CONCEPTO 582 DE 2016
(8 agosto)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Su solicitud concepto(1)
Cordial Saludo.
Manifiesta el solicitante, que en el municipio de Samacá (Boyacá), existe un prestador del servicio público domiciliario de acueducto, constituido como una Junta Administradora de Acueducto Rural de dicho municipio. Con fundamento en lo anterior, solicita concepto jurídico en relación con los siguientes interrogantes:
“1. ¿Es permitido que la Junta cobre por la matrícula de un punto de agua, la suma de TRES MILLONES DE PESOS ($3'000.000,oo, siendo una zona rural?
2. ¿Tiene libertad la Junta para fijar el valor que consideren para la matrícula de un punto de agua? Existen algunos estándares que regulen esta situación?
Antes de suministrar una respuesta a sus inquietudes, es preciso advertir que el presente documento se formula con el alcance previsto en el Artículo 28 de la Ley 1755 de 2015(2), toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Entidad ni tienen carácter obligatorio, ni vinculante.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero(3) del artículo 79 de la Ley 142 de 1994(4), modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001(5) esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, pues de hacerlo se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.
En tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas, deben darse en forma que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, razón por la cual no puede esta Oficina entrar a resolver situaciones particulares que puedan ser objeto de conocimiento posterior por parte de la Superintendencia.
Efectuadas las anteriores precisiones, es importante señalar que el artículo 90 de la ley 142 de 1994, con respecto a los elementos de las fórmulas tarifarias, establece:
“Artículo 90. Elementos de las fórmulas de tarifas. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:
90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;
90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.
Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.
90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.
El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.
Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios”.
De conformidad con lo señalado en esta disposición, y sin perjuicio de otras alternativas que puedan ser definidas por las comisiones de regulación, el legislador determinó de forma expresa, que se pueden incluir en la factura (i) los cargos por unidad de consumo, (ii) el cargo fijo y (iii) los aportes de conexión, cuyo objetivo es el de cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio público correspondiente.
En este sentido vale señalar, que anteriormente los prestadores cobraban a sus usuarios la llamada “matrícula” la cual, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.4.4.9 de la Resolución CRA 151 de 2001 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, es lo que actualmente se denomina “costos directos de conexión” o “cargos por expansión del sistema”, los cuales se encuentran definidos en dicho acto regulatorio, de la siguiente forma:
“Aportes de Conexión. Son los pagos que realiza el suscriptor o suscriptor potencial para conectar un inmueble por primera vez, o para cambiar el diámetro de la acometida, al sistema o red existente. Están compuestos por los Costos Directos de Conexión y por los Cargos por Expansión del Sistema.
Costos Directos de Conexión. Son los costos en que incurre la persona prestadora del servicio de acueducto o alcantarillado para conectar un inmueble al sistema o red de distribución existente, por concepto de medidor, materiales, accesorios, mano de obra y demás gastos necesarios. También se consideran como Costos Directos de Conexión los de diseño, interventoría, restauración de vías y del espacio público deteriorado por las obras de conexión, así como los estudios particularmente complejos, en caso de presentarse. En todo caso, sólo se podrán incluir, los costos directos relacionados con la conexión por primera vez de un inmueble o grupo de inmuebles.
Cargos por Expansión del Sistema (CES). Son los cobros que la persona prestadora realiza cuando por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura.”
Sobre el particular vale señalar que previamente, esto es, con la expedición de la Resolución N° 59 de 1998(6), la CRA había reglamentado el cobro que pueden realizar los prestadoras de los servicios de Acueducto y Alcantarillado a sus usuarios por aportes de conexión, y adicionalmente estandarizó la denominación de los cobros por conexión, señalando:
“Artículo Décimo.- Estandarización de denominaciones de cobros por conexión.- Una vez cumplido el plazo establecido en el inciso segundo del Artículo 9° de la presente Resolución, deberán eliminarse los cobros denominados “Derechos de Conexión”, “Derechos de Red”, “Cargos de Redes”, “Derechos de Suministro” o “Matrícula”, entre otros. A partir del 1° de enero de 1999, los cobros que realicen las entidades prestadoras por conectar un inmueble o grupo de inmuebles solo podrán ser denominados “Costos Directos de Conexión” o “Cargos por Expansión del Sistema”.
De conformidad con lo anterior, es claro que a partir del 1° de enero de 1999 los cobros realizados por los prestadores, por efectuar la conexión de uno o varios inmuebles, se denominan “Costos Directos de Conexión” o “Cargos por Expansión del Sistema”.
En este sentido y de acuerdo con lo señalado, el cargo por aporte de conexión, como lo indica la Resolución CRA 151 de 2001, es el valor que la persona prestadora del servicio de acueducto o alcantarillado puede cobrar al suscriptor, por la conexión que efectúa de cada inmueble, a la red de acueducto o alcantarillado correspondiente, valor que debe corresponder a los costos directos de conexión del usuario al servicio, los cuales según la definición referida, incluyen el costo del medidor, materiales, accesorios, mano de obra y demás gastos necesarios, así como los relativos al diseño, interventoría, restauración de vías y del espacio público, deteriorado por las obras de conexión.
Así las cosas, el artículo tercero de la norma regulatoria mencionada, dispone:
“Artículo Tercero.- Cálculo de los costos directos de conexión: Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado podrán cobrar al suscriptor por cada inmueble los costos en que incurren para su conexión al sistema o red existentes. Para determinar dichos costos, tendrán en cuenta los siguientes elementos:
a. Un análisis de costos unitarios.
b. Hasta un 20% por concepto de administración, depreciación de los instrumentos y herramientas, imprevistos y utilidad (A.I.U).
c. El medidor, si la empresa lo suministra. En el caso que el usuario o suscriptor lo adquiera con otro proveedor, el mismo deberá cumplir con las especificaciones técnicas establecidas por la empresa. Para la verificación del cumplimiento de dichas especificaciones y la calibración del medidor, la empresa podrá aumentar el costo directo de conexión hasta en el equivalente al 10 % del valor al cual la empresa vende ese tipo de medidor a sus usuarios.
Parágrafo.- Si una solicitud de conexión implicara estudios particularmente complejos, su costo debidamente justificado, podrá cobrarse al interesado, salvo que se trate de un usuario residencial perteneciente a los estratos 1, 2 y 3.”
Ahora bien, es importante precisar que lo señalado anteriormente, es la regla general aplicable a todos los prestadores de servicios públicos. Sin embargo, en el artículo 2.4.4.1. de la Resolución CRA 151 de 2001, se consagró una excepción para los cobros por aportes de conexión, ya que en dicha disposición se determinó, que el cálculo de los costos directos de conexión contemplado en la regulación, no aplicaría a sistemas administrados por organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios. Veamos:
“Artículo 2.4.4.1 Cobros por aportes de conexión. Lo establecido en esta sección es aplicable a todas las personas prestadoras de los servicios de Acueducto y Alcantarillado, con excepción de los sistemas administrados por organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios”.
Con respecto a esta disposición regulatoria, esta Oficina Asesora Jurídica, a través del Concepto SSPD-OAJ-804-2009, manifestó:
“De tal forma, que es viable el cobro de los "costos directos de conexión" o "cargos por expansión del sistema", bajos los parámetros establecidos en la ley y las disposiciones regulatorias.
No obstante, tal excepción no puede significar, so pena de ir en contravía de la ley, que los aportes de conexión deben excluirse de la tarifa. En otras palabras, la excepción allí contenida no significa nada distinto a que las organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios se encuentran en libertad para fijar el cargo por aportes de conexión y no se hace necesario que utilicen la metodología contenida en la normatividad de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA.
En cuanto a los derechos de afiliación a la asociación de usuarios, deberá estarse a lo que sobre el particular dispongan sus estatutos.”
Es claro entonces respecto de su inquietud en cuanto al costo de la conexión, que para el caso en estudio aplica la excepción prevista en la Resolución CRA 151, antes anunciada, en cuanto que este tipo de organizaciones tienen libertad para fijarlo.” (Negrilla fuera de texto).
De conformidad con lo manifestado, es dable colegir que las comunidades organizadas, dentro de las cuales se encuentran las Juntas Administradoras de Acueducto, que atienden menos de 2.400 usuarios, cuentan con libertad para establecer a través de sus estatutos, el valor de los costos directos de conexión.
Al respecto vale precisar, que esta “libertad” de señalamiento o fijación de estos costos, no implica una liberalidad total para los prestadores, ya que la fórmula o el procedimiento para su determinación, debe encontrarse estipulado en los estatutos del prestador, con la indicación de los lineamientos que determinarán la adopción de los mismos, pues es claro, que el prestador que se encuentre cobijado por tal excepción, independientemente de su naturaleza jurídica, no puede incluir cobros por servicios no prestados, ni mucho menos costos inexistentes en la tarifa que finalmente cobrará por la conexión del servicio, por lo que de ninguna manera su cuantía puede ser determinada de forma arbitraria.
En este sentido vale recordar, que las organizaciones autorizadas, al igual que todas las personas naturales o jurídicas conformadas bajo cualquiera de las formas asociativas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, se encuentran obligadas a dar cumplimiento a las normas legales y regulatorias que conforman el régimen de los servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual, no pueden incurrir en prácticas de abuso de posición dominante, so pena de hacerse acreedores a las sanciones correspondientes.
Finalmente es importante señalar, que si bien el pago de los aportes de conexión se encuentra en cabeza de los suscriptores o suscriptores potenciales del servicio, es decir, por la persona que solicita el servicio o de hecho, suscribe el contrato de condiciones uniformes, cuando se trata de usuarios de los estratos 1, 2 y 3, los costos de acometida y medidor, son subsidiables con recursos de los presupuestos del municipio y financiables por los prestadores.
En efecto, la Ley 142 de 1994 previó en el Capítulo de Fórmulas y Prácticas de Tarifas, específicamente en el artículo 97, la masificación del uso de los servicios públicos domiciliarios, ordenando a los prestadores de estos servicios, otorgar plazos para amortizar los cargos de la conexión domiciliaria, incluyendo la acometida y el medidor, los cuales para los estratos 1, 2 y 3, pueden ser cubiertos por el municipio a través de aportes presupuestales encaminados a financiar los subsidios otorgados a los residentes de estos estratos que se beneficien con el servicio, mientras que de existir un saldo a favor de la persona prestadora del servicio, se deben aplicar los plazos de financiación previstos en la misma disposición, los cuales, para los estratos 1, 2 y 3 no podrán ser inferiores a 3 años, salvo renuncia expresa del usuario.
Se observa entonces, que fue el mismo legislador quien previó un mecanismo de financiación de la conexión, el cual solo puede ejecutarse a través de las empresas prestadoras de servicios públicos, acudiendo primero a los subsidios que se otorgan por parte de los municipios y, en caso de existir un saldo a favor de la empresa, este será financiado en los términos indicados.
En este orden de ideas es dable colegir, que para efectos de cubrir los costos o cargos de la conexión domiciliaria, los prestadores de servicios públicos, deben acudir en primer término a los subsidios que se conceden por parte de los entes territoriales, recibiéndolos y aplicándolos de manera directa a la ejecución de las actividades de conexión domiciliaria, (incluyendo la acometida y el medidor), y en caso de existir saldos pendientes, deben acudir al usuario, quien debe efectuar estos pagos en los plazos otorgados por la empresa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 referido.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: www.superservicios.gov.co/basedoc/. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios y en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ÁLVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
Proyectó: Yolanda Rodríguez Guerrero - Asesora Oficina Asesora Jurídica
Revisó: Luis Javier Benavides Paz – Coordinador Grupo de Conceptos.
NOTAS AL FINAL:
1. Radicado 20165290496932.
Tema: ELEMENTOS DE LAS TARIFAS. Subtemas: Matrículas. Cargo por Conexión
2. Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
3. PARÁGRAFO PRIMERO: En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite. .
4. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se reglamenta el cobro que por aportes de conexión pueden realizar las entidades prestadoras de los servicios de Acueducto y Alcantarillado a sus usuarios”.
