CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
RADICACIÓN No. : AP – 169
FECHA : Bogotá D.C., febrero 1 del 2001
CONSEJERA PONENTE : OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ACTOR : NIDIA PATRICIA NARVAEZ GÓMEZ
TEMA : APELACION SENTENCIA
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Quinto Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la sentencia de 16 de diciembre del 2000, proferida por la Sección Segunda, Subsección D, de dicha Corporación, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
a. el actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.
Nidia Patricia Narvaez Gómez, actuando en nombre propio y en ejercicio de la Acción Popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la ley 472 de 1998, instauró demanda contra La Alcaldía Mayor de Bogotá, La Alcaldía Local de Barrios Unidos y La Secretaría de Tránsito de Bogotá, persiguiendo las siguientes pretensiones:
1o. Se ordene el retiro inmediato y definitivo del terminal de transporte de la carrera 24 entre calles 73 y 74, distinguido dentro de la nomenclatura urbana con el No. 72 - 84, en donde parquean buses de "Flota Santafé", "La Sabana" y "Aguila.".
2o. Se ordene el retiro inmediato y definitivo de los buses y busetas que se apropiaron de la calle 73, entre carreras 24 y 25, y de la carrera 25, entre calles 73 y 74.
3o. Se ordene a la policía de tránsito de Santa Fe de Bogotá haga operativos permanentes a efecto de sancionar a los conductores de buses y busetas que vuelvan a parquear en las vías anteriormente mencionadas.
Ellos son en síntesis, los siguientes:
1o. Las Empresas de Transporte Intermunicipal " La Sabana", " Aguila" y " Santafé", han tomado como terminal un lote ubicado en la carrera 24, identificado con la nomenclatura 72 - 84.
2o. Dicho lote no tiene capacidad para todos los vehículos afiliados a dichas empresas, lo que ha originado el traslado de la actividad a las calles aledañas en las que parquean, impidiendo el acceso a los garajes de las residencias del sector, situación que ha atraído a vendedores ambulantes con los consecuentes problemas de inseguridad.
3o. Aparte de las molestias propias del parqueo, se ven afectados con un alto grado de contaminación sonora, en tanto los buses y busetas de las empresas transportadoras llegan a tempranas horas del día a tomar turno para ser despachados.
4o. En reiteradas ocasiones se han interpuesto querellas ante la Alcaldía Local de Barrios Unidos, autoridad que no ha adelantado actividad alguna tendiente a resolver el problema que se presenta en el sector.
c. derechos e intereses colectivos citados como vulnerados o amenazados.
Se señala en el escrito de la demanda que los derechos e intereses colectivos que se pretenden proteger son: la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la seguridad y la salubridad públicas, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, como lo señala el artículo 4o., literales b), d), e), g) y l) de la ley 472 de 1998.
d. entidades públicas responsables, según el actor.
Manifiesta el actor que, conforme con los hechos descritos que motivan la Acción Popular, son consideradas responsables de la vulneración de derechos e intereses colectivos de la población, en cuyo favor se ejercita esta acción, la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Alcaldía Local de Barrios Unidos y la Secretaría de Tránsito de Bogotá.
Las distintas entidades citadas como responsables de la vulneración a los derechos colectivos en mención, a través del Director de Asuntos Judiciales del Distrito, manifestaron sus oposiciones de la siguiente manera:
1o. Las pretensiones de la demanda carecen de fundamento jurídico y fáctico, como se desprende del estudio de los documentos aportados por la accionante, de los cuales se puede concluir que la Administración Distrital ha adelantado las gestiones tendientes a resolver las peticiones de los ciudadanos.
2o. No existe prueba de que la Administración Distrital haya violado o puesto en peligro los derechos e intereses colectivos de los ciudadanos. Para que la Administración pueda ser declarada responsable se hace necesario que se haya producido una actuación que le sea imputable, es decir, una conducta de la cual la persona pública sea autora.
3o. Para que surja la responsabilidad en cabeza de la Administración, la actuación de ésta debe ser de alguna manera irregular. Así mismo, debe haber un perjuicio cierto, real, especial y directo en cabeza de los sujetos titulares de los intereses afectados.
4o. Debe existir un nexo causal entre la conducta desplegada por la administración y el perjuicio causado al particular, es decir, que el perjuicio causado debe ser efecto o resultado del actuar de la administración.
5o. Así, en el caso presente no existen los elementos que determinen la responsabilidad administrativa, en vista de que la administración sí ha actuado dando el trámite previsto por la ley a las solicitudes formuladas por los ciudadanos, como se prueba en el oficio No. 1185-98, por medio del cual la Alcaldesa Local de Barrios Unidos remite al comandante de la XII Estación de Policía de Santa Fe de Bogotá la queja formulada por los residentes del Barrio Alcázares, para que se realicen los operativos de control y vigilancia en el sector.
6o. De conformidad con el informe presentado por el Comandante del Grupo de Apoyo y Reacción, no se hallaron vehículos que estuviesen obstruyendo la vía u ocupando espacio público.
7o. El artículo 9o. de la Ley 472 de 1998 establece que las Acciones Populares proceden cuando se está en la presencia de acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, lo cual, en el presente caso, no fue demostrado.
8o. La actuación diligente de la administración permite demostrar que no hay responsabilidad alguna de parte de ésta, bien sea por acción o por omisión; igualmente, no se ha demostrado que se hayan agotado los procedimientos ante la administración para la solución de controversias, como lo expone el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda en sentencia de marzo 16 del 2000( M.P. Dr: Filemón Jiménez Ochoa.)
Cabe destacar que dentro del trámite respectivo se realizó la Audiencia Especial fijada en auto del 28 de julio del año 2000, a la cual asistieron las partes, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y el Comandante de Policía de Bogotá, oportunidad en la cual no se llegó a ningún acuerdo por cuanto el apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá consideró que las autoridades públicas habían actuado conforme con sus competencias, de suerte que dejaron de estar involucradas y, en su concepto, lo que se presenta es un conflicto entre particulares que debe ser dirimido por la jurisdicción ordinaria.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
El a quo señaló que el legislador al regular las Acciones Populares no pretendió desconocer las competencias de los demás órganos del Estado, ni provocar una dualidad de procedimientos que congestionen y desgasten los despachos públicos. Por ende, cuando existan acciones o mecanismos distintos a la Acción Popular que tiendan a defender los derechos públicos o de interés general, debe recurrirse a ellos de preferencia, so pena de crear una congestión innecesaria y desgastar sin fundamento la administración de justicia.
Las pretensiones de la demanda, que se refieren al funcionamiento de un terminal no autorizado, deben ser alegadas ante la autoridad que ejerce las funciones de vigilancia y control en el ramo del transporte, para que, previo trámite administrativo, determine si las rutas autorizadas a las diferentes empresas prevén ese lugar como sitio de salida y llegada, de modo que, si se encuentra alguna irregularidad al respecto, se adopten los correctivos pertinentes.
En cuanto a las perturbaciones a la salubridad ocasionadas con el ruido que los automotores causan en las horas de la madrugada, deberá proponerse la respectiva querella para que la autoridad de policía, previo examen de las normas ambientales, determine si en esa zona es posible o no accionar pitos y sirenas y, de ser el caso, desarrolle las actividades tendientes a remediar las infracciones que se presenten.
De las pruebas aportadas al proceso y de los antecedentes del problema, se concluye que no se probó que la Administración Distrital haya sido negligente en mantener inalteradas las zonas de uso público en el sector de las carreras 24 y 25 entre calles 72 a 74; por el contrario, se han desplegado diversas gestiones para evitar el uso indebido de ésta programando operativos, a efecto de evitar las esporádicas ocupaciones.
Igualmente, no se probó el alto grado de contaminación sonora ni el referido estado de inseguridad, como tampoco el desaseo que se dice atenta contra la salubridad pública, pues, como se observa del informe presentado por la Alcaldía Local en la diligencia de inspección judicial realizada, la actividad del " terminal" de la carrera 24 se desarrolla en horas del día, y no ha generado circunstancias que hayan propiciado el aumento de la criminalidad por ocasión de la misma.
Cualquier pronunciamiento tendiente a corregir la actividad de la administración es improcedente, por cuanto ésta ha obrado conforme con sus competencias ordenando las actuaciones que ha estimado necesarias para asegurar el disfrute y goce de las prerrogativas colectivas; además, como se anotó, la violación que se denuncia en la demanda no resultó probada; por el contrario, al examinar los medios de convicción arrimados al proceso se evidencia que la queja de la demandante corresponde a situaciones esporádicas que no resultan determinantes de una violación a los derechos colectivos.
No se comparte el criterio expuesto por el representante del Ministerio Público de atender favorablemente las pretensiones de la demanda, toda vez que se ha demostrado que las autoridades administrativas han desarrollado actividades tendientes a vigilar y controlar la reincidente actuación de los particulares, imponiendo las sanciones previstas en la ley.
Además, si el juez de Acción Popular asume las competencias policivas de las autoridades distritales, incurriría en una forma de co - administración, actuación prohibida a los miembros de la Rama Judicial, porque se desconocería la autonomía de los diferentes órganos de las Ramas del Poder Público que actúan en forma separada, de conformidad con el inciso tercero del artículo 113 de la Constitución Política.
Resulta interesante la preocupación de los administrados, relativa al interés general, por la actividad de la Administración, necesaria para que los gobernantes cumplan fielmente con sus deberes constitucionales y legales. Sin embargo, esas condiciones no son suficientes para poner en funcionamiento la administración judicial mediante la interposición de la Acción Popular, pues ello convierte al juez respectivo en un funcionario de control y rigilancia, competencias atribuidas a otros órganos públicos.
La acción popular no se puede instaurar con el simple objeto de lograr la intervención del juez para que ordene a las autoridades públicas que cumplan con sus funciones o les señale cómo y cuándo deben actuar, por cuanto dicha situación conlleva la interferencia de la Rama Judicial en las demás funciones del Estado.
Finalmente, consideró necesario exhortar a la Secretaría Distrital de Tránsito y a la Alcaldía Local de Barrios Unidos para que continúen ejerciendo, en forma permanente, los controles que en materia policiva les corresponden, coordinando operativos tendientes a preservar el espacio público en el sector de las carreras 24 y 25, entre calles 72 a 74; igualmente, para que mantengan agentes de tránsito en los sitios señalados a fin de evitar, de manera preventiva, el parqueo indebido por cuanto se estableció que los transportadores, por lo menos de manera esporádica, son reincidentes en desobedecer las órdenes de la Policía Nacional.
III. LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO.
El Procurador Quinto judicial ante el a quo, manifestó en su escrito de impugnación lo siguiente:
El Tribunal de primera instancia, para denegar las pretensiones de la demanda adujo que la queja presentada por la accionante corresponde a situaciones esporádicas que no resultan determinantes de una violación de derechos colectivos; dicha apreciación no puede ser aceptada en cuanto que el artículo 88 de la Constitución Política y el 2o. de la Ley 472 de 1998, no condicionan la procedencia de dicha acción a la permanencia o vigencia actual de la violación de los derechos colectivos.
La protección de los derechos colectivos procede no sólo en caso de violación actual sino de amenaza de los mismos; por ende, la Acción Popular tiene naturaleza preventiva lo que permite que el juez tome decisiones para evitar la posible transgresión de los derechos colectivos.
En cuanto a las competencias policivas a las que alude el Tribunal y por las cuales éste se convertiría en co - administrador, no resulta argumento aceptable, pues la vía pública usada como parqueadero de vehículos de servicio público, así sea en forma transitoria, da lugar a una violación persistente, aunque no permanente, del espacio público.
La orden que debió impartir el a quo de cesar el estado natural de las cosas, implica orden de hacer a la administración, lo que no constituye una co - administración, porque no sólo la decisión del juez proviene de una omisión de la administración sino que, de otra manera, el fallo tendría efectos ilusorios, o lo que es peor, el daño a los derechos colectivos se perpetuaría al rendirse culto a una tesis revaluada sobre el papel de la jurisdicción de los contencioso administrativo, que se está haciendo extensiva a las Acciones Populares.
Tal orden se enmarca dentro de la órbita de lo funcional de la entidad o del respectivo servidor público, de suerte que por ese aspecto se salvaguarda lo señalado en los artículos 6 y 121 de la Constitución, máxime cuando se trata de una competencia policiva de carácter permanente radicada en la autoridad de tránsito; por ende, la autoridad policiva tiene la obligación de actuar en forma permanente sorteando la violación o previniendo la eventual vulneración de los derechos cuya salvaguarda le ha sido encomendada. Así la decisión del juez no es una co - administración sino una orden de hacer lo que por competencia le atañe.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
La providencia impugnada será revocada por las siguientes razones:
1o. En primer lugar, debe la Sala precisar que la Acción popular siempre se instaura para la protección de los llamados DERECHOS COLECTIVOS, por lo que no es necesario que el daño efectivamente se haya causado, ya que su finalidad puede consistir en hacer cesar el peligro que afecta, en principio, a la comunidad. Puede ser, por lo tanto, de naturaleza preventiva o restitutoria del statuo quo.
En el caso en estudio, la accionante pretende se ordene el retiro de los automotores de servicio público que ocupan la vía pública comprendida entre las carreras 24 a 25 con calles 72 a 73 en la ciudad de Bogotá, como consecuencia de la ubicación del terminal de dichos vehículos en el sector. La acción instaurada tiene como objeto la protección del derecho colectivo al goce del espacio público, la seguridad y salubridad públicas, así como la seguridad y prevención de desastres, a los cuales tienen derecho los habitantes de la zona de Barrios Unidos, pues las zonas invadidas se caracterizan por ser de uso común, dado el carácter de bien de uso público que ostentan dichas vías.
El artículo 9o. de la ley 472 de 1998 consagra las Acciones Populares contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos, y en el artículo 2o., se les define como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o el agravio sobre los derechos o intereses colectivos, o restituir las cosas al estado anterior, cuando ello fuere posible.
2o. Ahora, en lo que concierne con el derecho colectivo cuya protección es el fundamento de la petición que se analiza, encuentra la Sala que la recuperación del espacio público es obligación del Estado, la que no puede ser obstaculizada por la invocación del derecho al trabajo, o de cualquier otro derecho puesto que el interés general prevalece sobre el interés particular; de tal modo, se incurre por acción o por omisión en falta de debida protección del derecho colectivo, y no solo por lo primero, cuando el derecho que pertenece a todos los habitantes del territorio solo puede ser ejercitado por unos cuanto que se apropian para su uso particular del espacio que, por su naturaleza, puede ser disfrutado por todos
En el presente caso no solo se controvierte la existencia de un terminal de transporte urbano, sino la real y efectiva ocupación del espacio público por los automotores que tienen como paradero dicha zona, sin que ninguna autoridad se apersone del asunto como corresponde, pues se alude por cada una de ellas falta de competencia.
La presencia de un terminal de transporte requiere de condiciones mínimas para su funcionamiento en una zona delimitada, en la cual deben respetarse las zonas para el uso normal de los peatones, para el parqueo, uso de casetas o sitios de expendio de comida y de esparcimiento, sin que se atente contra el medio ambiente sano, concebido como un conjunto de condiciones básicas que rodean a la persona y le permiten su supervivencia biológica e individual, lo cual garantiza, a su vez, su desempeño normal y su desarrollo integral en el medio social. (1)
Teniendo en cuenta que el ambiente sano forma parte integral de los derechos que pueden enmarcarse dentro del concepto de interés colectivo que reclama la atención especial de las autoridades, y que para su efectiva protección debe entenderse, como lo hizo la Asamblea Constituyente en su momento, que está rodeado de elementos socioeconómicos, técnicos e institucionales y que, por ende, dicho ejercicio demanda grandes esfuerzos económicos enmarcados, igualmente, dentro de la importancia que demanda la labor ambiental concreta.
Además los bienes de uso público figuran en la Constitución Política como de aquellos que reciben un tratamiento especial ya que son inalienables, inembargables e imprescriptibles; lo anterior aunado al hecho de que el artículo 82 de la Constitución Política determina como prioritaria la recuperación del espacio público por parte de las autoridades administrativas.
Debe aclararse, para una mejor comprensión que la recuperación del espacio público, debe tener un campo de acción mayor al que se refiere el artículo 674 del Código Civil ya que, de conformidad con la Ley 9a. de 1989, el destino de los bienes de uso público puede ser variado únicamente por los Concejos Municipales, las Juntas Metropolitanas o por el Consejo Intendencial o por iniciativa del Alcalde o Intendente de San Andrés y Providencia. Esto significa que dichos espacios, y en el caso sub lite la vía pública, no puede ser obstruida, privando a las personas del simple tránsito por la misma.
Es entonces, como lo señala la misma Constitución, el concepto de espacio público de carácter amplio, tanto que abarca como partes de éste el espacio aéreo, la superficie del mar territorial y de las vías fluviales, con el objeto de no limitarlo al ámbito del suelo físicamente considerado; así, pues, la finalidad de la Constitución y de la Ley al considerar los elementos y zonas que están dentro de la ciudad, no es otra que el desarrollo de la misma desde el punto de vista urbano.
Las vías, por regla general, son bienes de uso público y sólo excepcionalmente están afectas al uso privado o restringido, lo cual no significa que carezcan de las condiciones para ser calificadas como espacios públicos; por lo tanto, las vías que sean de uso público como las que no lo son, son parte del espacio público.
De modo que el restringir a los particulares el uso del espacio público, como en el presente caso, causa violación de derechos, como el de locomoción, que se evidencia en el sub lite como queja de los habitantes del sector en comento.
Por ello las medidas de recuperación del espacio público deben involucrar de manera coordinada a todas las autoridades obligadas a su defensa, mediante una tarea permanente, y no solo a través de esporádicas actuaciones.
De lo contrario, so pretexto del ejercicio de cualquier actividad comercial o industrial, un grupo de personas terminan impidiendo, por la fuerza de la costumbre, el ejercicio de un derecho que corresponde a todos.
Señala la Sala que la recuperación del espacio público demandada por la accionante, si bien no puede realizarse con violación del derecho al trabajo y al debido proceso, si requiere del despliegue de las competencias que la Constitución Política y la ley otorgan a las autoridades.
Lo anterior, por cuanto en el Plan de Ordenamiento y en el Estatuto Urbano de la Capital, deben estar debidamente señaladas las zonas en las que se puede realizar una determinada actividad comercial o de servicios sin que ello pueda implicar de ninguna forma la invasión de los espacios públicos. En el evento de que las zonas en comento no estén disponibles, es obligación de la Administración habilitarlas con el objeto de que las vías comunes no sean objeto del ejercicio de actividades privadas, aunque ellas estén encaminadas a la prestación de un servicio público.
Ahora bien, en cuanto a las funciones como autoridad de policía por parte de la administración y del argumento del a quo de que no puede ser co - administrador, es de señalar que dicho poder policivo persigue imponer limitaciones a las libertades de los individuos, en pro del aseguramiento del orden público, cuyos elementos de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad pública constituyen bases suficientes para la preservación y mantenimiento del mismo por parte de la autoridad de policía.
Por lo anterior, frente a la amenaza y vulneración de un derecho colectivo, corresponde la adopción de medidas eficaces, preventivas y correccionales, tendientes a proteger los bienes de uso público de atentados ocasionales y transitorios por parte de la propia autoridad, o de particulares, como en el presente caso.
Sin desconocer que las Empresas Transportadoras cumplen un servicio público, tienen el deber, de conformidad con los preceptos constitucionales y las disposiciones legales, en especial las que se refieren a la organización de la ciudad y el urbanismo en general, de respetar el espacio público y evitar conflictos con los particulares en ejercicio de sus actividades.
Por lo anterior a juicio de la Sala no puede decirse que se encuentren acreditadas por parte de la administración distrital y de la Policía Nacional operaciones de control y vigilancia suficientes en el sector de la perturbación, pues no se desconoce que un solo operativo realizado por la Policía y en horas en donde no es habitual el uso de la vía por los peatones y por los automotores en comento haya sido suficiente para la protección del espacio público, por lo tanto, existe omisión de las entidades demandas generando desconocimiento de las obligaciones de vigilancia, control, preservación y guarda de la seguridad pública y de las garantías constitucionales tendientes al sostenimiento ambiental.
Por otra parte, aunque las personas residentes en la zona, y que reclaman en defensa del espacio público, de su seguridad, salud personal y comunitaria, pueden iniciar las actuaciones pertinentes para garantizar la protección y defensa de sus derechos, no lo es menos que mediante la Acción Popular pueden lograr la protección de los derechos colectivos amenazados.
De manera que, la Sala, revocará la sentencia apelada porque dentro de la actuación se probó que las entidades demandadas no han obrado con diligencia, ordenando que tanto la Alcaldía Local de Barrios Unidos, como la Alcaldía Mayor de Bogotá, en coordinación con la Policía Nacional, adoptan las medidas urgentes que sean necesarias para que el funcionamiento del "terminal de transportes de la carrera 24 entre calles 72 y 73", no amenace ni vulnere el debido derecho del espacio público.
Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
PRIMERO: REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone:
Se ordena al Alcalde Mayor de Bogotá y al Alcalde Menor de Barrios Unidos que, en coordinación con las autoridades de policía, procedan de inmediato a regular el funcionamiento del " terminal" que utilizan las empresas de transporte Santafé, La Sabana y Aguila, ubicado en las vías públicas comprendidas entre las carreras 24 a 25 y las calles 73 a 74, a fin de que no perturbe el espacio público.
Al efecto las autoridades mencionadas deberán elaborar, en el plazo de 30 días, un plan de acción que deberá ser entregado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para su evaluación y cumplimiento.
SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 1de febrero del 2001.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Presidenta
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
MANUEL S. URUETA AYOLA
Corte Constitucional, sentencia SU - 442 de septiembre 16 de 1997, M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara.
