ese sentido, de acuerdo con el artículo 17 ibídem, si la actuación puede continuar a pesar de estar incompleta la petición, se “...requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes. A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos comenzará a correr el término para resolver la petición”; de igual manera, si es necesario realizar alguna gestión por parte del interesado, necesaria para adoptar la decisión de fondo la administración “lo requerirá por una sola vez para que la efectúe en el término de un (1) mes, lapso durante el cual se suspenderá el término para decidir”.
De esta manera no es posible que al vencimiento del término para dar respuesta las empresas soliciten los documentos faltantes y amplíen de manera irregular los términos para atender de fondo las solicitudes, puesto que, como se indica, la norma estableció un procedimiento que deben atender las autoridades.
En efecto, en los casos en que la información sea determinante o no, lo cierto es que si los requerimientos de ley no se hicieron conforme el procedimiento previsto, las empresas de servicios públicos no podrán dar por ampliados los plazos y, en consecuencia, contarán con los quince (15) días hábiles de que trata el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 para atender de fondo la solicitud; vencidos los cuales, dependiendo de la respuesta, configurará el silencio administrativo positivo - SAP, puesto que de no atender en debida forma la solicitud, se entenderá que esta ha sido favorable al usuario.
ii) “Otra variante de esa práctica para evadir la obligación de resolver de fondo es negando que el usuario o su mandatario presentaron con la petición los documentos demostrativos del mandato y/o de la representación legal del peticionario o recurrente si el usuario es una persona jurídica, cuando la PQR se radica por la página WEB de la empresa como medio electrónico permitido. Siendo que por este medio no queda evidencia de los anexos a la petición o recurso, a la vigilada le queda muy fácil responder que a la petición no se le pudo dar trámite o que es improcedente por no cumplir el requisito de legitimidad, pero en realidad omite el trámite establecido en el artículo 15 del CPCA incurriendo en SAP, de acuerdo con el concepto 064 en mención”.
Tal como se señaló anteriormente y como bien lo manifiesta en su consulta, el artículo 17 analizado estableció el procedimiento en caso de peticiones incompletas; razón por la cual salvo que la falta de respuesta de fondo sea auspiciada por el usuario ante la no atención del requerimiento de información o de gestión, la empresa no puede justificar la falta de respuesta de fondo en la ausencia de verificación de requisitos que suponen la procedibilidad del trámite de la petición.
De todas formas, el artículo 15 de la Ley 1437 de 2011 dispone que “A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, autenticada por el funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se devolverá al interesado. Esta autenticación no causará costo alguno al peticionario”, por lo que comportando un derecho a favor del usuario, este cuenta con la facultad de exigir que ante presentaciones de forma escrita se deje constancia también escrita del número y clase de anexos.
No sobra aclarar que en los casos analizados la configuración del silencio administrativo positivo no tiene origen en el incumplimiento del procedimiento previsto en los artículos 15 y 17 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sino en la falta de respuesta de fondo de la petición, cuyas variantes pueden obedecer a cualquier situación que no de cumplimiento a los procedimientos legales establecidos para la atención de fondo de las peticiones.
Así las cosas, huelga concluir que si bien las empresas deben atender las previsiones legales previstas en la Ley 1437 de 2011 en materia de presentación y radicación de peticiones, así como las referidas a peticiones incompletas, la determinación de la configuración o no del silencio administrativo positivo por falta de respuesta deberá atender el estudio de todas y cada una de las particularidades de cada caso en concreto, así como de los precedentes jurisprudenciales que sobre la materia emitan las autoridades judiciales.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov.co. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ÁLVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
Proyectó: Paula Angélica Rodríguez Poveda – Asesora Oficina Jurídica
NOTAS AL FINAL:
1. Radicado: 20145290328812
Tema: DEFENSA DE LOS USUARIOS EN SEDE DE LA EMPRESA. Causales de configuración del SAP.
2. Ley 1437 de 2011.
3. Circular Interna SSPD 005 de 2005
