CONCEPTO UNIFICADO SSPD-OJU-2010-015
Actualización 19 de agosto 2025
Este documento tiene como propósito fijar el criterio jurídico unificado de esta Superintendencia en lo concerniente a la Defensa de los Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios en sede de la empresa, el cual corresponde al Capítulo VII del Título VIII de la Ley 142 de 1994 [1]
DEFENSA DE LOS USUARIOS EN SEDE DE LA EMPRESA
Lo que se denomina en la Ley 142 de 1994, Defensa de los Usuarios en Sede de la Empresa, no es otra cosa que el derecho de los usuarios a presentar peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Sobre este aspecto, conviene precisar que estos no son los únicos derechos que se consagran a favor de los usuarios de los servicios públicos en la Ley 142 de 1994, como equivocadamente se cree.
Por el contrario, a lo largo de dicha normativa se consagra un catálogo importante de derechos, entre ellos los previstos en su artículo 9, los relativos al acceso a los servicios públicos, los relacionados con la facturación, medición, etc., todos ellos destinados a la protección del usuario y al buen funcionamiento del mercado económico de los servicios públicos.
Pero, además de las normas de protección previstas en la Ley 142 de 1994, las Comisiones de Regulación expiden normas de protección de los derechos de los usuarios. Dentro de estas se pueden citar la Resolución 108 de 1997[2], expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, y la Resolución 413 de 2006[3], expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico –CRA, hoy Resolución 943 de 2021“Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”
Finalmente, la Constitución Política, como norma de normas, es aplicable también a los usuarios de servicios públicos domiciliarios, en todo lo que tiene que ver con el derecho de petición, debido proceso y sus diferentes instituciones.
Así las cosas, las normas cuyo análisis hacen parte de este documento, no son las únicas disposiciones que confieren derechos a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, y su importancia radica en que son justamente los instrumentos que la ley ha puesto en manos de los usuarios para hacer valer toda las garantías y derechos consagrados a su favor en el marco del contrato de servicios públicos.
1.2. VIGENCIA DEL ESTATUTO NACIONAL DE USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
Algunos estudiosos del régimen de los servicios públicos han sostenido que el Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios contenido en el Decreto 1842 de 1991 se encuentra vigente, no obstante la existencia de pronunciamientos de las altas cortes que sostienen lo contrario.
Para sostener esta tesis, parten del estudio del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, que se refiere a los “Derechos de los Usuarios”, el cual dispone que “Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, siempre que no contradigan esta Ley, a...” (negrilla fuera del texto original).
En este orden de ideas, dichos estudiosos consideran que la mención expresa que la Ley 142 de 1994 hace del señalado estatuto salvaguarda su vigencia. De igual forma, quienes sostienen esta tesis, indican que existe jurisprudencia en donde el Consejo de Estado ha hecho análisis del Decreto 1842 de 1991 sin referirse a su vigencia, de lo que deducen que el mismo es hoy en día aplicable.
No obstante lo anterior, esta Superintendencia ha concluido, basada en sólidos argumentos jurídicos, así como en el análisis de diversas jurisprudencias, que el Decreto 1842 de 1991 no se encuentra vigente, en la medida en que sus disposiciones se encuentran recogidas en la Ley 142 de 1994.
La anterior posición, como se dijo, cuenta con un sólido apoyo jurisprudencial. Es así, como en el año 2000, la Sección Quinta del Consejo de Estado, al decidir una acción de cumplimiento, concluyó que el Decreto 1842 de 1991 perdió su fuerza ejecutoria, con fundamento principalmente en que “El reglamento, que es lo secundario, debe seguir la suerte de lo principal que es la ley, de manera que derogada ésta, se extingue aquél”[4].
Esta última jurisprudencia fue reiterada en Sentencia del 9 de junio de 2004, emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Expediente No. 8008, en donde al decidir una acción de nulidad contra una resolución de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se citó nuevamente la sentencia de la Sección Quinta de 19 de noviembre de 2000, en la que se concluyó la pérdida de la fuerza ejecutoria del Decreto 1842 de 1991.
Sobre el particular, esta Superintendencia fijo su posición en la Circular Externa SSPD 003 de 2001, la cual se basa en las sentencias de la Sección Quinta y de la Sección Tercera, atrás citadas, que sostienen la pérdida de la fuerza ejecutoria del Decreto 1842 de 2001.
A través de dicha Circular, la Superintendencia puso en conocimiento de los prestadores una providencia del Consejo de Estado en la cual se reitera el criterio adoptado en varios pronunciamientos del mismo Tribunal (entre otros Sección Quinta, Radicado interno 035 del 15 de marzo de 2001, C.P. Roberto Medina López; Sección Quinta, expediente AP - 133 del 9 de noviembre de 2000, C.P. Roberto Medina López) en lo que hace a la vigencia del Decreto 1842 de 1991.
El fallo en cita está fechado el 14 de junio de 2001, según el cual la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Alier Hernández Enríquez, Expediente AP 2009 señaló, entre otras cosas, lo siguiente:
“(...) En otras oportunidades, esta Corporación ha conocido de solicitudes similares impetradas por el mismo actor que promovió esta acción popular, y ha dicho que no pueden prosperar, porque suponen el cumplimiento de una norma que ha perdido vigencia, pues, actualmente, rige íntegramente la ley 142 de 1994, en la cual no previó esa obligación en cabeza de las E.S.P.
Lo anterior no quiere decir que la ley 142 de 1994 haya dejado a los usuarios sin un mecanismo de control y participación en la fiscalización de los servicios. Esta norma, por una parte, dispuso un régimen de defensa de los usuarios en sede de la empresa en su capítulo VII dentro del cual no se ordenó la creación de comités de quejas y reclamos, sino de una oficina de la entidad que atienda las solicitudes de los usuarios; y, por otra, previó la conformación de Comités de Desarrollo y Control Social por medio de los cuales los usuarios reales y potenciales pueden ejercer plenamente el derecho cuya vigencia se reclama en esta demanda. (...)”
En ese contexto, la Circular 003 de 2001 finalmente concluye que teniendo en cuenta que la Ley 142 de 1994 es posterior al Decreto 1842 de 1991, y siendo ésta la Ley que regula de manera general e integral las actividades relacionadas con los servicios públicos domiciliarios, el Decreto 1842 no está vigente y sus preceptos quedaron insubsistentes, tal como lo dispone la regla mencionada, salvo aquellos que fueron incorporados en la Ley 142 de 1994.
De esta manera, conforme a la posición fijada por esta Superintendencia a partir de la Circular 003 de 2001, el Decreto 1842 de 1991 no se encuentra vigente, toda vez que perdió vigencia con la expedición de la Ley 142 de 1994.
Adicionalmente, debe considerarse que el Decreto 1842 fue expedido en el contexto de una ley y de un régimen jurídico totalmente opuesto al que a partir de 1991 regula la prestación de los servicios públicos. En esa medida, la Ley 142 de 1994 recogió materias importantes del decreto con las adaptaciones del nuevo régimen, a la vez que desechó aquellas que contradecían el espíritu del nuevo régimen de los servicios públicos domiciliarios contenido en la Constitución Política y, entre otras normas, en la Ley 142 de 1994.
Al respecto, el Consejo de Estado en Acción de Cumplimiento, Expediente No. ACU5645 de 22 de julio de 2005; Consejero Ponente Dr. Darío Quiñones Pinilla señaló lo siguiente:
"En relación con el análisis de la pretensión de cumplimiento de lo dispuesto en la norma antes transcrita, sea lo primero anotar que esa norma se encuentra vigente, pues si bien es cierto que la Ley 142 de 1994, mediante la cual se estableció el régimen de los servicios públicos domiciliarios es posterior al Decreto 1842 de 1991, que contiene el Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios, también lo es que no todas las disposiciones de este último se entienden derogadas por el primero, como lo plantea la empresa demandada. Y ello es así porque el encabezado del artículo 9o. de la Ley 142 de 1994 -antes transcrito- fue expreso en señalar que las normas que sobre derechos de los usuarios de los servicios públicos previó el Decreto 1842 de 1994 <sic> continúan vigentes en cuanto no contradigan esa ley.
"Al respecto, conviene anotar que los extractos jurisprudenciales a los que se refiere la apoderada de la empresa demandada para sustentar su afirmación, según la cual el Estatuto Nacional de los Usuarios de Servicios se entiende derogado con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994, en realidad no permiten llegar a una conclusión en ese sentido, pues en los precedentes jurisprudenciales traídos a colación se deja a salvo la vigencia de aquellas disposiciones del Decreto 1842 de 1991 que fueron incorporadas al régimen de la Ley 142 de 1994."
2.1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL.
El derecho de petición tiene su fundamento en el artículo 23 de la Constitución Política y es el derecho que tiene toda persona a (i) presentar solicitudes respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general o particular, y (ii) a obtener de ellas pronta resolución. Igualmente, señala este artículo que el legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.
En múltiples oportunidades la Corte Constitucional[5] se ha pronunciado en relación con la naturaleza y el alcance de ese derecho fundamental, cuyo núcleo esencial se concreta en la pronta respuesta por parte de la autoridad a quien se dirige la solicitud y en el derecho que le asiste al solicitante a obtener una respuesta de fondo, independientemente del sentido de la decisión, es decir, si es positiva o negativa. Resulta entonces vulnerado este derecho, si la administración omite su deber constitucional de dar pronta solución al asunto que se somete a su consideración, o si omite su deber de pronunciarse de fondo cuando tenga competencia para hacerlo.
En Sentencias T-1160A de 2001[6] y T-508 de 2007[7], la Corte Constitucional señaló los elementos que caracterizan este derecho, en los siguientes términos:
“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión;
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si esta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido;
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición;
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita;
e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine;
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones:
1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración.
2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata.
3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamenta;
g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6o del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad. del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes”;
“h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición;
“i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser esta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994”.
En la Sentencia T-1006 de 2001, la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más, así:
j) “La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;
k) “Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado. ”
Corresponde entonces, a quienes deben dar respuesta a las peticiones, atender estrictamente a cada uno de los requisitos mencionados, puesto que de lo contrario se podría vulnerar el derecho fundamental de petición de los peticionarios.
En relación con lo anterior, la Corte Constitucional, mediante la sentencia T-1160A de 2001 citada anteriormente, estableció que con el fin de no incurrir en la vulneración del derecho de petición, la respuesta debe cumplir los siguientes requisitos: 1. Oportunidad, esto es, cumplirse dentro del término que señala la ley; 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado y 3, ponerse en conocimiento del peticionario a través de los medios establecidos en la ley.
Adicionalmente, deben tenerse en cuenta los parámetros establecidos en la Sentencia referida para no vulnerar este derecho fundamental.
2.2. DERECHO DE PETICIÓN EN LA LEY 142 DE 1994.
En el caso de los servicios públicos domiciliarios, existe una regulación especial para el derecho de petición que proviene del usuario de servicios públicos, que se encuentra consagrada en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, y que es aplicable a todos los prestadores de servicios públicos, sin importar su naturaleza jurídica, esto es, si son empresas públicas, privadas o mixtas, comunidades organizadas, empresas industriales y comerciales del Estado o municipios prestadores directos.
Como se verá más adelante, esta regulación prevé lo relativo al término para presentar peticiones y recursos, requisitos para su presentación, término de respuesta por parte de las empresas, notificaciones, silencio administrativo positivo, etc.
Finalmente, en lo no previsto en la Ley 142 de 1994, se pueden aplicar en lo pertinente las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, dado que así se desprende del artículo 153 de la Ley 142 de 1994, según el cual, las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, es de la esencia del contrato de servicios públicos, que el suscriptor o usuario pueda presentar peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Para garantizar el adecuado ejercicio de este derecho, el artículo 153 de la Ley 142 de 1994 dispone que todos los prestadores de servicios públicos deben constituir una Oficina de peticiones, quejas y recursos, la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales y escritos presentados por sus usuarios.
Por otra parte, de acuerdo con las citadas normas, las peticiones no requieren ser presentadas de manera personal por el directamente interesado y pueden ser remitidas por correo. En este punto, conviene señalar que el artículo 6 de la Ley 962 de 2005, aplicable a organismos y entidades del Estado, y a particulares que ejercen funciones públicas o presten servicios públicos, en relación con el uso de medios tecnológicos y electrónicos para la presentación de peticiones, quejas, reclamaciones o recursos, dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 6o MEDIOS TECNOLÓGICOS. Para atender los trámites y procedimientos de su competencia, los organismos y entidades de la Administración Pública deberán ponerlos en conocimiento de los ciudadanos en la forma prevista en las disposiciones vigentes, o emplear, adicionalmente, cualquier medio tecnológico o documento electrónico de que dispongan, a fin de hacer efectivos los principios de igualdad, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, moralidad y eficacia en la función administrativa. Para el efecto, podrán implementar las condiciones y requisitos de seguridad que para cada caso sean procedentes, sin perjuicio de las competencias que en esta materia tengan algunas entidades especializadas.
La sustanciación de las actuaciones, así como la expedición de los actos administrativos, tendrán lugar en la forma prevista en las disposiciones vigentes. Para el trámite, notificación y publicación de tales actuaciones y actos, podrán adicionalmente utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas.
Toda persona podrá presentar peticiones, quejas, reclamaciones o recursos, mediante cualquier medio tecnológico o electrónico del cual dispongan las entidades y organismos de la Administración Pública(...)”.
Y en ese mismo sentido, el artículo 15 del CPACA, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 señaló que las peticiones podrán presentarse verbalmente o por escrito, a través de cualquier medio idóneo de comunicación o transferencia de daros, y que cuando la petición se presente verbalmente deberá efectuarse en la oficina o dependencia que cada entidad defina para ese efecto, veamos:
“ARTÍCULO 15. PRESENTACIÓN Y RADICACIÓN DE PETICIONES. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Las peticiones podrán presentarse verbalmente y deberá quedar constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este código.
Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que falten.
Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los requisitos o documentos faltantes. Si quien presenta una petición verbal pide constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos estandarizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios no contemplen, sin que por su utilización las autoridades queden relevadas del deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados o presentados más allá del contenido de dichos formularios.
A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por el funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Esta autenticación no causará costo alguno al peticionario.
PARÁGRAFO 1o. En caso de que la petición sea enviada a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se han recibido los documentos.
PARÁGRAFO 2o. Ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radicación de solicitudes y peticiones respetuosas.
PARÁGRAFO 3o. Cuando la petición se presente verbalmente ella deberá efectuarse en la oficina o dependencia que cada entidad defina para ese efecto. El Gobierno Nacional reglamentará la materia en un plazo no mayor a noventa (90) días, a partir de la promulgación de la presente ley.”
De igual forma, es importante en este punto hacer mención a la especial protección de la cual goza el usuario de los servicios públicos domiciliarios, la cual ha sido reconocida por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos, entre ellos el contenido en la Sentencia T-817 de 2002[9] que en su análisis sobre los requisitos para establecer la legitimidad en la causa cuando se persigue la protección judicial del derecho de petición en los servicios públicos domiciliarios señaló lo siguiente:
“Por otro lado, de los artículos 365 y siguientes de la Constitución, 9 134 y siguientes y 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, se desprende una protección especial a los usuarios de los servicios públicos. Esta protección es desarrollada entre otras por las normas que prevén la posibilidad de efectuar peticiones respetuosas ante las entidades prestadoras. En consecuencia y como se trata de una protección especial al usuario, será éste el legitimado para su ejercicio, con lo cual la condición de usuario del servicio público, se convierte en el elemento relevante y necesario para que se garantice el objetivo del derecho de petición.
La inobservancia de este requisito podrá generar que en situaciones concretas se profieran decisiones administrativas o judiciales, en muchas ocasiones vinculantes, sin el concurso de los verdaderos interesados en ellas, con lo cual incluso los propios usuarios podrán verse afectados por la inadvertencia de las autoridades administrativas o judiciales sobre el punto” (subrayado fuera del texto original).
En concordancia con lo anterior, el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, que sustituyó, entre otros, los artículos 5o y 7o de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente:
“Artículo 5o Derechos de las personas ante las autoridades. En sus relaciones con las autoridades toda persona tiene derecho a:
1. Modificado por el artículo 1 de la Ley 2080 de 2021). Presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apoderado, así como a obtener información oportuna y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto.
Las anteriores actuaciones podrán ser adelantadas o promovidas por cualquier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad o integradas en medios de acceso unificado a la administración pública, aún por fuera de las horas y días de atención al público.
2. Conocer, salvo expresa reserva legal, el estado de cualquier actuación o trámite y obtener copias, a su costa, de los respectivos documentos.
3. Salvo reserva legal, obtener información que repose en los registros y archivos públicos en los términos previstos por la Constitución y las leyes.
4. Obtener respuesta oportuna y eficaz a sus peticiones en los plazos establecidos para el efecto.
5. Ser tratado con el respeto y la consideración debida a la dignidad de la persona humana.
6. Recibir atención especial y preferente si se trata de personas en situación de discapacidad, niños, niñas, adolescentes, mujeres gestantes o adultos mayores, y en general de personas en estado de indefensión o de debilidad manifiesta de conformidad con el artículo 13 de la Constitución Política.
7. Exigir el cumplimiento de las responsabilidades de los servidores públicos y de los particulares que cumplan funciones administrativas.
8. A formular alegaciones y aportar documentos u otros elementos de prueba en cualquier actuación administrativa en la cual tenga interés, a que dichos documentos sean valorados y tenidos en cuenta por las autoridades al momento de decidir y a que estas le informen al interviniente cuál ha sido el resultado de su participación en el procedimiento correspondiente.
9. (Adicionado por el artículo 1 de la Ley 2080 de 2021). A relacionarse con las autoridades por cualquier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad o integrados en medios de acceso unificado a la administración pública.
10. (Adicionado por el artículo 1 de la Ley 2080 de 2021). Identificarse ante las autoridades a través de medios de autenticación digital.
11. (Numeral renumerado por el artículo 1 de la Ley 2080 de 2021). Cualquier otro que le reconozca la Constitución y las leyes”. (Subrayas fuera del texto)
“Artículo 7. Deberes de las autoridades en la atención al público. Las autoridades tendrán, frente a las personas que ante ellas acudan y en relación con los asuntos que tramiten, los siguientes deberes:
1. Dar trato respetuoso, considerado y diligente a todas las personas sin distinción.
2. Garantizar atención personal al público, como mínimo durante cuarenta (40) horas a la semana, las cuales se distribuirán en horarios que satisfagan las necesidades del servicio.
3. Atender a todas las personas que hubieran ingresado a sus oficinas dentro del horario normal de atención.
4. Establecer un sistema de turnos acorde con las necesidades del servicio y las nuevas tecnologías, para la ordenada atención de peticiones, quejas, denuncias o reclamos, sin perjuicio de lo señalado en el numeral 6 del artículo 5o de este Código.
5. Expedir, hacer visible y actualizar anualmente una carta de trato digno al usuario donde la respectiva autoridad especifique todos los derechos de los usuarios y los medios puestos a su disposición para garantizarlos efectivamente.
6. Tramitar las peticiones que lleguen vía fax o por medios electrónicos, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 5o de este Código.
7. Atribuir a dependencias especializadas la función de atender quejas y reclamos, y dar orientación al público.
8. Adoptar medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, y permitir el uso de medios alternativos para quienes no dispongan de aquellos.
9. Habilitar espacios idóneos para la consulta de expedientes y documentos, así como para la atención cómoda y ordenada del público.
10. Todos los demás que señalen la Constitución, la ley y los reglamentos.” (Subrayas fuera del texto)
De acuerdo con lo indicado, uno de los derechos de las personas ante las autoridades, es el de presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito. A su vez, corresponde a las autoridades informar los canales disponibles para recibirlas, bien sea de forma escrita, verbal o a través de los medios electrónicos que para el efecto se hayan dispuesto.
Lo anterior, en atención a la naturaleza del derecho de petición, ya que este fue catalogado por el constituyente de 1991, como un derecho fundamental, toda vez que tiene la característica principal de haberse constituido como la garantía de carácter individual más importante con que cuentan los administrados en nuestro país, para poder interactuar con las autoridades administrativas, y por tanto, para tener una relación jurídica más directa con la Administración.
Al respecto cabe recalcar que, la atención que brinden los prestadores de servicios públicos a los usuarios, en su carácter de autoridades (particulares que cumplen funciones administrativas), debe realizarse de manera respetuosa, oportuna y garantizando los derechos que les asisten a estos, motivo por el cual, en el marco del contrato de servicios públicos, es obligatorio que los prestadores propendan por su protección, a través de la atención de las peticiones, quejas y recursos, de acuerdo con la normativa y el contrato respectivo.
2.3. TÉRMINO PARA RESPONDER LAS PETICIONES, QUEJAS Y RECURSOS.
De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, las empresas prestadoras de servicios públicos deben expedir las respuestas a las peticiones, quejas y recursos que presenten sus suscriptores o usuarios dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió la práctica de pruebas, se entenderá que la respuesta se resolvió de manera favorable, al configurarse el silencio administrativo positivo.
Para efectos del reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo no hay que seguir el procedimiento del artículo 85 del CPACA, esto es, no se requiere elevar a escritura pública el acto administrativo positivo ficto, considerando que la Ley 142 de 1994 constituye el régimen de los servicios públicos domiciliarios y por ende, su aplicación es prevalente en la materia, y no consagra dicho trámite para el reconocimiento del silencio administrativo positivo.
Esto significa que el silencio opera de manera automática y la empresa debe, dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, reconocer los efectos del silencio administrativo positivo. Si la empresa no lo hace, el peticionario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos la aplicación de las sanciones correspondientes, en los términos del artículo 81 de la Ley 142 de 1994. Igualmente, la Superintendencia puede adoptar las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
Ahora bien, si dentro del trámite de respuesta se hace necesario decretar pruebas, debe darse aplicación a lo previsto en los artículos 40 y 79 del CPACA . El término de práctica de pruebas interrumpe al plazo de quince (15) días para decidir la petición. El término se puede ampliar hasta antes de vencerse los quince días iniciales para decidir. A partir del día siguiente en que finaliza la etapa probatoria, se reanuda el cómputo de los términos que concede la ley a la empresa para dar respuesta.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 60 del Código de Régimen Político y Municipal[10], el término para dar respuesta vence hasta antes de la media noche en que termina el último día del plazo.
De otro lado, las empresas prestadoras de servicios públicos que ofrezcan a sus usuarios servicios adicionales o complementarios, deben resolver las peticiones que ante ellas se presenten dentro de los 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación.
Ahora bien, aunque el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, establece que quienes presten servicios públicos están obligados a dar respuesta dentro del término allí establecido a las peticiones que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato, por la clase de servicio que prestan, es decir, un servicio público, todas las empresas prestadoras de servicios públicos deben dar respuesta a las peticiones que presenten los usuarios, suscriptores, terceros y a la ciudadanía en general dentro de los 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación.
Adicionalmente, es importante poner de presente que, tal como se desarrolló en el Concepto Unificado 16 de 2010, el ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo contempla también su configuración por falta de respuesta de fondo, es decir, cuando la respuesta emitida no responde de forma clara, precisa y congruente todos los aspectos del reclamo, sin que esto implique que sea favorable; y cuando la respuesta no es debidamente notificada, situación que se presenta cuando el prestador no pone en conocimiento de peticionario la respuesta. El procedimiento de notificación, debe ser surtido conforme lo disponen los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Es decir, el silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos domiciliarios se configura por: (i) falta de respuesta oportuna, (ii) falta de respuesta de fondo, y (iii) indebida notificación.
Finalmente, conviene indicar que, en cuanto a la protección del derecho fundamental de petición frente a prestadores de servicios públicos, ha dicho la Corte Constitucional”[11]
(...) Siguiendo los parámetros de las sentencia T-01 de 1998, expuestos ampliamente en la sentencia T-617 de 1998, en donde se debatió asunto similar, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, al margen de su calidad pública o privada (artículo 15 de la ley 142 de 1994) prestan un servicio público a los usuarios, suscriptores, terceros y a la ciudadanía en general; servicio público, que es inherente a la finalidad social del Estado (Art. 365 C.P.) y esa sola circunstancia las coloca en una posición dominante frente a éstos, con la consiguiente obligación de proteger el derecho fundamental de petición a pesar de su naturaleza privada. La excusa de su carácter privado para no acceder a las peticiones formuladas con base en el artículo 23 de la Constitución, no es acertada cuando lo que se discute es la viabilidad de un instrumento de legitimidad democrática, como es el derecho de petición, en un Estado Social de derecho que permanentemente convoca a los ciudadanos a un control efectivo de los actos y actividades que interesan a todos los asociados(sentencia T-638 de 1998, M.P., Doctor Antonio Barrera Carbonell).
2.4. NOTIFICACIÓN PERSONAL DE LA DECISIÓN SOBRE LA PETICIÓN.
De conformidad con lo señalado en el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, la notificación de la decisión sobre la petición se hará en la forma prevista en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En efecto, el artículo 67 ibídem señala que, las decisiones que pongan fin a la actuación administrativa se notificarán de manera personal al interesado o a su representante o apoderado o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse, veamos:
“ARTÍCULO 67. NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.
En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación.
La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades:
1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera.
La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico.
2. En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.”
En ese sentido, respecto de la notificación personal, es de resaltar que en la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación.
Cuando el interesado acepte ser notificado electrónicamente, la notificación electrónica deberá adelantarse en los términos del artículo 56 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Ahora, si no existe un medio más eficaz para notificar la decisión al interesado, el articulo 68 ibídem, señala que se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figure en el expediente o que pueda obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal, en la que se le entregará copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de alguno de estos requisitos invalida la notificación.
El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y la constancia del envío se anexará al expediente. Si se desconoce la información del destinatario, la citación se publicara en la página electrónica o en un lugar de acceso al público por el término de cinco (5) días, con lo que se entenderá surtida.
Sobre este asunto, y en vigencia del Decreto 1 de 1984, el Consejo de Estado[12] se pronunció en los siguientes términos: “La Sala estima que el aviso entregado a través de una empresa de mensajería especializada tiene tanta o más eficacia que el enviado a través del correo certificado toda vez que de conformidad con el decreto 229 de 1995, “por el cual se reglamenta el servicio postal', artículo 6o literal f), el servicio de mensajería especializada, comprende el control de la prueba de entrega del envío que se consigna en un documento en el que conste un número de orden, fecha, hora de entrega, firma e identificación de quien recibió, aunado a una entrega muy rápida, requerimientos superiores a los que se puede obtener a través del denominado correo certificado, regulado en el artículo 5 ibídem. De tal modo que el aviso referido, cumple a cabalidad la exigencia de eficacia prevista en el inciso tercero del artículo 44 del C. C. A.(...)”.
Así, el Consejo de Estado admitió que la comunicación por correo certificado pued e ser reemplazada por la comunicación mediante mensajería especializada siempre que ésta última cumpla todos los elementos del correo certificado, como son “el control de la prueba de entrega del envío que se consigna en un documento en el que conste un número de orden, fecha, hora de entrega, firma e identificación de quien recibió”.
De manera que, acogiendo el criterio jurisprudencial expuesto, la comunicación mediante mensajería especializada podía ser aceptada como una comunicación válida e idónea que satisfacía el requerimiento previsto en el artículo 44 del C.C.A en aras de posibilitar la notificación personal al interesado.
Es importante tener en cuenta que frente a la citación que se realiza en el sector rural o en la notificación por correo en dicho sector, el Consejo de Estado manifestó que el interesado debía estar atento en la oficina postal del correspondiente municipio .
“En relación con la notificación por correo y el aviso de citación a direcciones rurales, en las cuales no existe el servicio de correo, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en el sentido que tal circunstancia, más que conducir a la falta de notificación, evidencia un error o negligencia del administrado, que además de obstruir el procedimiento administrativo de determinación y discusión del tributo (en el caso particular), implica la falta de legitimación para desvirtuar la notificación postal. Para la Sala la notificación enviada a la dirección informada por el apoderado del actor estuvo bien efectuada, como quiera que el hecho de su devolución no es imputable a la Administración Tributaria sino al apoderado del demandante, quien informando una dirección rural debió estar atento de su correspondencia.”
Bajo este entendido, si un usuario daba una dirección rural para que se le notificara, y en el respectivo municipio no existía el servicio de correo, se le debe enviar la correspondencia a la oficina postal de la cabecera del municipio, sin omitir la dirección rural que informó, y es allí donde debían presentarse los interesados a reclamar los envíos.
Ahora bien, el artículo 44 del C.C.A señalaba que, si no había otro medio más eficaz para citar al interesado a notificarse personalmente, se enviaría por correo certificado una citación a su dirección. En consecuencia, teniendo en cuenta que la norma establecía la utilización de medios más eficaces que el correo certificado para efectuar la notificación personal, la empresa podía valerse de ellos con el fin de lograr que el usuario conociera la decisión. Sin embargo, si dentro del plazo de los cinco (5) días hábiles que le otorgaba la norma para el envío del correo certificado, la empresa no había podido realizar la notificación personal utilizando medios más eficaces, debía necesariamente valerse del correo certificado para informar al usuario. En este evento, la constancia de envío debía quedar registrada dentro de los cinco días previstos para el efecto, so pena de la configuración del silencio administrativo positivo.
El C.C.A. consideraba el correo certificado como un medio eficaz para remitir la comunicación por la cual se le informaba al peticionario que debía notificarse personalmente de la decisión respectiva, por las constancias que permite guardar de la actuación. En esa medida, cualquier otro medio que permitía igualmente determinar la fecha en que el usuario se informaba de la actuación para efectuar la notificación personal, se consideraba eficaz. En los términos del artículo 44 del C.C.A. la constancia debía anexarse al expediente.
Sin embargo, el mecanismo que se implementaba debía, aparte de dejar las constancias respectivas, permitir contar adecuadamente los términos necesarios para llevar a cabo la notificación por edicto, en caso de que la notificación personal no pudiera hacerse (Artículo 45 C.C.A.).
Teniendo en cuenta que el artículo 44 del C.C.A. admitía el empleo de un medio más eficaz para citar al interesado a notificarse personalmente, la utilización del correo electrónico o envío de mensaje de datos, se entendía comprendido dentro de esta posibilidad. Es decir, que éste mecanismo pod ía emplearse, al asimilarse con el medio más eficaz que prevé la norma para informar al interesado, siempre que el interesado lo haya aceptado de manera expresa.
Por su parte, la Corte Constitucional, desde sentencia C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló que el legislador es el llamado a diseñar el sistema de notificación de los actos administrativos acorde con los progresos tecnológicos:
“Este ejercicio de función legislativa es legítimo pues en esa instancia bien puede diseñarse el sistema de notificación de los actos administrativos de manera compatible con los progresos tecnológicos que se advierten en las telecomunicaciones y la informática y con la influencia que éstas han tenido en los medios de comunicación. Es más, existe la necesidad de actualizar los regímenes jurídicos para otorgar fundamento jurídico al intercambio electrónico de datos y de allí por qué, por ejemplo, que el legislador haya expedido la Ley 527 de 1999 "Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones" o que en el artículo 29 de la Ley 794 de 2003, que modificó el artículo 315 del Código de Procedimiento Civil, haya dispuesto que "Para efectos de las notificaciones personales, los comerciantes inscritos en el registro mercantil y las personas jurídicas de derecho privado domiciliadas en Colombia, deberán registrar en la Cámara de Comercio o en la oficina de registro correspondiente del lugar donde funcione su sede principal, sucursal o agencia, la dirección donde recibirán notificaciones judiciales. Con el mismo propósito deberán registrar, además, una dirección electrónica. Si se registran varias direcciones, el trámite de la notificación podrá surtirse en cualquiera de ellas ”. (...)
No obstante, con la expedición de la Ley 1437 de 2011, el legislador en el artículo 68, eliminó el requisito del envío de la citación mediante correo certificado, ampliando las posibilidades con las que cuenta la administración para su envío, esto es a “la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil del interesado”, sin que se haya establecido un medio o formalidad especifica.
Así, el correo certificado puede ser considerado como otro medio para comunicar la citación al interesado, no como el único como anteriormente lo señalaba el Decreto 1 de 1984. Al respecto, el Consejo de Estado en SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: ALVARO NAMÉN VARGAS, Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00210-00(2316) señaló lo siguiente:
“(...) En consecuencia el legislador eliminó el requisito del correo certificado para el envío de la citación y, a su vez, abrió la posibilidad a otras formas de envío diferentes al correo certificado. Por lo cual es un contrasentido sostener que al eliminar dicha formalidad debe interpretarse que ese “otro medio más eficaz de informar al interesado” se refiere al correo certificado únicamente pues, se reitera, el propósito de dicha expresión contenida en el código anterior y reiterada en la norma actual no es otro que dejar abierta la posibilidad de que se empleen otros medios diferentes para enviar la citación, más aún en estos tiempos en que existen otras alternativas de envío por los avances tecnológicos, por ejemplo, un mensaje de texto o de voz al teléfono móvil celular, un mensaje a las redes sociales, un chat (ciberlenguaje) etc., cuando la autoridad conoce el número telefónico, de fax, teléfono móvil o celular, o dirección de la red social del interesado. Ahora, nada obsta para que, en una determinada actuación, la administración establezca que ese otro medio más eficaz sea el correo certificado, pero tal decisión deberá derivar del respectivo análisis del caso que haga la entidad en la actuación respectiva, porque la citación escrita enviada por correo deja de ser la regla general para convertirse en el medio de comunicación que se debe utilizar ante la inexistencia de otro más eficaz. (...) La expresión reiterada en el nuevo artículo tiene como propósito dejar un amplio margen de actuación a la administración para que determine si existe otro mecanismo de citación al interesado que cumpla con el requisito de ser más eficaz que aquel contemplado en la norma referente a la remisión de la citación a los destinos allí señalados. Lo que sí exige la norma es que se deje la constancia de la diligencia de envío de la citación en el expediente, que permita verificar que se remitió la citación por ese otro medio y que esta fue eficaz dado que cumplió con la finalidad de informar al interesado de la existencia de un acto administrativo para que concurriera a su notificación. Por ello debe tenerse en cuenta que la eficacia del medio se predica de los mecanismos que permitan a la administración poner en conocimiento del particular la existencia de una decisión o actuación administrativa de su interés, para que comparezca y se notifique personalmente de ella a fin de haga uso de su derecho de defensa y contradicción, si así lo estima. De otro lado la ley no establece ningún requisito para la prueba de entrega de la citación por esos otros medios, de manera que no basta con afirmar que se empleó un medio más eficaz, sino que debe existir una constancia en el expediente, que otorgue certeza de dicha diligencia, de la recepción por el interesado y del término en el cual se llevó a cabo. (...) En consecuencia en cualquier evento que se utilice un medio más eficaz para enviar la citación al interesado debe cumplirse con la exigencia de la ley en el sentido de dejar constancia en el expediente, para poder verificar en cualquier momento la eficacia del medio. (...)”
El artículo 69 del CPACA, indica que, si no se puede realizar la notificación personal al cabo de los 5 días siguientes al envío de la citación, la misma se hará por aviso, que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil del interesado, acompañado de copia íntegra del acto administrativo, que indicara además, la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino, y en ese sentido deberá proceder la empresa.
Ahora bien, en el evento en que se desconozca la información del destinatario para surtir esta notificación, se publicara el aviso en la página electrónica o en un lugar de acceso de la entidad por el termino de 5 días con las mismas advertencias, con lo que se considerara surtida la notificación.
De conformidad con lo previsto en el artículo 72 del CPACA ., sin el lleno de los requisitos legales previstos en los artículos 67, 68, 69 Y 71 de dicho Código, la notificación de la decisión no se tendrá por hecha, ni producirá efectos legales , salvo que la parte interesada, revele que conoce el acto, acepte la decisión o interponga contra la misma los recursos legales, evento en el que la notificación se surte por conducta concluyente.
En este punto, es importante tener en cuenta que la notificación irregular de la decisión no es casual de revocatoria directa por parte de la empresa. Al respecto de lo anterior, el CPACA establece claramente un procedimiento aplicable para la revocación de los actos administrativos en el Título III del capítulo IX (artículos 93 a 97).
Así, el artículo 93 del C.P.A.C.A., establece las causales de revocatoria de los actos administrativos las cuales son de carácter taxativo, razón por la cual cualquier otra causal de inconformidad con el acto administrativo deberá ser debatida ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por ejemplo, cuando se alega contradicción con la Constitución o con la ley, dicha contradicción debe ser manifiesta, es decir, debe existir una incompatibilidad ostensible que sea posible establecer prima facie. Ello sólo es posible cuando existe una oposición evidente, es decir, una verdadera incompatibilidad entre el acto administrativo y la Constitución o la Ley, por lo que el acto administrativo debería ceder ante las normas superiores.
El Consejo de Estado ha manifestado que el fundamento de la revocatoria directa "es el de no permitir que continúe vigente y produzca efectos un acto contrario al orden jurídico o al interés público o social, es decir, el imperio del principio de legalidad y el de oportunidad y conveniencia de la Administración, entendida como servicio público y obrando en función de ese servicio ... [13]”
En virtud de lo anterior, el acto administrativo que no ha sido notificado en debida forma no es susceptible de ser objeto de revocación directa. De conformidad con el artículo 72 del C.P.AC.A. La falta o irregularidad de las notificaciones trae como consecuencia que la decisión no produzca efectos legales, más no que el acto devenga por ello en ilegal.
2.8. NO ES NECESARIO NOTIFICAR AL PODERDANTE CUANDO ÉSTE HA CONFERIDO PODER AL APODERADO.
El artículo 71 del C.P.AC.A. dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 71. AUTORIZACIÓN PARA RECIBIR LA NOTIFICACIÓN. Cualquier persona que deba notificarse de un acto administrativo podrá autorizar a otra para que se notifique en su nombre, mediante escrito. El autorizado solo estará facultado para recibir la notificación y, por tanto, cualquier manifestación que haga en relación con el acto administrativo se tendrá, de pleno derecho, por no realizada.
Lo anterior sin perjuicio del derecho de postulación.
En todo caso, será necesaria la presentación personal del poder cuando se trate de notificación del reconocimiento de un derecho con cargo a recursos públicos, de naturaleza pública o de seguridad social.”
De acuerdo con lo anterior, cualquier persona que deba notificarse de la decisión podrá autorizar por escrito a otra para que lo haga en su nombre, o en ejercicio del derecho de postulación, y no será necesaria la presentación personal del poder ante notaria, siempre que se trate de asuntos distintos al reconocimiento de un derecho con cargo a recursos públicos, de naturaleza pública o de seguridad social. Valga mencionar, que, si esta autorización solo es para recibir notificación, cualquier manifestación contra dicha decisión por quien recibe la notificación no se tiene por realizada.
Así las cosas, si una persona actúa a través de representante o apoderado, basta con que se notifique al mismo para que se entienda surtida en debida forma la notificación y no es necesario notificar al representado o a quien ha otorgado poder, salvo que el poder estuviera limitado únicamente a la presentación de la petición.
Si la petición fue presentada por un usuario respecto de un bien privado, no es necesario notificar al administrador de la propiedad horizontal o al apoderado de esta. Si, por el contrario, la petición fue presentada por el administrador como representante de la copropiedad, es a este a quien hay que notificar.
En este punto, se considera que las Empresas de Servicios Públicos no pueden negarse a recibir las peticiones de sus usuarios, aunque estén en mora en el pago puesto que hacerlo sería desconocer el derecho fundamental de petición previsto en el artículo 23 Constitucional, anteponiendo frente a intereses fundamentales otros de contenido estrictamente económico.
Así, cuando se trate de la presentación de reclamos contra la facturación del servicio, el usuario, antes del vencimiento de la fecha de pago oportuno, deberá pagar las sumas que no son objeto de reclamación; de lo contrario, esto es, vencido el plazo de pago oportuno, debe pagar el monto total de la factura tal.
No obstante, para el trámite de recursos contra la decisión que resuelve una reclamación de la facturación, el usuario deberá acreditar a la empresa el pago de las sumas que no hayan sido discutidas, de conformidad con lo señalado en el artículo 155 de la Ley 142 de 1994.
Tal como se señaló en el Concepto Unificado número 3 de 2009 de esta Superintendencia, de conformidad con el inciso 3o del artículo 154 de la Ley 142 de 1994 no proceden reclamaciones contra facturas que tengan más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
El anterior, se trata de un término de caducidad para el ejercicio del derecho del usuario a presentar reclamos. Este término, a la vez que castiga la negligencia del usuario que no reclama en tiempo, busca darle certeza a la factura que expide la empresa para que no permanezca de manera indefinida con la incertidumbre de sí el usuario va o no a discutir el valor de los servicios facturados en un período determinado.
Frente al término de caducidad citado, el período de facturación no interesa para su contabilización y sólo basta que expiren los cinco meses a partir de la fecha de expedición que contenga la factura, para que el usuario pierda el derecho a reclamar.
De conformidad con los artículos 152 y 153 de la Ley 142 de 1994, es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos y su trámite se adelantará conforme al derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política.
Por su parte, los artículos 83 y 84 de la Constitución Política señalan lo siguiente:
“Artículo 83 Presunción de la buena fe. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten contra éstas.
Artículo 84 Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.”
Así las cosas, para la presentación de reclamos ante los prestadores de servicios públicos, estos no pueden exigir para su recepción, requisitos o documentos especiales como por ejemplo una copia del certificado de tradición o del contrato de arrendamiento, por lo que basta con que la persona que acude ante la empresa manifieste en forma verbal o por escrito la calidad en que actúa para que tenga derecho a ser atendida.
En todo caso, debe aclararse que cuando se actúa en nombre de un tercero, es decir, cuando el peticionario o reclamante no ostenta la calidad de suscriptor o usuario sino que actúa en nombre de estos, se deberá exigir poder que acredite la respectiva calidad de representante.
3. DERECHO A PRESENTAR RECURSOS.
3.1. CONSIDERACIONES GENERALES.
Los recursos son un medio de impugnación, a través del cual los usuarios de servicios públicos domiciliarios pueden manifestar su oposición o desacuerdo frente a las decisiones del prestador que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato, solicitando que esas decisiones sean revisadas, modificadas o revocadas por el mismo prestador o por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, la relación entre usuario y prestador se gobierna a través del contrato de servicios públicos o de condiciones uniformes, siendo de la esencia de éste que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos a dicho contrato (artículos 128 y 159).
Por su parte, el artículo 154 ídem dispone que: “el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato” y, a renglón seguido, señala de manera expresa que “contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa, procede el recurso de reposición y en subsidio el de apelación en los casos en que expresamente lo consagra la ley”. (Negrilla y subrayado fuera del texto )
Teniendo en cuenta lo anterior, se deduce que los recursos a disposición del usuario pueden interponerse por violación de la ley o de las condiciones uniformes del contrato (art. 154), y en los casos en que la decisión de la empresa tenga que ver con la negativa a contratar, con la suspensión terminación y/o corte del servicio, o con la facturación procede el recurso de reposición y en subsidio apelación.
De esa manera, se tiene que no todos los actos emitidos por un prestador de servicios públicos domiciliarios, en desarrollo de su relación contractual con el usuario son susceptibles del recurso de apelación, dado que la misma norma que permite su interposición, la limita a una serie de casos concretos.
Por otra parte, en lo que tiene que ver con estratificación de usuarios, se tiene que es la misma Ley 142 de 1994, a través de sus artículos 101 y 104 la que permite la interposición de recursos por parte de los usuarios, razón por la cual se concluye, al tenor de las anteriores disposiciones, que sólo proceden los recursos de reposición y en subsidio apelación sobre las reclamaciones que se refieran a situaciones que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato, y que se concreten en su negativa, suspensión, terminación, corte, facturación e indebida aplicación de la estratificación en la factura.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 156 de la Ley 142 de 1994, “en las condiciones uniformes de los contratos se indicará el trámite que debe darse a los recursos, y los funcionarios que deben resolverlos.”
Los recursos que proceden contra las decisiones de las empresas son el de reposición en sede de la empresa, el de apelación ante la Superintendencia y el de queja ante esta misma Superintendencia, cuando quiera que el de apelación haya sido negado por el prestador.
Debe tenerse en cuenta que los recursos se presentarán ante los prestadores de servicios públicos, salvo el de queja, que como se verá más adelante, se puede presentar directamente ante esta Superintendencia.
Los recursos deben presentarse ante el prestador del servicio público, y cuando tengan que ver con la facturación, requieren de la cancelación de aquellos conceptos y valores que no son objeto de reclamo o impugnación.
Al presentar el recurso de reposición se debe presentar también en forma subsidiaria y en el mismo escrito, el recurso de apelación. En esa medida, si la empresa decide el recurso de reposición de manera desfavorable para el usuario, automáticamente el usuario tiene derecho a que la empresa traslade el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos para que esta entidad revise la decisión. En caso de que habiendo sido interpuesto el recurso de apelación, este haya sido negado, el usuario puede presentar ante esta Superintendencia, de manera directa, el recurso de queja.
De conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el recurso de reposición debe ser interpuesto dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión, o para ser más precisos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes la fecha de notificación de la decisión de la empresa.
Conviene precisar que de conformidad con el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el recurso de apelación no se puede presentar de manera directa, sino de manera subsidiaria del de reposición, es decir, que siempre es obligatorio presentar el recurso de reposición, y de manera simultánea el de apelación en el mismo escrito. Es decir, no hay términos independientes. Sino lo hace en el mismo escrito, puede hacerlo en escrito separado dirigido a la empresa, siempre y cuando lo haga dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes la fecha de notificación de la decisión de la empresa.
Esta regla se aparta de la prevista en el 76 del C.P.A.C.A., según la cual, el recurso de apelación se puede interponer de manera directa, o como subsidiario al de reposición.
Como se ha dicho, los recursos deben presentarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que el usuario tuvo conocimiento de la decisión de la empresa y para presentarlos no se requiere intervención de un abogado; lo anterior quiere decir que no se requiere de tramitadores para su presentación, razón por la cual el propietario, suscriptor o usuario los puede presentar directamente. En todo caso, si el directamente interesado decide que la presentación de su recurso se haga a través de un tercero, este último deberá acreditar su condición de apoderado o mandatario de conformidad con las reglas generales de derecho que rigen estas figuras.
De igual forma, puede presentar un recurso un tercero que carezca de autorización expresa del directamente interesado en el recurso, pero, en tal caso, el tercero deberá acreditar su condición de agente oficioso en los términos señalados para ello en el artículo 77 del C.P.A.C.A.
Según el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, no son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no se recurrió oportunamente.
De otra parte, debe tenerse en cuenta que los recursos de reposición y apelación se conceden en el efecto suspensivo, es decir, la decisión adoptada por el prestador de servicios públicos queda en suspenso hasta tanto la Superintendencia de Servicios Públicos resuelva el fondo del asunto y notifique al usuario.
Por último, debe tenerse en cuenta que las empresas tienen el deber de informar los recursos que proceden en cada caso y el plazo para presentarlos, a la vez que deben facilitar formatos a los usuarios para su presentación.
El artículo 157 de la Ley 142 de 1994 prescribe que los personeros municipales deben prestar el servicio de asesoría a los suscriptores o usuarios en la presentación de los recursos, siempre y cuando aquellos lo soliciten personalmente. Norma que debe leerse en armonía con lo dispuesto por las Leyes 136 de 1994 y 201 de 1995, teniendo en cuenta que el tema de los servicios públicos domiciliarios es propio de la comunidad y está muy ligado con la misión que cumplen las personerías.
De acuerdo con estas normas, las personerías municipales están habilitadas para efectuar funciones de “asesoría” más no de representación. En este sentido, el actuar del personero se debe restringir a dar consejo, permitiendo que el usuario o peticionario presente su solicitud de forma individual o a través de un tercero apoderado o un mandante en los términos del Código Civil quien le represente ante la prestadora.
En todo caso, el personero puede presentar directamente peticiones o solicitudes de carácter general que contengan la problemática de la comunidad en relación con el servicio público de que se trate, como representante de ésta, más no en asuntos de carácter individual. Sin embargo, en el evento en el que el personero municipal presente ante un prestador de servicios públicos una petición de carácter general, el prestador puede solicitar los documentos necesarios que acrediten la condición de representante del Ministerio Publico, tales como la resolución de nombramiento y el acto jurídico de posesión.
3.3. REQUISITOS PARA INTERPONERLOS.
Los recursos deberán reunir los requisitos previstos por el artículo 77 del CPACA .; si no reúnen dichos requisitos, el funcionario competentsin olvidar que contra este rechazo procede el recurso de queja.
Una de las causales de rechazo es la presentación del recurso por fuera del término señalado en la ley; pero si la empresa no lo rechaza, se entiende que subsana la irregularidad del usuario y en tal caso debe decidir dentro del término señalado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, so pena de que se configure el silencio administrativo positivo.
Además, tal como se indicó anteriormente, de conformidad con el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso.
Por otro lado, de acuerdo, con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, la presentación de los recursos no requiere presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee mandatario. No obstante, se reitera que sí el usuario no acude a título personal para interponer los recursos, quien los presente a nombre del usuario debe acreditar en que calidad acude ante la empresa .
3.4. IMPROCEDENCIA DE LOS RECURSOS.
No proceden los recursos en los siguientes casos:
1. Contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.
2. Contra las facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
3. Cuando no acredite el pago de las sumas que no han sido objeto del recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco (5) períodos.
En estos casos, y por no cumplir los requisitos del artículo 77 del C.P.A.C.A los recursos deberán ser rechazados. Finalmente, debe tenerse en cuenta que tanto la primera como la segunda instancia, deben estar atentas al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad del recurso, razón por la cual, frente a dichos requisitos, el error de la primera instancia no habilita a la segunda para decidir.
Por ejemplo, si frente a un acto relacionado con propiedad de activos o infraestructura, que no tiene recursos según las normas citadas, se interpone un recurso de reposición y apelación y el prestador resuelve la primera instancia, no por dicho error la Superintendencia de Servicios Públicos debe resolver la segunda. En este caso, la ausencia del requisito de procedibilidad referido al alcance del instituto de los recursos en materia de servicios públicos, inhibiría a esta entidad para pronunciarse en razón de su falta de competencia en el asunto.
Debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 76 del C.P.A.C.A , los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos, podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene su recibo y tramitación e imponga las sanciones a que haya lugar.
3.5. LOS ESCRITOS DE RECURSOS SE ENTIENDEN PRESENTADOS EL DÍA DE SU INCORPORACIÓN AL CORREO.
El artículo 10 de la Ley 962 de 2005 el cual modifica el artículo 25 del Decreto 2150 de 1995 establece lo siguiente:
“Artículo 25 Utilización del correo para el envío de información. Las entidades de la Administración Pública deberán facilitar la recepción y envío de documentos, propuestas o solicitudes y sus respectivas respuestas por medio de correo certificado y por correo electrónico.
En ningún caso, se podrán rechazar o inadmitir las solicitudes o informes enviados por personas naturales o jurídicas que se hayan recibido por correo dentro del territorio nacional.
Las peticiones de los administrados o usuarios se entenderán presentadas el día de incorporación al correo, pero para efectos del cómputo del término de respuesta, se entenderán radicadas el día en que efectivamente el documento llegue a la entidad y no el día de su incorporación al correo.
Las solicitudes formuladas a los administrados o usuarios a los que se refiere el presente artículo, y que sean enviadas por correo, deberán ser respondidas dentro del término que la propia comunicación señale, el cual empezará a contarse a partir de la fecha de recepción de la misma en el domicilio del destinatario.
Cuando no sea posible establecer la fecha de recepción del documento en el domicilio del destinatario, se presumirá a los diez (10) días de la fecha de despacho en el correo. Igualmente, los peticionarios podrán solicitar el envío por correo de documentos o información a la entidad pública, para lo cual deberán adjuntar a su petición un sobre con porte pagado y debidamente diligenciado.
PARÁGRAFO. Para efectos del presente artículo, se entenderá válido el envío por correo certificado, siempre y cuando la dirección esté correcta y claramente diligenciada".
Por lo expuesto, si el interesado envía el recurso por medio de correo certificado dentro del término que establece la ley, este se entenderá presentado el día de su incorporación al correo. No obstante, para efectos del cómputo del término de respuesta, se entenderá radicado el día en que efectivamente el documento fue recibido por la respectiva entidad.
De conformidad con lo establecido en el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, el usuario o suscriptor que haya ejercido su derecho de contradicción interponiendo los recursos que considere necesarios contra la factura o actos de la empresa que afecten la correcta ejecución del contrato y la prestación del servicio, no podrá ser sometido a suspensión o corte mientras la empresa no haya decidido y notificado en debida forma los actos que resuelvan los recursos interpuestos.
De igual manera, el referido artículo 155 prohíbe a los prestadores exigir el pago de la factura, como requisito para atender las solicitudes. Sin embargo, para recurrir, el usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no sean objeto de discusión.
En este sentido, presentada la reclamación contra determinada factura, el usuario y/o suscriptor puede acercarse a la sede del prestador, con el fin que, en aplicación del mencionado artículo, expida una factura provisional que excluya los valores que fueron reclamados, y así poder efectuar el pago de las sumas que no fueron discutidas.
3.7. TÉRMINO PARA RESOLVER EL RECURSO DE REPOSICIÓN.
De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del decreto 2150 de 1995, las empresas prestadoras de servicios públicos deben resolver los recursos que presenten los suscriptores o usuarios dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió la práctica de pruebas, se entenderá que la respuesta a la petición se resolvió de manera favorable.
Para efectos del reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo no hay que seguir el procedimiento del artículo 85 del C.P.A.C.A., esto es, no se requiere elevar a escritura pública la petición. Esto significa que el silencio opera de manera automática y la empresa deberá dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles reconocer los efectos del silencio administrativo positivo. Si la empresa no lo hace, el peticionario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos la aplicación de las sanciones correspondientes. Igualmente, la Superintendencia puede adoptar las medidas para hacer efectivo el silencio.
De conformidad con las Circulares Externas SSPD 000003 del 26 de febrero de 2004, SSPD 000008 del 29 de junio de 2004 y SSPD 20221000000364 del 29 de junio del 2022, la Superservicios le indicó a los prestadores de servicios públicos que deben remitir a esta Superintendencia los expedientes para el trámite del recurso de apelación dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en la cual se comunique la decisión del recurso de reposición, entre otros.
Dichas circulares se expidieron ante la ausencia de un término legal para tal efecto, y a pesar de que carece de fuerza vinculante para las empresas , establece un término razonable para la remisión de expedientes, el cual, de no ser cumplido, podría generar una violación de los derechos constitucionales y legales de que gozan los usuarios.
Además, las circulares deben analizarse desde el punto de vista de su finalidad, en el sentido que pueden limitarse a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los prestadores de servicios públicos encargados de ejercer determinadas competencias, o desde el punto de vista de la generación de obligaciones autónomas con fundamento en competencias previamente atribuidas, o señalar pautas de interpretación y aplicación de las normas jurídicas que gobiernan la actividad de los prestadores de servicios públicos y que posibilitan la actuación de vigilancia y control de la entidad respecto de su actividad y en cuanto garantía de los derechos de los usuarios.
En todo caso, el análisis efectuado respecto de dichos actos y sus connotaciones particulares, debe enmarcase dentro de la actividad de vigilancia y control, puesto que la Superintendencia en cumplimiento de sus funciones de inspección, control y vigilancia, puede dar indicaciones a las empresas vigiladas sobre la forma como deben cumplirse las normas que regulan la actividad y fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales disposiciones.
3.8. AMPLIACIÓN DEL PLAZO DE RESPUESTA EN EL RECURSO DE REPOSICIÓN.
Según lo dispuesto en forma expresa por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el plazo de 15 días para responder las PQR's de los usuarios sólo puede ampliarse por dos causas: (i) práctica de pruebas y (ii) demora auspiciada por el usuario. De allí que existiendo norma especial en cuanto a la ampliación del plazo de respuesta de peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, los prestadores no pueden acudir al artículo 14 del C.P.AC.A., disposición según la cual, cuando no es posible resolver la petición en el plazo señalado, se le debe informar al interesado antes del vencimiento del término, señalando los motivos y el plazo en que se resolverá, que en todo caso no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
Así las cosas, es claro que el incumplimiento de la mencionada norma del C.P.A.C.A., no es el fundamento jurídico para la configuración del SAP ni para su sanción por parte de la Superintendencia.
Ahora bien, un tema distinto y sobre el cual de manera sorpresiva el Consejo de Estado no hizo mayor análisis, corresponde a la práctica de pruebas dentro del trámite de las peticiones, quejas, recursos y reclamaciones presentados ante las entidades prestadoras de servicios públicos, ya que al no existir regulación específica en la ley 142 de 1994, sí debe acudirse a lo dispuesto en el C.P.AC.A., particularmente en sus artículos 40 y 58 según los cuales, en las actuaciones administrativas se podrán pedir y decretar pruebas, y se señalará el término para su práctica y procedimiento.
En relación con lo anterior, en el acápite IX de la Circular SSPD 5 de 2005, se señala lo siguiente:
“Ahora bien, para que la empresa exceda el plazo de respuesta por práctica de pruebas, deben cumplirse los siguientes requisitos:
1. En el evento en que se decreten pruebas dentro de la actuación administrativa éstas deben ser ordenadas dentro del término de quince (15) días previstos para responder la respectiva petición, queja o recurso.
2. En este caso debe entenderse suspendido el término para decidir y el plazo previsto por la administración para la práctica de pruebas debe sujetarse a lo previsto en el artículo 58 del Código Contencioso Administrativo.
Este comenzará a contarse a partir del día siguiente a su expedición para lo cual la empresa deberá comunicar por escrito al usuario la decisión de practicar pruebas, por el medio que resulte más eficaz y correrá hasta el día señalado en forma expresa por la empresa. La decisión de decretar pruebas deberá estar motivada y señalará de forma expresa cuales pruebas se practicarán.
Así mismo se deberá dejar en el expediente el documento que acredite la efectiva comunicación al usuario de la decisión sobre la práctica de pruebas.
3. A partir del día siguiente en que finaliza la etapa probatoria se reanuda el término concedido para responder. Por ejemplo: Se interpone el escrito contentivo de la petición o recurso y transcurren doce (12) días y se decretan pruebas el día trece 13 por el término
máximo de treinta (30) días una vez han transcurrido el término probatorio, esto es cuarenta y dos días (42) después de interpuesta la petición o recursos se reanuda el término para decidir, en consecuencia, le quedan a la prestadora tres (3) días para responder.
4. Finalmente es del caso advertir que las pruebas no pueden convertirse en un mecanismo dilatorio del procedimiento administrativo, siendo éstas procedentes sólo cuando sea necesario esclarecer los hechos objeto de la petición, queja, reclamo o recurso y, en consecuencia, ellas deben cumplir con los requisitos de la conducencia, pertinencia y utilidad de la prueba. Por lo tanto, si la Superintendencia encuentra que la ESP decretó pruebas sin ningún sustento legal con el fin de ampliar injustificadamente los términos de Ley, se entenderá configurado el Silencio Administrativo positivo.” (Las subrayas son nuestras).
En efecto, el Consejo de Estado se limitó a manifestar que “Lo anterior no obsta para que la empresa le informe al usuario sobre la necesidad de la práctica de pruebas, para así evitar que los interesados se vean avocados a instaurar demandas que no van a prosperar, con el consecuente desgaste de la jurisdicción que ello conlleva.”.
En consecuencia, dicha Corporación dejó a la voluntad del prestador la determinación de informar o no al usuario sobre la práctica de pruebas, lo cual, a nuestro juicio, amenaza el derecho fundamental de petición del usuario, generando incertidumbre sobre el mismo.
Por lo anterior, el criterio de esta Superintendencia se orienta a señalar que en los casos en que la empresa exceda el plazo de respuesta por práctica de pruebas, deben cumplirse los requisitos en ella expuestos, entre los que se encuentra la acreditación de lacomunicación al usuario de la decisión sobre su práctica, pero no bajo los supuestos del artículo 83 del C.P.A.C.A.
Ahora bien, sobre la aplicación del artículo 79 del C.P.AC.A., consideramos pertinente recordar lo dispuesto en dicha norma:
“ARTÍCULO 79. TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.
Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.
Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.
En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio.” La doctrina considera que si bien es cierto para resolver el recurso de reposición la ley no previó período probatorio alguno, ello no significa que no puedan tenerse en cuenta las pruebas que el recurrente presente y adjunte con el escrito de sustentación, ya que tomar una decisión de plano no significa que en su motivación esté ausente la valoración de las pruebas. Además, nada obsta que el funcionario competente para decidirlo, para garantizar la transparencia de su actuación, la imparcialidad y el derecho de defensa, decrete de oficio las pruebas que se le han solicitado en el recurso de reposición, o las que él considere pertinentes, en especial aquellos documentos relacionados con la misma actuación o con otras que tengan el mismo efecto y que, por lo tanto, deberían formar parte del mismo expediente [15]”
De manera que es posible solicitar la práctica de pruebas durante el trámite del recurso de reposición, bien sea que las presente el recurrente o que se decreten de oficio.
3.9. TÉRMINO PARA RESOLVER EL RECURSO DE APELACIÓN POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA.
De acuerdo con los artículos 13 y 14 del C.P.AC.A., el plazo general y expreso para resolver los recursos administrativos es de 15 días, salvo disposición legal especial en contrario; y sino fuere posible resolverlo en dicho término, “la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”.
Dicho término también será aplicable a esta Superintendencia, y así lo confirmó el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, a través del concepto de 29 de octubre de 2012 al señalar lo siguiente:
“(...) De conformidad con los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, el plazo general y expreso para resolver los recursos administrativos es de 15 días, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.
No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión, tal como se explicó en las consideraciones de este concepto (...).
El plazo establecido en el artículo 86 del CPACA sólo está en función de la posibilidad que tiene el ciudadano de acudir a la administración de justicia ante la omisión de las autoridades para resolver los recursos, y en modo alguno como el término máximo con el que cuenta para decidir tales recursos (...)”
De tal forma que, el plazo de 2 meses, establecido en el artículo 86 del C.P.A.C.A hace referencia al silencio administrativo negativo, y a la posibilidad que tiene el interesado de acudir a la justicia por la omisión, no como el término con el que cuenta esta autoridad para resolver el recurso de apelación.
3.9.1. PRUEBAS EN EL TRÁMITE DE LA APELACIÓN.
De conformidad con el inciso 2 del artículo 159 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001, si dentro del trámite de la apelación la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
Adicionalmente, conforme al parágrafo de la disposición en cita, una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver la segunda instancia. Ahora bien, el artículo 165 del C.G.P. en relación con los medios de prueba dispone:
“ARTÍCULO 165. MEDIOS DE PRUEBA. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez.
El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales.”
Por su parte, el artículo 243 del C.G.P en relación con las distintas clases de documentos señala lo siguiente:
“Artículo 243. Distintas clases de documentos. Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.
Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública.”
De otro lado, una vez iniciada la investigación de manera formal, para que las pruebas sean válidas se requiere que las mismas hayan sido decretadas o incorporadas válidamente al proceso, con el fin de que se cumpla con los principios de publicidad y contradicción de la prueba.
Por otra parte, si en trámite del recurso de apelación un usuario pide algo no solicitado en sede del prestador o aduce nuevos hechos y pruebas, la Superintendencia deberá garantizar el debido proceso y dar traslado al prestador para que pueda controvertir los hechos y pruebas que no ha conocido por aparecer como nuevos en la instancia de apelación. Igualmente, si el usuario no formula nuevas pretensiones en la instancia de apelación, la Superintendencia al resolver el recurso no puede de oficio ir más allá de lo pedido por el usuario, esto en virtud del principio de congruencia y lo señalado en el artículo 42 del CPACA.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que la Superintendencia, para facilitar la labor de resolución de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de las empresas, expidió la Circular No. 0000003 del 23 de 2004 en la que se señala la documentación mínima que debe contener el expediente del recurso de apelación. En esa medida, si los expedientes no son remitidos con la totalidad de los documentos que sirvieron de sustento para decidir el recurso de reposición, la Superintendencia deberá fallar con los documentos que finalmente le sean remitidos.
Cuando el usuario no aporta pruebas de lo que argumenta en su reclamación, la empresa de servicios públicos domiciliarios de conformidad con el artículo 15 del C.C.A. deberá requerir por una sola vez y con toda precisión el aporte de los documentos que hagan falta, siempre y cuando sean necesarios para decidir.
Es importante tener en cuenta que de conformidad con lo señalado en el artículo 9 del C.P.A.C.A, las autoridades tienen prohibido “(...) exigir documentos no previstos por las normas legales aplicables a los procedimientos de que trate la gestión o crear requisitos o formalidades adicionales de conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política.”
Lo anterior, sin perjuicio que la empresa tenga que tomar la iniciativa de la actividad probatoria en aquellos casos en que se trate de información que sólo esta tiene, o de asuntos técnicos respecto de los cuales está en mejores posibilidades de probar.
3.11. EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA LAS PRUEBAS DEBERÁ SER MOTIVADO.
Teniendo en cuenta que las pruebas se decretan mediante un acto administrativo en el que se establece el objeto de la prueba y se ordena la práctica de la misma de conformidad con el artículo 40 del C.P.A.C.A, si la empresa considera que la prueba no es conducente así deberá motivarlo tal decisión. Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos.
Finalmente, de conformidad con el artículo 42 del C.P.A.C.A., habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones y con base en las pruebas e informes allegados, se tomará la decisión que será motivada, y la cual versara sobre las peticiones oportunamente planteadas dentro de la actuación, tanto por el peticionario, como por los terceros reconocidos.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 87 del C.P.A.C.A.,, los actos administrativos quedaran en firme en los siguientes eventos:
“ARTÍCULO 87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.
2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.
3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.
4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.
5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.”
De manera que, la decisión quedará en firme y surtirá efectos jurídicos, en los eventos señalados con anterioridad, y cuando la empresa informa de manera adecuada al usuario sobre los recursos que proceden contra la decisión e interpone únicamente el recurso de reposición. Evento que se enmarca en el presupuesto señalado en el numeral 3 del artículo en cita.
No obstante lo anterior, los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben orientar al usuario cuando él hace uso del ejercicio de los recursos de reposición y apelación, de acuerdo con lo establecido en el inciso final del artículo 154 de la ley 142 de 1994 al disponer que:
“(...) Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado, aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la Superintendencia. (Subraya fuera de texto).
La Ley 142 de 1994 dispone en su artículo 155 que:
“(...) Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta.
Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna., y a renglón seguido dispone que...Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos”.
De la norma anteriormente señalada se desprende que quien haga uso de los recursos que la ley le otorga para ejercer su derecho de defensa, sólo debe acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de discusión, es decir, aquellas sumas que no haya reclamado.
Ahora bien, si la Superintendencia al decidir una apelación ordena el pago de una suma de dinero a cargo del usuario y en favor de los prestadores de servicios públicos, la obligación del usuario se hará efectiva a partir del momento en que el acto adquiera firmeza, ya que también será ejecutable.
Al respecto, conviene señalar que, de conformidad con lo señalado en el artículo 87 del C.P.A.C.A, los actos administrativos quedaran en firme en los siguientes eventos: i) cuando contra ellos no proceda ningún recurso; ii) al día siguiente de la notificación o publicación de la decisión acerca de los recursos interpuestos; iii) al día siguiente del vencimiento del término para interponer recursos (si no fueron interpuestos o se renunció a ellos); iv) al día siguiente de la notificación que acepte el desistimiento de recursos; y v) al día siguiente al de la protocolización para el Silencio Administrativo Positivo.
En consecuencia, en el evento en que producida una decisión de la empresa ésta sea objeto recursos, y los mismos se interpongan oportunamente por el interesado, debe entenderse que la decisión no ha cobrado firmeza, por cuanto es objeto de revisión y los recursos se tramitan en el efecto suspensivo, en virtud del artículo 79 del C.P.A.C.A.
Así, una vez el recurso de apelación sea decidido por esta Superintendencia y se verifique su ejecutoria, se deberá tener en cuenta el plazo concedido para el pago de la obligación, porque sólo a partir de esta última fecha podrían cobrarse intereses moratorios al usuario en caso de incumplimiento.
El numeral 31 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, dispone que la Superintendencia, al resolver el recurso de apelación, podrá ordenar la devolución de los dineros que una empresa de servicios públicos retenga sin justa causa, pero no dice nada con relación a reconocimiento de intereses sobre esas sumas.
En estos casos se estaría frente a un pago de lo no debido regulado por el artículo 2313 y s.s del Código Civil, caso en el cual hay lugar al reconocimiento de intereses corrientes[19] cuando se demuestre que la empresa ha recibido el pago de mala fe[20].
Ahora bien, si la Superintendencia de Servicios Públicos de conformidad con el numeral 31 del artículo 79 citado ordena la devolución de dineros y la empresa no lo hace dentro de los quince (15) días siguientes a la comunicación, adquiere todas las obligaciones del poseedor de mala fe, conforme al artículo 2319 del Código Civil, y deberá intereses de mora pasados los quince (15) días que señala el numeral 31 de artículo 79 citado, a título de indemnización de perjuicios por la mora.
En tal caso, el reconocimiento de los intereses se hará para los usuarios residenciales conforme a las reglas del artículo 1617 del Código Civil y para los usuarios comerciales e industriales con base en el artículo 884 del Código de Comercio, modificado por el artículo 111 de la ley 510 de 1999 Lo anterior, teniendo en cuenta que la Sentencia C-389 de 2002, señaló que a los usuarios residenciales las empresas les pueden cobrar intereses de mora civiles y a los comerciales e industriales intereses de mora comerciales; de esta forma, se establece una regla de equidad contractual ente las partes.
Por último, en lo que tiene que ver con conflictos relacionados con los intereses causados y debidos, debe señalarse que esta Superintendencia carece de competencia para pronunciarse al respecto, razón por la cual dicha materia deberá ser resuelta entre prestador y usuario, o en la Jurisdicción que corresponda por la naturaleza del asunto.
De conformidad con lo señalado en el artículo 87 del C.P.A.C.A, los actos administrativos quedaran en firme en los siguientes eventos: i) cuando contra ellos no proceda ningún recurso; ii) al día siguiente de la notificación o publicación de la decisión acerca de los recursos interpuestos; iii) al día siguiente del vencimiento del término para interponer recursos (si no fueron interpuestos o se renunció a ellos); iv) al día siguiente de la notificación que acepte el desistimiento de recursos; y v) al día siguiente al de la protocolización para el Silencio Administrativo Positivo.
Así, una vez los actos adquieren firmeza y gocen de los atributos especiales de ejecutividad y ejecutoriedad gozan de presunción de legalidad, mientras no sean anulados o suspendidos sus efectos por la jurisdicción contencioso administrativo, articulo 88 del C.P.A.C.A.
De acuerdo con el análisis anterior, se podría pensar en el fenómeno de la “cosa juzgada” en el escenario administrativo. Algunos tratadistas del Derecho Administrativo, han tocado el tema; por ejemplo, el Doctor Miguel González Rodríguez, en su libro Derecho Procesal Administrativo, lo expresa así:
“(...) es posible entonces, que igualmente se presente el fenómeno de la cosa juzgada en el procedimiento gubernativo, cuando en la nueva petición que un administrado haga a una autoridad exista identidad en la persona, identidad en la solicitud o petitum, y también identidad con el fundamento jurídico o causa petendi de lo solicitado; en otras palabras, cuando la administración, con anterioridad, ya había tomado una decisión definitiva sobre el mismo aspecto o punto jurídico que nuevamente le somete a su consideración el que ya había pedido en otra ocasión.”
En conclusión, cuando se ha proferido decisión en respuesta a una reclamación presentada por un usuario de los servicios públicos domiciliarios y ésta ha quedado en firme de conformidad con el artículo 87 del C.P.A.C.A., opera el fenómeno de la “cosa juzgada administrativa”, por lo tanto, no es posible revivir su debate en sede administrativa de la empresa.
Por lo anterior, una vez concluida la actuación administrativa, la empresa no puede reiniciar ninguna actuación en contra del usuario, soportada en los mismos hechos, ya que estos fueron objeto de un procedimiento administrativo que culminó con una decisión.
3.16. RECURSO DE QUEJA - ACTOS CONTRA LOS QUE PROCEDE.
De conformidad con el artículo 74 del C.P.A.C.A., por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederá el recurso de reposición, apelación, y el de queja. Este último, cuando se rechace el recurso de apelación.
La norma en cita señala igualmente que el recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito que deberá acompañarse con copia de la providencia que haya negado el recurso.
De tal manera que, el recurso de queja se puede interponer ante el funcionario de la empresa que rechazó el recurso, o directamente en la Superintendencia de Servicios Públicos para lo de su competencia.
Vale advertir que este recurso es de naturaleza facultativa para el administrado y como fin, busca que se revise el aspecto meramente formal del rechazo del recurso de apelación interpuesto subsidiariamente al de reposición; más no resuelve de fondo las pretensiones iniciales del recurrente, así es válido establecer que es un recurso sólo de procedimiento.
Con esta perspectiva, el recurso de queja es una garantía para el administrado en el evento en que la empresa rechace el recurso de apelación que ha sido interpuesto, evento en el cual, quien debe conocer del recurso de apelación debe resolver sobre su procedibilidad; es decir, es un tema de control formal en la actuación, en el cual el superior solo estudiará el asunto de fondo si llega a establecer que era procedente el recurso de apelación y lo hará solo en desarrollo de este último recurso, más no en desarrollo el recurso de queja, el cual se reitera, es meramente procedimental, en caso contrario, confirmará la providencia del inferior sólo en cuento tiene que ver con la negativa del recurso de apelación.
De observar esta Superintendencia en el trámite del recurso de queja, que el recurso de apelación es procedente, ordenará al prestador que resuelva lo correspondiente a su competencia y continúe el trámite normal de la petición o queja.
3.17. TÉRMINO PARA INTERPONERLO Y TRÁMITE.
Del recurso de queja se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión que rechaza el recurso de apelación. Si el recurso se presenta directamente en la Superintendencia, esta entidad ordenará inmediatamente la remisión del expediente y decidirá lo que sea del caso.
Una vez recibido el recurso de queja, por remisión de la empresa o porque el usuario lo presentó ante la Superintendencia, la Entidad debe estudiar su procedibilidad.
Si al revisar el expediente, la Superintendencia encuentra que es procedente conceder el recurso de apelación, pero además advierte que la empresa no conoció la reposición, admitirá los recursos y devolverá el expediente a la empresa para que decida el recurso de reposición, y posteriormente dé trámite a la apelación.
De conformidad con el artículo 155 de la Ley 142 de 1994, durante el trámite del recurso de queja no se puede suspender el servicio.
De igual manera, debe tenerse en cuenta que al igual que ocurre frente al recurso de apelación, y por concepto del Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil, a través del concepto de 29 de octubre de 2012, el término para que la entidad resuelva el recurso de queja será de 15 días, que no exceda los 30 días, artículos 13 y 14 del CPACA, los cuales se contaran desde la interposición del recurso.
4. REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La revocatoria directa es la facultad otorgada por el legislador a las autoridades administrativas, para que aquellas revoquen de manera directa los actos administrativos que profieren cuando medien para ello unas circunstancias legalmente calificadas.
Conforme lo anterior, el artículo 93 del C.P.A.C.A dispone que los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
“1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.”
De esta manera, el legislador limitó las causales por las cuales la administración puede revocar sus propios actos administrativos, a la vez que definió de manera expresa quienes han de ser los funcionarios competentes para efectuar dicha revocación. Esta facultad de revocar directamente sus propios actos, es entonces una facultad reglada que permite que un acto administrativo pueda ser suprimido del mundo del derecho por el mismo agente u órgano que lo expidió, o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, cuando el mismo esté afectado por ilegalidad, en los términos de la norma administrativa antes citada.
Sobre la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos para revocar de manera directa los actos de las empresas de servicios públicos, con fundamento en el artículo 93 del C.P.A.C.A, el Consejo de Estado, en sentencia de 27 de febrero del 2025, Radicación núm.: 11001 03 24 000 2017 00332 00 indicó lo siguiente:
“En este orden de ideas, es evidente que la SSPD actúa como superior funcional de las empresas de servicios públicos en relación con las decisiones que estas emiten frente a las peticiones de los usuarios. En otras palabras, la aludida entidad es un órgano garante de la correcta aplicación del marco normativo y está encargada de corregir los posibles excesos, errores o inconsistencias en las decisiones empresariales que puedan afectar a los usuarios.
De ahí que el rol de la SSPD respecto de las decisiones empresariales sea fundamental para equilibrar la relación entre las empresas prestadoras de servicios públicos y sus usuarios, pues a dicha entidad le corresponde revisar el contenido de éstas y de ser necesario intervenir en caso de arbitrariedades o desproporción en las decisiones empresariales, asegurando que se ajusten a los principios de legalidad, equidad y eficiencia.
Es por ello que la Sala es del criterio que la superioridad funcional de la SSPD respecto de las empresas de servicios públicos no se limita exclusivamente a la resolución del recurso de apelación cuando éste sea interpuesto en subsidio del recurso de reposición, como se alega en la demanda, sino que, más bien, abarca de manera más amplia el control general las decisiones emitidas por las empresas de servicios públicos respecto de las peticiones efectuadas por los usuarios; ello, en aras de garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios.
(...)
Por lo tanto, no se puede limitar las competencias de la SSPD únicamente a la revisión excepcional de las decisiones empresariales cuando se interpone el recurso de apelación en subsidio del de reposición, ya que existen situaciones como la presente, en las cuales, la Dirección Territorial de Occidente de la SSPD indica que la EPM no le informó al usuario sobre los recursos procedentes contra la decisión empresarial, lo que impidió que este ejerciera los mismos, ni resolvió de manera integral todas las solicitudes planteadas por éste.
En consecuencia, la SSPD sí ostenta la calidad de superior funcional de las empresas de servicios públicos en relación con las decisiones empresariales que éstas adopten frente a las peticiones elevadas por los usuarios. Lo anterior implica que, en virtud de lo establecido en el artículo 93 del CPACA, esa entidad tiene competencia para revocar directamente las decisiones empresariales de las empresas, cuando incurran en alguna de las causales fijadas en la mencionada norma.
Ahora bien, no se pasa por alto que, en sentencia del 23 de agosto de 2007, esta Sección sostuvo que la SSPD no era competente para revocar directamente las decisiones emitidas por las empresas prestadoras de servicios públicos. Sin embargo, es pertinente señalar que dicho pronunciamiento no constituye precedente para este asunto, toda vez que se basó en lo dispuesto en el artículo 69 del CCA, el cual establecía que el competente para resolver sobre la revocatoria directa de un acto era el superior jerárquico de quien emitió la decisión. No obstante, con la entrada en vigor del artículo 93 del CPACA, dicha regulación fue modificada, permitiendo que la revocatoria directa también pudiera ser ejercida por el superior funcional de la autoridad que emitió el acto. (...) “
Por lo anterior, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, estará facultado para revocar en forma directa los actos de dichas empresas, en razón a la calidad de superior funcional y jerárquico de los prestadores de servicios públicos.
De otra parte, y de conformidad con lo señalado en el artículo 93 del C.P.A.C.A, los prestadores también pueden en cualquier momento y bajo las previsiones señaladas en el C.P.A.C.A., proceder a revocar sus propios actos.
Sin embargo, los prestadores no pueden revocar la decisión empresarial cuando el expediente se encuentre en la Superintendencia para resolver el recurso de apelación, teniendo en cuenta que la Ley 142 de 1994 señaló en su artículo 159 que el recurso de apelación debe interponerse como subsidiario del de reposición y debe ser resuelto por esta Superintendencia en los términos previstos del C.P.A.C.A., razón por la cual una vez interpuesto el recurso de apelación, la Superintendencia asume la competencia para resolverlo, y la empresa pierde la competencia para revocar directamente sus actos.
Debe tenerse en cuenta, igualmente, que de acuerdo con la legislación procesal, los recursos se conceden en tres efectos, a saber: Diferido, suspensivo y devolutivo, y que en materia de servicios públicos domiciliarios, aplica el efecto suspensivo previsto en el C.P.A.C.A, artículo 79 que consagra que: “Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.”
En tal virtud, interpuesto el recurso de apelación como subsidiario del de reposición, se suspende el cumplimiento del acto apelado hasta tanto no se decida la segunda instancia.
Por lo tanto, cuando la Superintendencia asume el conocimiento del acto recurrido, adquiere la competencia para su trámite y decisión y por ende la empresa, como primera instancia, pierde la competencia para adelantar trámite alguno sobre una eventual revocatoria, incluso si ella contara con el consentimiento del recurrente. En esta instancia solamente es de recibo el desistimiento expreso que haga el usuario en relación con el recurso interpuesto o el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes.
5. OFICINA DE PETICIONES QUEJAS Y RECURSOS.
De conformidad con el artículo 153 de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos están obligadas a constituir una Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos, en la que se deberán recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos que presenten los usuarios.
No obstante, las empresas de servicios públicos deben brindar facilidades a los usuarios a través de puntos satélites que permitan la recepción, trámite y resolución de quejas y peticiones en aquellos sitios donde no tengan oficinas. Debe señalarse, sin embargo, que las empresas de servicios públicos no están obligadas a constituir Oficinas de Peticiones, Quejas y Recursos en cada lugar geográfico del territorio colombiano donde presten el servicio, pues el referido artículo 153 refiere a únicamente a la obligación de contar con una oficina en la que se reciban las peticiones, inquietudes o reclamos que presenten los suscriptores y/o usuarios.
Sin embargo, es de resaltar que uno de los derechos de las personas ante las autoridades, es el de presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, por lo que corresponde a las autoridades informar los canales disponibles para recibirlas, bien sea de forma escrita, verbal o a través de los medios electrónicos que para el efecto se hayan dispuesto.
Lo anterior, como ya fue mencionado en el presente concepto, en atención a la naturaleza del derecho de petición, ya que este fue catalogado por el constituyente de 1991, como un derecho fundamental, toda vez que tiene la característica principal de haberse constituido como la garantía de carácter individual más importante con que cuentan los administrados en nuestro país, para poder interactuar con las autoridades administrativas, y por tanto, para tener una relación jurídica más directa con la Administración.
En ese sentido, la atención que brinden los prestadores de servicios públicos a los usuarios, en su carácter de autoridades (particulares que cumplen funciones administrativas), debe realizarse de manera respetuosa, oportuna y garantizando los derechos que les asisten a estos, motivo por el cual, en el marco del contrato de servicios públicos, es obligatorio que los prestadores propendan por su protección, a través de la atención de las peticiones, quejas y recursos, de acuerdo con la normativa y el contrato respectivo.
Para el cumplimiento de la obligación de garantizar la atención de las peticiones, quejas y recursos, los prestadores deben tener en cuenta las particularidades de su área de prestación del servicio. A título netamente ilustrativo, deberán tener en cuenta las condiciones geográficas, de acceso a canales digitales, conexiones remotas, distancia de las viviendas a los puntos de atención y demás particularidades poblacionales, de modo que los canales presenciales y no presenciales dispuestos garantices la recepción y atención de las PQRS a todos sus usuarios.
Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia T-230 del 07 de julio de 2020 señaló lo siguiente:
“(...) 4.5.6.1.4. De lo que se advierte hasta el momento, queda claridad respecto del deber de las autoridades de garantizar la atención personal al público y de disponer de medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, incluyendo para ello el uso de medios alternativos. De esta manera, las autoridades deben contar con vías suficientes que les permitan a las personas elegir entre medios físicos y electrónicos para formular sus solicitudes. En todo caso, cabe resaltar que los medios tecnológicos por sí solos no constituyen canales suficientes para garantizar el pleno desarrollo del derecho en mención, por cuanto, si bien los avances en materia de TIC han sido amplios, no todas las personas disponen hoy en día de los recursos o herramientas necesarias –como un computador– para lograr su plena efectividad. En ese sentido, resulta imperativo que se mantengan aún las vías físicas.
En la línea de lo expuesto, por ejemplo, en la ya citada Sentencia T-013 de 2008, la Corte se pronunció sobre una acción de tutela interpuesta por quien había presentado una solicitud ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, con el fin de que se expidieran dos certificaciones laborales. En la respuesta otorgada por la entidad demandada, se le informó a la actora que ese tipo de trámites solo podían ser adelantados a través de la página web entre los días 1 a 10 de cada mes, por lo que debía direccionar su solicitud. Al abordar el estudio del caso, la Sala de Revisión reiteró el deber de las autoridades públicas de contar con canales digitales, como páginas web, para que por medio de la Internet se pudieran adelantar trámites ante ellas. También resaltó que el ejercicio del derecho de petición no puede limitarse a canales exclusivos de comunicación, sino que, por el contrario, “los ciudadanos deben estar en posición de escoger, de acuerdo con sus posibilidades de acceso a un computador, qué medio implementar, ya sea el derecho de petición en documento físico que se radica en las dependencias de cada entidad, o a través de la página web correspondiente.” En consecuencia, consideró que la Secretaría de Educación había vulnerado el derecho de petición de la accionante, al restringir el ejercicio de su derecho a la vía tecnológica.
Lo anterior resulta de especial trascendencia, como lo dispone la ley, a efectos de materializar el derecho de las personas ante las autoridades a “presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apoderado, así como a obtener información y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto. // Las anteriores actuaciones podrán ser adelantadas o promovidas por cualquier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad, aún por fuera de las horas de atención al público.”[90] En efecto, en concordancia con esta disposición normativa, y dadas las posibilidades que hoy brindan los medios electrónicos, es claro que, por regla general, el deber de las autoridades de brindar atención al público, ya no se circunscribe a un horario de atención dispuesto por las entidades, sino que, ante la existencia de vías tecnológicas disponibles las 24 horas y que habilitan canales de comunicación, las solicitudes deberán recibirse en cualquier momento, sin que ello suponga la obligación de responder de manera inmediata, sino en los términos legales establecidos para tal efecto.
En este orden de ideas, como ya se anunció en el apartado anterior, una de las excepciones a la citada regla, refiere a lo previsto en el artículo 15 del CPACA que habilita a las autoridades para exigir que ciertas peticiones se presenten por vía escrita (en físico), para lo cual, deberán facilitar a los interesados formularios que permitan estandarizar tales solicitudes. Esta posibilidad, que podría leerse en un primer momento como una limitación al ejercicio del derecho de petición, por cuanto se restringe la elección del medio a utilizar por parte del interesado, fue avalada por esta Corporación, al considerar que se trata de una medida extraordinaria de la que se pueden valer las entidades públicas, sujeta a estrictos criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
4.5.6.1.5. En suma, las solicitudes que se presenten ante las autoridades podrán realizarse por vía verbal, escrita o cualquier otro medio idóneo que sirva para la comunicación, para lo cual, por regla general, el particular tendrá la posibilidad de escoger entre canales físicos o electrónicos que hayan sido habilitados por la entidad. Cada autoridad tiene la posibilidad de determinar cuáles son los espacios tantos físicos como electrónicos de que dispondrá para mantener comunicación con la ciudadanía, teniendo en cuenta sus funciones, presupuesto y posibilidad de atención efectiva. En todo caso, siguiendo lo dispuesto en la ley y conforme a la jurisprudencia se aclara que cualquier tipo de medio tecnológico habilitado por la entidad y que funcione como un puente de comunicación entre las personas y las entidades, podrá ser utilizado para el ejercicio del derecho fundamental de petición. De ahí que, siempre deberá ser atendido por los funcionarios correspondientes para dar respuesta a las solicitudes, quejas, denuncias y reclamos que se canalicen por dicho medio.”
Lo anterior, por cuanto el derecho del usuario a reclamar ante las empresas de servicios y a que sus inquietudes se solucionen de manera oportuna y dentro de los términos de ley, se concreta inicialmente por el hecho de que las empresas cuenten por regla general, con una oficina de recepción de quejas, o que dispongan de otros medios alternos, que le permitan al usuario elevar peticiones en relación al contrato de servicios públicos, independientemente de que quien reclame obtenga una respuesta favorable.
En el caso de las Oficinas de Peticiones, Quejas y Recursos, es fundamental que se preste atención personalizada y directa a cada uno de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y que la respuesta a sus solicitudes sea pronta, oportuna y cualificada. De igual forma, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 153 de la Ley 142 de 1994, las Oficinas de Peticiones, Quejas y Recursos deben llevar una relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que se dieron a las mismas.
Por otra parte, en orden a garantizar los derechos de los usuarios, las Oficinas de Peticiones, Quejas y Recursos deben estar abiertas al público todos los días hábiles y las empresas fijarán en el contrato de condiciones uniformes todas las condiciones de funcionamiento de dichas oficinas. En cuanto a su organización, aunque el régimen de servicios públicos no determina la estructura organizacional de las Oficinas de PQR'S, ni su ubicación dentro de la organización de las empresas, debe tenerse en cuenta que, dada la importancia de la labor desarrollada por las Oficinas de PQR'S, esas Oficinas deben ser del más alto nivel en la empresa, y las personas que las dirijan, así como las encargadas de resolver las peticiones, quejas y recursos deben ser profesionales capacitados con el fin de brindar buena atención y respuestas oportunas y de fondo.
Dado que el artículo 23 de la Constitución Política y el artículo 15 del C.P.A.C.A establece que las peticiones podrán presentarse de manera verbal o escrita, ello implica que la empresa debe contar con mecanismos que permitan al usuario hacer reclamos por ambas vías y que permitan, igualmente, la atención de manera personalizada por funcionarios del prestador que estén lo suficientemente preparados para brindar una atención amable y real a los usuarios y en muchas ocasiones, cuando ello sea posible, recibir de manera inmediata una respuesta verbal a su petición.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que la existencia e implementación de mecanismos adicionales como las líneas telefónicas gratuitas, el correo tradicional o electrónico, buzones de reclamación, encuestas de satisfacción del servicio, formatos de sugerencias para mejorar el servicio, no permiten a las empresas sustraerse de su obligación constitucional y legal de brindar atención personal y directa al usuario a través de las oficinas de PQR'S.
5.1. OFICINA DE PETICIONES QUEJAS Y RECURSOS PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO.
Para el servicio de aseo, esta Oficina a través del Memorando SSPD 20201300060613 señalo que el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece como características de calidad y continuidad del servicio la creación de programas que suministren información a los usuarios en cada APS y con ello la presentación de PQR. Garantía que se cumple además, a partir de la existencia de la infraestructura para la atención de estas peticiones, la cual no se suple solo con medios virtuales, pues se exige la existencia de estas oficinas, con las cuales se garantiza las peticiones en la modalidad presencial escrita y verbal y además se impone la existencia de medios no presenciales, virtuales, como la página web, con espacios para el trámite de PQR, dirección de oficinas de PQR y números telefónicos para la atención de usuarios, de conformidad a lo señalado en los artículos 2.3.2.2.4.2.111 y 2.3.2.2.4.2.112 del citado Decreto.
En este sentido, las diferentes metodologías desarrolladas por la CRA para la prestación del servicio de aseo, realiza el reconocimiento de los costos para los prestadores del servicio a partir de cada área de prestación, es decir, a partir de cada municipio o distrito. Reconocimiento tarifario que se realiza por usuario en cada APS, respecto de las cuales deben ser garantizados los derechos, prerrogativas y garantías que la Ley concede a los usuarios, pues el reconocimiento de gastos y la exigencia de cumplimiento en la prestación del servicio se realiza por municipio o distrito.
Los cargos fijos de comercialización, dentro de los cuales se encuentra la atención al usuario en una y otra metodología, reconocen los diferentes costos en los que incurren los prestadores para la atención a través de las oficinas de PQRS, en virtud de la obligatoriedad de las mismas según la Ley 142 de 1994, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 y de las Resoluciones CRA 720 de 2015 y 853 de 2018. Reconocimiento que se realiza para cada APS, toda vez que atiende a la importancia y trascendencia del derecho fundamental de petición en materia de servicios públicos, explicado anteriormente.
De esta forma, en los documentos de trabajo de cada una de las metodologías, ha quedado plenamente identificado el reconocimiento de costos de atención a usuarios, como asesores por ventanilla y call center y costo de arrendamiento a locaciones que son reconocidos como costos fijos de comercialización en atención a usuarios y en algunos casos de forma puntual para personal de atención a PQR.
En este sentido, es preciso concluir que las oficinas de PQR, en virtud de la importancia y trascendencia que revisten, no solo por la obligatoriedad que atiende el cumplimiento del artículo 153 de la Ley 142 de 1994, sino por la disertación jurisprudencial realizada a partir del ejercicio del derecho fundamental de petición en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, por quienes adquieren algunas potestades de autoridad, así como en virtud de la calidad y continuidad del servicio y de la esencia en la ejecución del contrato de condiciones uniformes, deben ser garantizadas por el prestador en cada área de prestación del servicio.
Lo anterior, en la medida que el prestador debe cumplir y garantizar todas las obligaciones frente a cada uno de los usuarios respecto de los cuales realiza la prestación en cada municipio o distrito. Además, por cuanto las metodologías tarifarias realizan para cada área o municipio/distrito un reconocimiento económico de los costos de atención al usuario, entre ellos, el de atención de PQRS para cada área y por cada usuario. Situación que atiende a las imposiciones normativas y constitucionales.
El incumplimiento a esta obligación normativa de contar con oficinas de PQR, en cada área de prestación, podrá conllevar no solo al incumplimiento de la norma y con ello a las actuaciones que considere tomar esta Superintendencia, en desarrollo de lo contemplado en el artículo 153 de la Ley 142 de 1994, sino además una violación a la prestación del servicio en términos de calidad y eficiencia.
Por su parte y desde la jurisprudencia de la Corte podrá atender además a una violación al debido proceso, derecho fundamental constitucional en atención a obedecer a una forma propia para la atención de usuarios, en cuanto a PQR en desarrollo del contrato de condiciones uniformes y la Ley 142 de 1994.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Actualización realizada por Lina María Vivas Gómez- Profesional Especializado Oficina Asesora Jurídica con revisión de Diego Alejandro Bernal Villate, Profesional Especializado Oficina Asesora Jurídica, Marilú Castaño Arellano – Coordinadora Grupo de Conceptos Oficina Asesora Jurídica.
2. Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones.
3. Por la cual se señalan criterios generales, de acuerdo con la ley, sobre abuso de posición dominante en los contratos de servicios públicos, y sobre la protección de los derechos de los usuarios, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, modificada por la Resolución 457 de 2008.
4. (Consejo de Estado, SCA, Sección Quinta, Sentencia de 9 de noviembre de 2000, Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ, expediente No AP - 133, actor: Hermann Gustavo Garrido Prada
5. Sentencia T-170/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra; Sentencia T-470/02, Alfredo Beltrán Sierra; Sentencia T-630/02 Marco Gerardo Monroy Cabra.
6. Sentencia T-1160A de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa,
7. Sentencia T-508/07, Marco Gerardo Monroy Cabra.
8. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
9. Corte Constitucional, Sentencia T-817-2002. Magistrado Ponente Dr. Eduardo Montealegre Lynett.
10. Código de Régimen Político y Municipal. “Artículo 60. Cuando se dice que un acto debe ejecutarse en o dentro de cierto plazo, se entenderá que vale si se ejecuta antes de la media noche en que termina el último día del plazo. Cuando se exige que haya transcurrido un espacio de tiempo para que nazcan o expiren ciertos derechos, se entenderá que estos derechos nacen o expiran a la medianoche del día en que termine el respectivo espacio de tiempo. (...)
11. Sentencia T-457 de 1999, M.P. ALFREDO BELTRAN SIERRA
12. Auto de 12 de octubre de 2000. Expediente 1382. C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá. En el mismo sentido, sentencia del 12 de mayo de 2005, Expediente 2003-02444. C.P. Filemón Jiménez Ochoa.
13. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de noviembre 14 de 1975
14. ART. 52. Requisitos. Los recursos deberán reunir los siguientes requisitos:
1. Interponerse dentro del plazo legal, personalmente y por escrito por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido; y sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad, y con indicación del nombre del recurrente.
2. Acreditar el pago o el cumplimiento de lo que el recurrente reconoce deber; y garantizar el cumplimiento de la parte de la decisión que recurre cuando ésta sea exigible conforme a la ley.
3. Relacionar las pruebas que se pretende hacer valer.
4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente.
Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados; si el recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar esa misma calidad de abogado en ejercicio, y ofrecer prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de tres (3) meses; si no hay ratificación, ocurrirá la perención, se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.
15. C.E., Sec. Tercera. Sent. 13919, mayo 29/2003. M.P. Ricardo Hoyos Duque
16. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete, noviembre 22 de 2002,
Radicación No: 25000-23-27-000-2001<0896>01(8040) - “De manera que en lo que concierne con la usuaria que elevó el reclamo ante la empresa de servicio público de aseo y luego apeló la decisión de ésta ante la Superintendencia de Servicios Públicos, al ser considerada como directa interesada en el asunto, fue notificada personalmente. No ocurrió lo mismo con la empresa ECSA LTDA., quien para los efectos de la decisión del recurso de apelación no es parte directamente interesada en la decisión, pues no fue quien interpuso recurso de apelación. Por ello, la decisión simplemente se le comunicó, como en derecho correspondía, acorde a lo previsto en el artículo 44 que obliga a la notificación personal solo en relación el interesado;”.
17. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia 1232, nov.22/84 MP Alfonso Patiño Roselli
18. C.C.A. artículo 55. EFECTO SUSPENSIVO. Los recursos se concederán en el efecto suspensivo.
19. Código de Comercio, artículo 884
20. Cfr. Código Civil, artículo 2318
