CONCEPTO 765 DE 2008
(noviembre 28)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Fecha: 28-11-2008
CONCEPTO SSPD-OJ-2008-765
| Para: | Luis Alfredo Serrato Salazar |
| Director Técnico de Gestión de Energía (E) | |
| De: | Jefe Oficina Asesora Jurídica |
Asunto: Concepto sobre prescripción de términos.(1)
La Dirección Técnica de Gestión de Energía, a través de memorando 200822000865333, solicita a esta Oficina Asesora de Jurídica pronunciarse sobre la aplicación de la prescripción, interrupción de la misma, pérdida de fuerza ejecutoria y suspensión del servicio en materia de cobro de servicios públicos domiciliarios por parte de los prestadores de dichos servicios.
Teniendo en cuenta lo anterior, me permito presentar las siguientes:
CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA
PRESCRIPCIÓN EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
1.(2)En lo referente a la prescripción de las facturas de servicios públicos, tenemos que de conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, “En ningún caso proceden reclamaciones contra facturas que tuvieren más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos”.
De lo anterior, que si pasado este periodo el usuario no reclamo y en consecuencia no interpuso los recursos correspondientes, la empresa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, puede iniciar su cobro por la vía ejecutiva ante los jueces ordinarios o ejerciendo la jurisdicción coactiva sí es que se trata de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, teniendo en cuenta que la factura del servicio público domiciliario, correctamente emitida, en un verdadero título ejecutivo.
También procede el cobro ejecutivo o coactivo, cuando el usuario presenta el reclamo, interpone los recursos de ley y la decisión queda en firme y el usuario no paga. En este caso, el cobro tendrá como sustento un acto administrativo emitido por la empresa (si el usuario sólo interpuso el recurso de reposición), o por esta Superintendencia (si es que interpuso los recursos de reposición y apelación o el de apelación de forma directa) que permite a la empresa facturar el consumo en reclamo a través de una factura que prestará merito ejecutivo.
Ahora bien, para efectuar el cobro de estas facturas existe un término de prescripción, concepto este último que corresponde a un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar los mismos durante cierto lapso de tiempo, y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un titulo valor, la prescripción operará de manera diferente.
En el caso de la factura de servicios públicos, por considerarse que esta es un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años.
De lo anterior, que la factura expedida por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios es considerada, por expresa disposición legal, como título ejecutivo y no como título valor, y en consecuencia, no pueden predicarse de la misma las acciones ni las excepciones cambiarias sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de su naturaleza de título ejecutivo.
La acción ejecutiva de las obligaciones contenidas en la factura de servicios públicos como título ejecutivo es de 5 años contados a partir de su expedición y en todo caso la acción ordinaria de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos será de 10 años contados a partir del momento en que se genero la respectiva obligación. (artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de 791 de 2002).
El citado término de prescripción es susceptible de interrupción, dado que de acuerdo a lo estipulado en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, a partir de la presentación de la demanda se interrumpe el término para la prescripción y se impide que se produzca la caducidad de la acción, siempre que el auto admisorio de aquélla, o el mandamiento ejecutivo, en su caso, se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación al demandante de tales providencias, por estado o personalmente.
Pasado ese término, los mencionados efectos sólo se producirán con la notificación al demandado.
Ahora bien, teniendo en cuenta que hemos dicho que las acciones ejecutivas y de cobro coactivo pueden nacer a partir del acto administrativo con el cual se agota la vía gubernativa, cuando esta ha sido iniciada por el usuario, es necesario ahora señalar a partir de que momento es que un acto administrativo de contenido particular comienza a producir efectos jurídicos.
En ese contexto, es necesario señalar que sólo a partir de que un acto administrativo se entiende eficaz, es que se empiezan a contar los términos para la prescripción o caducidad de las acciones de cobro o perdida de fuerza de ejecutoria que de el puedan derivarse.
De acuerdo con la jurisprudencia existen dos clase de elementos consubstanciales a todo acto administrativo, unos que corresponden a la validez del acto, y otros concernientes a su eficacia; estos últimos son los que se requieren para empezar a contar los términos de prescripción, caducidad y perdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo validamente expedido.
De lo anterior, que solo a partir del momento en que el acto administrativo sea eficaz, esto es, que se haya surtido su notificación, será oponible frente a terceros y por ende es solo a partir de dicha fecha que se pueden empezar a contar los términos para su ejecutabilidad.
Sobre lo citado la jurisprudencia ha expresado:
“Al respecto, esta Corporación mantiene un criterio reiterado según el cual la ausencia de notificación no constituye irregularidad que pueda afectar la validez de un acto administrativo luego de su expedición.
La notificación es el mecanismo a través del cual el interesado es enterado de la respectiva decisión, lo que hace que realmente sea una condición indispensable para la oponibilidad del acto administrativo frente a terceros.
En estas condiciones, la alegada falta de notificación, cualquiera sea su causa, incide en la eficacia del acto administrativo pero no es un presupuesto para su validez como lo planteó el apoderado de la parte actora.”(3)
“La publicidad de un acto administrativo no es requisito para su validez, sólo constituye un requisito de eficacia del mismo, éste no será obligatorio para los particulares hasta tanto no se dé a conocer. La notificación es la forma de publicitar los actos de contenido particular y a través de ella, los administrados conocen las decisiones de la administración y pueden controvertirlas ejerciendo su derecho de defensa, si así lo estiman.
La notificación es necesaria para todos los actos administrativos de contenido particular, como una condición de su eficacia; si un acto nace válido, no pierde validez porque se haya cumplido con la obligación de notificarlo legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia, pues el control de legalidad se efectúa para el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no afectan su situación inicial.
Una cosa es la expedición del acto y otra su obligatoriedad o aplicabilidad. No es posible exigir el cumplimiento del acto particular si hace falta su notificación, pero en tal caso lo controvertible es precisamente la ejecución irregular, no el acto administrativo, para lo cual existen otros mecanismos procesales.” (4)
Teniendo en cuenta lo dicho es posible concluir que, en aquellos casos en que la Superintendencia resuelve a través de un acto administrativo un recurso presentado por un usuario de servicios públicos relacionado con la facturación de su empresa, nace el derecho al cobro para la empresa sólo a partir del momento en que esta se notifica del respectivo acto administrativo, momento a partir del cual puede expedir las respectiva factura que, de no ser pagada, puede ser cobrada ejecutiva o coactivaments en los términos antes señalados.
Por último, es necesario señalar que en concepto de esta Oficina, teniendo en cuenta lo dispuesto en el articulo 150 de la Ley 142 de 1994, las empresas sólo podrán cobrar bienes y servicios que no facturaron por error, omisión o desviaciónes significativas frente a consumos anteriores, dentro del término de cinco (5) meses contados a partir del momento en que se generó el derecho al cobro. En este caso, a partir del momento en que es notificada del acto administrativo que resuelve a su favor el recurso presentado por el usuario.
2.(5)Cuando una empresa ha iniciado la acción ejecutiva o de cobro coactivo contra un usuario, teniendo como base una factura de servicios públicos discutida o no en la vía gubernativa, el respectivo usuario podrá presentar las excepciones que a bien considere, entre ellas, la de prescricpión.
Ahora bien, la eficacia de dicha excepción, esto es, si prosperará dicha excepción o no, dependerá de determinar el momento a partir del cual nació el derecho de acción al que pretende aplicarse la figura prescriptiva y que fijado dicho momento, se encuentre que haya trascurrido el término que exige la ley para que se puedan declarar por extinguidas las respectivas obligaciones.
Lo dicho aplica también a aquellos casos en que el usuario presenta la excepción de prescripción en curso de la vía gubernativa, caso en el cual la administración deberá hacer el mismo análisis señalado en el párrafo anterior.
3.(6)Acerca del tema de la suspensión del servicio por falta de pago del usuario, tenemos que la Ley 142 de 1994, en su articulo 140 y siguientes señala que el incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio, entre otros, en los eventos de falta de pago, así como cuando se presente fraude en las conexiones, acometidas,
medidores o líneas o cuando existe alteración inconsulta y unilateral por parte del usuario o suscriptor de las condiciones contractuales de prestación del servicio.
La suspensión del servicio público por no pago se presenta, de acuerdo al inciso segundo del artículo 140 de la Ley 142 de 1994, cuando el usuario no ha pagado el servicio facturado en los términos que fije la entidad prestadora que, en todo caso, no pueden exceder los 2 periodos cuando ésta sea bimensual, y los 3 periodos cuando sea mensual.
Lo anterior, quiere decir que la empresa no puede mantener la prestación del servicio cuando el usuario ha incumplido su obligación de pagar de acuerdo a lo estipulado en el contrato de condiciones uniformes, pero en todo caso no podrá exceder de 2 o 3 periodos consecutivos, según sea el caso.
Ahora bien, en el caso en que un usuario adeude a la empresa de servicios públicos suma de dinero por concepto de un bien o servicio, de mas de un periodo de facturación, dicha empresa estará facultada para suspender el servicio por falta de pago, en las condiciones previstas en el contrato, a menos que el usuario presente recurso contra la empresa por dichas sumas. Al respecto, valga recordar lo señalado en el articulo 155 de la Ley 142 de 1994 que dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 155. DEL PAGO Y DE LOS RECURSOS.ULO 155. DEL PAGO Y DE LOS RECURSOS. Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna.
Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos.
Ahora bien, en el caso de que el cobro se fundamente en la existencia de un acto administrativo de la Superintendencia frente al que no se haya concretado su eficacia, esto es, no se haya notificado y por ende no sea oponible a terceros, no se podrá suspender el servicio al usuario ya que este desconoce lo que adeuda por la falta de publicidad del acto administrativo. Una vez notificado el acto, este adquiere total eficacia tanto para la empresa como para el usuario y por tanto la primera podrá iniciar todas las acciones para obtener el pago de lo adeudado.
5.(7)Respecto de la forma correcta en que debe notificarse un acto admniistrativo de contenido particular, es necesario señalar que, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, la notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo.
De lo anterior, que la notificación personal tiene carácter principal, pues es preferida a cualquier otro tipo de notificación, por cuanto garantiza en forma cierta que el contenido de determinada providencia fue realmente conocido por la persona a quien se debía enterar de ella, por ser la única que se surte de manera directa e inmediata con el sujeto de derecho al cual se le quiere enterar de alguna determinación proferida dentro del respectivo proceso.
Específicamente, el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la notificación personal, señala lo siguiente:
Art. 44.- Las demás decisiones que pongan fin a una actuación administrativa, se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.
Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación podrá hacerse de la misma manera.
Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto. (...)”
En consecuencia, atendiendo lo dispuesto en el artículo 44 del C.C.A., la notificación personal se realiza en dos etapas:
a. Primera etapa: Tras la expedición del acto, el órgano que lo emite (empresa de servicios públicos o superintendencia) enviará al interesado por correo certificado, en caso de no existir otro medio más eficaz, una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío se anexará al expediente.
b. Segunda etapa: El interesado, atendiendo la citación, debe acudir ante el órgano que emite el acto para notificarse personalmente y recibir copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es escrita.
Cabe recordar, que según el artículo 45 del C.C.A., si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, ésta se realizará a través de la fijación de un edicto.
6(8)Respecto a la operancia del fenómeno jurídico de la prescripción frente a actos administrativos que sirven de sustento para el cobro de una deuda originada en el contrato de servicios públicos, reiteramos lo expuesto en la respuesta número 1, en lo que respecta a que para que un acto administrativo se entienda eficaz, es necesario que este se haya notificado debidamente, es decir, que se haya cumplido con la notificación en los términos antes citados. Entonces, sólo a partir de dicha fecha es que se pueden contar los términos para la prescripción de obligaciones o para ejercer la facultad de decretar la perdida de fuerza de ejecutoria de dicho acto y ordenar su suspensión.
Ahora bien, de acuerdo al articulo 66 del Código Contencioso Administrativo, los casos en los que un acto pierde su fuerza de ejecutoria son los siguientes:
“ARTICULO 66. PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
1. Por suspensión provisional.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan su vigencia.”
Y para efectos de interponer la excepción de perdida de ejecutoria, está deberá ceñirse a los lineamientos del articulo 67 del C.C.A., el cual reza:
“ARTICULO 67. EXCEPCIÓN DE PERDIDA DE EJECUTORIEDAD. Cuando el interesado se oponga por escrito a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla, y resolver dentro de un término de quince (15) días. Contra lo que decida no habrá recurso alguno”.
De lo anterior, que en el caso que se encuentre eficaz el acto administrativo, será a partir de dicho término que se deberá contar o verificar la existencia de los supuestos del articulo 66 del C.C.A. y de existir y comprobarse ellos, la entidad que profirió el acto deberá suspenderlo por perdida de fuerza ejecutoria.
7(9)Lo consultado en este punto ha quedado debidamente explicado en los anteriores nurmerales.
Solo puede predicarse que a partir de la notificación de los actos administrativos, es que se inicia su oponibilidad a terceros, de lo cual que será solo a partir de dicho término que la entidad prestadora podrá iniciar acciones de cobro y de no iniciarlas durante el término de 5 años siguientes a ese moemto, se podrá solicitar la perdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo.
Cordialmente
MARINA MONTES ALVAREZ
Elaborado por: Yolima Esther Hernandez Alcala – Abogado Oficina Jurídica
1 Revisado por: Andrés David Ospina Riaño – Asesor Oficina Jurídica
Reparto: 1583 Radicado 8653-3
TEMA: PRESCRIPCIÓN DE TÉRMINOS
2 Respuesta al punto primero del memorando 200822000865333.
3 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. Subsección B. M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia del 16 de agosto de 2001. Expediente 990563.
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,Radicado 13317. Consejera Ponente, Ligia López Díaz. Sentencia del 29 de mayo de 2003.
5 Respuesta a los puntos 2 y 4 del memorando 200822000865333.
6 Respuesta al punto 3 del memorando 200822000865333.
7 Respuesta al punto 5 del memorando 200822000865333.
8 Respuesta al punto 6 del memorando 200822000865333.
9 Respuesta a la pregunta 7 del memorando 200822000865333
