CONCEPTO 20722 DE 2025
(junio 17)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Señor
XXXXXXXXXXXXXXX
Representante Legal
Sociedad Empresa de Aguas y Aseo del Pacífico S.A. E.S.P. - EMAPA emapa@codinsa.com
Avenida 3 Norte # 8N-24 Oficina 419
Santiago de Cali - Valle del Cauca
| ASUNTO: | Respuesta a la petición para adelantar el ejercicio discrecional y selectivo por parte de este Ministerio (art.2 numeral 10 del Decreto-Ley 3570 de 2011) sobre el proyecto Relleno Sanitario Colomba -El Guabal, localizado en el Municipio de Yotoco- Valle del Cauca- Competencia de al Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC. Radicados 2024E1060099 del 15 /11/2024, 2025E1021456 y 2025E1023412 del 2/05/2025 |
Cordial saludo;
Teniendo en cuenta la petición presentada, nos permitimos manifestar lo siguiente, dejando de presente que en concordancia con lo establecido la Ley 99 de 1993, el Decreto-Ley 3570 de 2011 y Decreto 1076 de 2025, esta respuesta integra, el concepto jurídico y el concepto técnico que emitió la Dirección de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana - DAASU de este Ministerio, que se adjunta con el memorando 24052025E3004179 del 22/05/2025
I. CONCEPTOS EMITIDOS POR LA OAJ
Respecto al tema de consulta especifico, se tiene que conforme con la información suministrada, en el archivo se encuentran entre otros, los siguientes conceptos:13002023E3006956 del 26/05/2023, 13002024E3017859 del 12/11/2024.
II. ANTECEDENTES JURIDICOS
Para resolver la consulta en estudio, son aplicables las normas relacionadas con la Ley 99 de 1993, Decreto- Ley 3570 de 2011 y el Decreto 1076 de 2015.
III. ASUNTO A TRATAR
La siguiente es la petición:
Mediante oficio con radicado No. 2024E1060099 del 15 de noviembre de 2024, la Empresa de Aguas y Aseo del Pacífico S.A. E.S.P. - EMAPA solicita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la evaluación y control preventivo del proyecto relleno sanitario Colomba - El Guabal, ubicado en el municipio de Yotoco - Valle del Cauca, indicando una serie de hechos con las que respalda la solicitud, asociados principalmente a la recepción y evaluación por parte de Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca - CVC, de diseños presentados por un tercero operador del relleno pero que no es el titular de la licencia ambiental, dichos diseños según EMAPA reducen la vida útil del relleno.
Posteriormente, el señor José Humberto Holguín Arizala, en calidad de representante legal de la Sociedad Empresa de Aguas y Aseo del Pacífico S.A. E.S.P. - EMAPA, mediante escritos presentados ante este Ministerio, radicados 2025E1021456 y 2025E1023412 del 2/05/2025, pone en conocimiento la investigación disciplinaria que ha interpuesto contra la funcionaria, María Cristina Colazos Chávez (señalando que es la coordinadora de licencias ambientales en la CVC) así como de las actuaciones administrativas que ha adelantado el ente de control (Procuraduría) encargada en el Valle del Cauca, como de otro tipo de peticiones que ha presentado, relacionadas con el proyecto del relleno sanitario Colomba - El Guabal, localizado en el Municipio de Yocoto, Departamento del Valle del Cauca.
IV. CONSIDERACIONES JURIDICAS
Se manifiesta que para la siguiente orientación jurídica, se tiene en cuenta el concepto técnico que envía la Dirección de Asuntos Ambientales Sectorial y Urbana- DAASU de este Ministerio, anexo al memorando 24052025E3004179 del 22/05/2025 y, del cual se citan los siguientes apartes:
"(...) Mediante oficio con radicado No. 2024E1060099 del 15 de noviembre de 2024, la Empresa de Aguas y Aseo del Pacífico S.A. E.S.P. - EMAPA solicita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la evaluación y control preventivo del proyecto relleno sanitario Colomba El Guabal, ubicado en el municipio de Yotoco - Valle del Cauca, indicando una serie de hechos con las que respalda la solicitud, asociados principalmente a la recepción y evaluación por parte de Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca - CVC, de diseños presentados por un tercero operador del relleno pero que no es el titular de la licencia ambiental, dichos diseños según EMAPA reducen la vida útil del relleno. El oficio que se puso en conocimiento de la Autoridad Ambiental competente CVC, mediante oficio con radicado No. 24052024E2048066 del 2 de diciembre de 2024.
En el oficio con radicado No. 2025E1001041 del 14 de enero de 2025, la CVC informa que se remitió respuesta a la empresa EMAPA S.A E.S.P. frente a la solicitud trasladada por este Ministerio, sin embargo, la Corporación no adjunta oficio de respuesta remitido a EMAPA S.A. E.S.P.
Por lo anterior y ante la falta de información, desde esta Dirección se solicita a la CVC mediante oficio con radicado No. 24052025E2009103 del 20 de marzo de 2025: enviar copia del oficio de respuesta remitido a EMAPA S.A. E.S.P y presentar a la mayor brevedad un informe sobre el seguimiento y control ambiental del proyecto "Manejo, tratamiento y disposición final de residuos sólidos-construcción y operación de un relleno sanitario" licenciado por la CVC mediante la Resolución 0100 No. 0740-0377 de agosto 09 de 2007 modificada mediante Resolución 0100 No. 0740-0659 de diciembre 03 de 2008.
Adicionalmente, mediante radicado No. 24052025E2003726 del 14 de febrero de 2025, se da respuesta a las reiteraciones del usuario EMAPA (radicados No. 2025E1000665 y 2025E1000670), informando sobre la solicitud de información a la CVC e indicando que el momento que este Ministerio cuente con la información previamente indicada, procederá a evaluar si se han configurado hechos que motiven el ejercicio de la facultad discrecional y selectiva para asumir la competencia del seguimiento y control ambiental del proyecto.
La solicitud de EMAPA se pone en conocimiento de la Oficina Asesora Jurídica de Minambiente mediante Memorando de la Dirección de Asuntos Ambientales Sectorial y Urbana - DAASU No. 24052025E3004179, al cual responden mediante Memorando No. 13002025E3005162 en donde indican que "por ausencia de información y concepto técnico, no se puede determinar si en el caso planteado, se cumplen las condiciones que señala la Corte Constitucional para que este Ministerio pueda ejercer la función discrecional y selectiva, de que trata el numeral 10 del artículo 2o del Decreto-Ley 3570".
En este sentido y con el fin de recolectar información, la DAASU programa una visita técnica al relleno sanitario en el mes de abril de 2025, lo cual es informado tanto a EMAPA (Radicado No. 24052025E2009728), como a CVC (Radicado No. 24052025E2009103) (...)".
Manifiesta DAASU, que el proyecto cuenta con "Licencia Ambiental, Resolución 0100 No. 0740 - 0377 del 09 de agosto de 2007 expedida por CVC "[1] y el titular de la licencia ambiental es la Empresa de Aguas y Aseo del Pacífico S.A. E.S.P. -EMAPA, la licencia ambiental se modificó mediante Resolución 0100 No. 0740- 0659 del 03 de diciembre de 2008 de la CVC y aprueba la modificación de la licencia ambiental en los siguientes aspectos:
"(...)Conclusiones y recomendaciones:
- En la visita realizada se observa una operación normal del relleno sanitario.
- Se observan un área amplia desprovista de cobertura temporal, sin embargo, el operador se encuentra conformando con residuos taludes para su posterior cobertura. Se recomienda agilizar actividad.
- Se recomienda mejorar cobertura en taludes donde ya se cuenta con cobertura en arcilla, se observan áreas con residuos expuestos.
- Durante la visita se presentaron precipitaciones fuertes, y se observó un punto con brote y acumulación de lixiviado. Por otra parte, se verifica operación normal de las estructuras intermedias para la evacuación de lixiviados como son drenes y cajas de recolección.
- El sistema de tratamiento de lixiviados se observa operando con normalidad.
- Se concluye que las quejas de EMAPA se generan por la mala relación, falta de comunicación y coordinación que tiene con su aliado estratégico Interaseo, lo cual genera desgaste y en algunos casos retrocesos en la Autoridad Ambiental.
- La Autoridad Ambiental presenta evidencias de un seguimiento y control ambiental acorde con lo establecido en la norma, en algunas ocasiones sus actuaciones se han motivado en el marco de la prevención de una emergencia sanitaria para los municipios usuarios del relleno.
- Aunque la revisión de diseños e información por parte de la Autoridad Ambiental, remitida por un actor diferente al titular de la licencia ambiental, genera controversias y suspicacias, la Corporación respalda esta actuación en el contrato de alianza estratégica suscrito entre EMAPA e Interaseo, lo establecido en la Resolución 0100 No. 0740-0659 de 2008 y el aval de la oficina Jurídica de la entidad Memorando 0110157872017 del 17 de marzo de 2017.
- Desde el área técnica no se identifican condiciones para que este Ministerio pueda ejercer la función discrecional y selectiva, de que trata el numeral 10 del artículo 2 del Decreto-Ley 3570 de 2011. (Subrayado y negrilla fuera de texto).
- Se recomienda realizar una revisión desde el marco jurídico a las actuaciones de la CVC, para corroborar que no haya incurrido en una falta a los procedimientos establecidos en el marco de su función de control y seguimiento ambiental al proyecto, en detrimento del usuario titular de la licencia ambiental (...)".
Orientación jurídica
Iniciamos, manifestando que el Titulo VIII de la Ley 99 de 1993 que trata de la licencia ambiental, prevé en el artículo 50 lo siguiente: "DE LA LICENCIA AMBIENTAL. Se entiende por Licencia Ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada".
Ahora bien, en la reglamentación del Título VIII de Ley 99 de 1993, sobre la licencia ambiental, la norma vigente, esto es el Decreto 1076 de 2015, contempla lo siguiente: "ARTÍCULO 2.2.2.3.6.6. CONTENIDO DE LA LICENCIA AMBIENTAL. El acto administrativo en virtud del cual se otorga una licencia ambiental contendrá:
1. La identificación de la persona natural o jurídica, pública o privada a quién se autoriza la ejecución o desarrollo de un proyecto, obra o actividad, indicando el nombre o razón la ejecución o desarrollo de un proyecto, obra o actividad, indicando el nombre o razón social, documento de identidad y domicilio.
(...)
6. Los requisitos, condiciones y obligaciones adicionales al plan de manejo ambiental presentado que debe cumplir el beneficiario de la licencia ambiental durante la construcción, operación, mantenimiento, desmantelamiento y abandono y/o terminación del proyecto, obra o actividad.
(…)"
En cuanto al ejercicio de la función de control y seguimiento ambiental por parte de las autoridades ambientales, se tiene que el artículo 2.2.2.3.9.1, del Decreto 1076 de 2015, contempla lo siguiente:
"CONTROL Y SEGUIMIENTO. Los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental o plan de manejo ambiental, serán objeto de control y seguimiento por parte de las autoridades ambientales, con el propósito de:
1. Verificar la eficiencia y eficacia de las medidas de manejo implementadas en relación con el plan de manejo ambiental, el programa de seguimiento y monitoreo, el plan de contingencia, así como el plan de desmantelamiento y abandono y el plan de inversión del 1%, si aplican.
2. Constatar y exigir el cumplimiento de todos los términos, obligaciones y condiciones que se deriven de la licencia ambiental o plan de manejo ambiental.
3. Corroborar el comportamiento de los medios bióticos, abióticos y socioeconómicos y de los recursos naturales frente al desarrollo del proyecto.
4. Revisar los impactos acumulativos generados por los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental y localizados en una misma área de acuerdo con los estudios que para el efecto exija de sus titulares e imponer a cada uno de los proyectos las restricciones ambientales que considere pertinentes con el fin de disminuir el impacto ambiental en el área.
5. Verificar el cumplimiento de los permisos, concesiones o autorizaciones ambientales por el uso y/o utilización de los recursos naturales renovables, autorizados en la licencia ambiental.
6. Verificar el cumplimiento de la normatividad ambiental aplicable al proyecto, obra o actividad.
7. Verificar los hechos y las medidas ambientales implementadas para corregir las contingencias ambientales ocurridas.
8. Imponer medidas ambientales adicionales para prevenir, mitigar o corregir impactos ambientales no previstos en los estudios ambientales del proyecto.
En el desarrollo de dicha gestión, la autoridad ambiental podrá realizar entre otras actividades, visitas al lugar donde se desarrolla el proyecto, hacer requerimientos, imponer obligaciones ambientales, corroborar técnicamente o a través de pruebas los resultados de los monitoreos realizados por el beneficiario de la licencia ambiental o plan de manejo ambiental.
Frente a los proyectos que pretendan iniciar su fase de construcción, de acuerdo con su naturaleza, la autoridad ambiental deberá realizar una primera visita de seguimiento al proyecto en un tiempo no mayor a dos (2) meses después del inicio de actividades de construcción.
9. Allegados los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICAs) la autoridad ambiental competente deberá pronunciarse sobre los mismos en un término no mayor a tres (3) meses.
PARÁGRAFO 1. La autoridad ambiental que otorgó la licencia ambiental o estableció el plan de manejo ambiental respectivo, será la encargada de efectuar el control y seguimiento a los proyectos, obras o actividades autorizadas. (...)"
Por lo anterior se tiene, una vez cumplida de la etapa de evaluación ambiental del proyecto, obra o actividad, para el caso téngase en cuenta el proyecto de competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales [2], la autoridad ambiental competente, expedirá el acto administrativo decidiendo si otorga o no la licencia ambiental.
Cuando se otorga la licencia ambiental, se debe identificar al beneficiario de la licencia ambiental, en los términos que señala la norma ambiental vigente, lo anterior con el fin que sea dicho titular de esta autorización ambiental, quien responda ante la autoridad ambiental por el cumplimiento de los requisitos, condiciones y obligaciones y las medidas establecidas por la autoridad ambiental.
Como consecuencia y en el ejercicio de la etapa de control y seguimiento ambiental, la autoridad ambiental competente debe exigir y hacer requerimientos sobre el cumplimiento de las obligaciones, requisitos, condiciones y de las medidas establecidas es al beneficiario de esta autorización, que es el titular de la licencia ambiental.
Se tiene que la normatividad ambiental vigente, NO prevé que este cumplimiento sea exigido por la autoridad ambiental a un tercero, es decir a una persona diferente del titular de la licencia ambiental.
De la función atribuida a Ministerio, prevista en el artículo 5o numeral 16 de la Ley 99 de 1993 y artículo 2o numeral 10 del Decreto-Ley 3570 de 2011.
El artículo 2o numeral 10 del Decreto-Ley 3570 de 2011, consagra:
"ARTÍCULO 2o. FUNCIONES. Además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumplirá las siguientes funciones:
10. Ejercer la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, y ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a estas corporaciones la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional competente para la expedición de licencias ambientales a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar(...)".
Sobre la norma en mención, la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-462 de 2008, se pronunció así:
"(..) La norma habilita la intervención del Ministerio en programas concretos de desarrollo, explotación, exploración, aprovechamiento, etc de los recursos naturales cuando los mismos resulten perjudiciales para el medio ambiente, porque la estructura integrada del recurso ambiental, el principio de unidad de gestión y la condición de ser la primera autoridad administrativa encargada del control y despliegue de las políticas ambientales lo faculta para corregir las singularidades que puedan derivar en efectos globales perjudiciales para el patrimonio ecológico.
(...) Adicional mente. repárese en el hecho de que la intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) en los programas de exploración y explotación que pudieran perjudicar el medio ambiente no es permanente, sino esporádica, selectiva, producto de la detección de hechos extraordinarios que por su potencial peligrosidad o su verificada importancia ecológica ameritarían la intervención directa de la autoridad encargada del control general del sistema.
En este marco debe advertirse que la potestad de intervención del Ministerio es discrecional y selectiva, cuando las circunstancias lo ameriten, lo que de ninguna manera autoriza la intervención inconsulta o arbitraria en los asuntos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales. La Corte entiende que cuando la ley limita dicha intervención en estas circunstancias exige la presencia de motivos objetivos, verificables y serios que justifiquen la incursión del ministerio en los asuntos manejados por las Corporaciones”.
Adicionalmente, repárese en el hecho de que la intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) en los programas de exploración y explotación que pudieran perjudicar el medio ambiente no es permanente, sino esporádica, selectiva, producto de la detección de hechos extraordinarios que por su potencial peligrosidad o su verificada importancia ecológica ameritarían la intervención directa de la autoridad encargada del control general del sistema.
En este marco debe advertirse que la potestad de intervención del Ministerio es discrecional y selectiva, cuando las circunstancias lo ameriten, lo que de ninguna manera autoriza la intervención inconsulta o arbitraria en los asuntos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales. La Corte entiende que cuando la ley limita dicha intervención en estas circunstancias exige la presencia de motivos objetivos, verificables y serios que justifiquen la incursión del ministerio en los asuntos manejados por las Corporaciones (...)".
En razón de lo anterior, la Corte Constitucional es clara al determinar que esta intervención sobre las Corporaciones Autónomas Regionales es:
- Discrecional
- Selectiva, producto de la detección de hechos extraordinarios que por su potencial peligrosidad o su verificada importancia ecológica ameritarían la intervención directa de la autoridad encargada del control general del sistema.
- No es permanente, sino esporádica.
- La intervención del Ministerio en los asuntos de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, "exige motivos objetivos, verificables y serios que justifiquen la incursión del ministerio en los asuntos manejados por las Corporaciones".
Se concluye que, en consonancia con el pronunciamiento de la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-462 de 2008 y teniendo en cuenta el concepto técnico emitido por la Dirección de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana - DAASU de este Ministerio, (24052025E3004179 del 22/05/2025) del cual en sus conclusiones y recomendaciones, se tiene: "En la visita realizada se observa una operación normal del relleno sanitario... Desde el área técnica no se identifican condiciones para que este Ministerio pueda ejercer la función discrecional y selectiva, de que trata el numeral 10 del artículo 2 del Decreto-Ley 3570 de 2011" en el presente asunto proyecto relleno sanitario Colomba El Guabal, ubicado en el municipio de Yotoco - Valle del Cauca Guabal, que cuenta con licencia ambiental, según Resolución 0100 No. 0740 - 0377 del 09 de agosto de 2007 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC” y cuyo titular es la Empresa de Aguas y Aseo del Pacífico S.A. E.S.P. -EMAPA, licencia ambiental que se modificó mediante Resolución 0100 No. 0740- 0659 del 03 de diciembre de 2008 de la CVC. De tal forma, NO se reúne las condiciones y exigencias para que este Ministerio ejerza la función discrecional y selectiva de que trata el artículo 2 numeral 10 del Decreto-Ley 3570 de 2011, sobre este proyecto.
Sobre las investigaciones disciplinarias, que puedan presentarse y adelantarse contra los funcionarios de las autoridades ambientales, como el caso dado a conocer por el señor José Humberto Holguín Arizala, en calidad de representante legal de la Sociedad Empresa de Aguas y Aseo del Pacífico S.A. E.S.P. - EMAPA, (investigación disciplinaria interpuesta contra a coordinadora de licencias ambientales de la CVC) se manifiesta que este Ministerio no tiene competencia para el conocimiento ni intervención sobre estas investigaciones, y que como lo ha señalado el usuario, están siendo conocidas por el ente de control competente del Estado, como es la Procuraduría General de la Nación, a través de quien compete conocer del caso, en el Departamento del Valle del Cauca.
En cuanto a las corporaciones autónomas regionales, conformen con el artículo 30 de la Ley 99 de 1993, estas cumplen el siguiente objeto: "ARTÍCULO 30. OBJETO. Todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente", hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Por último, en cuanto a la responsabilidad de los servidores públicos, el artículo 6 de la Carta Política de 1991, consagra: "Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones".
V. CONCLUSIONES
Se atiende a lo expuesto.
El presente concepto se expide a solicitud del señor JOSÉ HUMBERTO HOLGUIN ARIZALA y, con sujeción a lo consagrado en el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015 el que reza: "Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".
Atentamente,
JOSÉ EDUARDO CUAICAL ALPALA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Corporación Autónoma Regional Del Valle Del Cauca
2. Para el caso se trata del proyecto, señalado en el artículo 2.2.2.3.2.3. numeral 13, así: "COMPETENCIA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES. Las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002, otorgarán o negarán la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción.
13. La construcción y operación de rellenos sanitarios; no obstante, la operación únicamente podrá ser adelantada por las personas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994".
