CONCEPTO 10 DE 2025
(enero 13)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señora
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta trasladada por la Superintendencia de Economía Solidaria a, así:
“(…) solicitamos su valiosa experiencia y conocimientos en materia cooperativa para conocer los procesos y procedimientos pertinentes que nos permitan sancionar o vetar la participación de esta persona en representación de cualquier asociado, dado que su conducta afecta negativamente las costumbres, principios y políticas que rigen nuestra cooperativa (…).”
De igual manera, la misma consulta fue radicada en esta Superintendencia bajo los radicados 20245295332952 y 20245295313902, a los cuales se les dará trámite en el presente concepto.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
CONSIDERACIONES
En punto a la consulta realizada, entienden esta Oficina que se trata de una Cooperativa que utiliza dentro de su razón social las siglas E.S.P, por lo que se presume presta servicios públicos domiciliarios, la cual quiere conocer sobre los procesos y procedimientos pertinentes que permitan sancionar o vetar a una persona para que ejerza la representación de cualquier asociado de esa cooperativa.
Frente a lo anterior, es preciso indicar que esta Superintendencia no puede pronunciarse sobre los procedimiento y sanciones que recaen sobre los miembros de los miembros que hacen parte del Consejo de Administración, la Junta de Vigilancia, entre otros órganos de la cooperativa.
No obstante lo anterior, con el fin de brindar orientación general frente a la situación planteada, se efectuarán algunas consideraciones generales sobre el régimen de las organizaciones autorizadas que prestan servicios públicos domiciliarios, en los siguientes términos:
En desarrollo de los preceptos constitucionales referentes a los servicios públicos domiciliarios, en especial el contenido en el artículo 365, de acuerdo con el cual, “(…) los servicios públicos domiciliarios “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares” (art. 365), el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 15, determinó las diferentes clases de personas que pueden prestar estos servicios, de la siguiente forma:
“Artículo 15. Personas que prestan Servicios Públicos. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17”. (subraya fuera de texto)
Dentro de esta clasificación de personas y formas asociativas que se pueden constituir para prestar servicios públicos domiciliarios, se encuentran incluidas las personas jurídicas mencionadas en el numeral 15.4, es decir, en general, las organizaciones autorizadas.
Es importante señalar que, legalmente, no existe una definición taxativa de lo que se debe entender por “organizaciones autorizadas” término al que alude el citado numeral 15.4. Tampoco existe una definición de “comunidades organizadas”, concepto a la que hace referencia el mencionado artículo 365 constitucional. Por lo anterior, ha sido la jurisprudencia la encargada de dar alcance a estas comunidades u organizaciones.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-741 de 2003, precisó:
“(…) La referencia a 'organizaciones autorizadas' que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior.
Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las 'comunidades organizadas' pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de 'comunidades organizadas' como de 'particulares'. Así lo entendió el Legislador en la Ley 142 de 1994, que al señalar que las 'organizaciones autorizadas' podían participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios, las separó del régimen aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas de organización, inspiradas principalmente por un interés empresarial. El desarrollo posterior de la Ley 142 de 1994 en materia de participación de las 'organizaciones autorizadas' en la prestación de servicios públicos, refleja la especificidad de este ánimo solidario. Lo anterior no significa que el concepto de 'comunidades organizadas' sea asimilable al concepto de 'organizaciones autorizadas' puesto que este último también puede comprender 'particulares' que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.
(…)
La actividad de las 'organizaciones autorizadas' que participen en la prestación de los servicios públicos se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos. (… (resaltado fuera de texto)
A partir de la interpretación de la Corte Constitucional y de lo dispuesto en el Decreto 421 de 2000 es posible concluir que, las comunidades organizadas y las organizaciones autorizadas deben ser personas jurídicas sin ánimo de lucro que podrán prestar los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico de los que trata la Ley 142 de 1994.
Dentro de las organizaciones autorizadas que puede prestar servicios públicos se encuentran las “entidades de naturaleza cooperativa” en los términos de los artículos 15 de la Ley 142 de 1994 y 1 del Decreto 421 de 2000.
Se debe precisar que, si bien el numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, y el artículo 1 del Decreto 421 de 2000, restringían la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico por parte de las comunidades organizadas solamente a municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas, lo cierto es que tal expresión “en municipios menores, en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas” contenida en el numeral 15.4, del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 fue declarada exequible condicionalmente en la sentencia C-741 de 2003, y a partir de dicha sentencia se debe entender que tales organizaciones también podrán prestar y ofrecer sus servicios en otras zonas y áreas siempre que cumplan las condiciones establecidas en la ley.
Al margen de la forma escogida para prestar servicios públicos, cualquier prestador de servicios públicos, incluyendo las organizaciones autorizadas constituidas como cooperativas, deberán ajustarse a: (i) las disposiciones de la Ley 142 de 1994, (ii) las regulaciones de las comisiones de regulación (Para el caso de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo – será la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA) y (iii) al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según se establece en el inciso final del artículo 3 de la Ley 142 de 1994 que menciona:
“ARTÍCULO 3o. INSTRUMENTOS DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL. Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata esta Ley, especialmente las relativas a las siguientes materias:
(…)
Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y ésta.” (Subrayado fuera del texto original)
Especialmente, las comunidades organizadas y las organizaciones autorizadas de las que trata el artículo 1 del Decreto 421 de 2000 deben registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, tal como lo prevén los artículos 2.2.2.40.1.1, 2.2.2.40.1.2 y 2.2.2.40.1.9 del Decreto Único Reglamentario 1074 de 2015. También deben inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, tal como lo dispone el artículo 3 del Decreto 421 de 2000 previamente citado y obtener las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.
Frente a las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en relación con las organizaciones autorizadas, el artículo 1 del Decreto 1359 de 1998, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 1o. DE LA COMPETENCIA EN EL CONTROL Y VIGILANCIA. A más tardar el 27 de julio de 1998 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios asumirá el Control y Vigilancia del objeto social y de la actividad cooperativa de las instituciones de economía solidaria que desarrollan en forma principal o especializada la prestación de servicios públicos domiciliarios.
PARÁGRAFO 1o. Para el desarrollo de la atribución contenida en el presente artículo la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tendrá las mismas facultades con que cuenta el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas o la entidad que lo reemplace con respecto a las entidades que están sometidas a su inspección, control y vigilancia.
PARÁGRAFO 2o. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fijarán los criterios que permitan determinar cuándo "La prestación de servicios públicos domiciliarios" se constituye como actividad principal respecto de las entidades a que se refiere el presente decreto.” (Resaltado propio)
Con fundamento en este artículo, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios asumió el control y vigilancia de las instituciones de economía solidaria que desarrollan en forma principal o especializada la prestación de servicios públicos domiciliarios.
A su turno, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado decidió un conflicto negativo de competencia planteado por la SSP, frente a la Superintendencia de la Economía Solidaria - SES, con la finalidad de establecer cuál entidad era la competente para inspeccionar, vigilar y controlar a una organización autorizada, conformada como empresa comunitaria de servicios públicos domiciliarios.
En esa decisión, la Sala de Consulta y Servicio Civil con fundamento, entre otros, en los artículos 370 de la Constitución Política, 75 y 79 de la Ley 142 de 1994, 34 de la Ley 454 de 1998 y 147 del Decreto Ley 2150 de 1995; concluyó que “(…) corresponde a la SES ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control de las organizaciones solidarias a menos que se trate de entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, caso en el cual la competencia está radicada de manera plena, en la SSPD (…)”. (Negrillas fuera del texto original). Es decir que la SSPD debe inspeccionar, vigilar y controlar integralmente a las organizaciones solidarias que presten servicios públicos domiciliarios.
Con fundamento en lo anterior, es importante señalar que esta entidad es competente para pronunciarse incluso respecto de la constitución, disolución, dirección y/o manejo de las comunidades organizadas y organizaciones autorizadas, constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro, que presten servicios públicos domiciliarios, y dada dicha competencia, se procederá a abordar los temas objeto de la consulta reiterando que, en ningún caso, este concepto autoriza y/o aprueba algún acto o contrato de un prestador particular.
En este contexto y en relación con la consulta relacionada con los procesos y procedimientos que permitan sancionar o vetar la participación de un representante de la asociación, es necesario remitirnos al artículo 7 de la Ley 454 de 1998, sobre el particular dispone:
“Artículo 7o Del autocontrol de la economía solidaria. Las personas jurídicas, sujetas a la presente ley, estarán sometidas al control social, interno y técnico de sus miembros, mediante las instancias que para el efecto se creen dentro de la respectiva estructura operativa, siguiendo los ordenamientos dispuestos por la ley y los estatutos.
PARAGRAFO. Para salvaguardar el principio de autogestión, los asociados, durante el proceso de elección de sus dignatarios, procurarán establecer criterios que tengan en cuenta la capacidad y las aptitudes personales, el conocimiento, integridad ética y la destreza de quienes ejercen la representatividad. Las organizaciones de la Economía Solidaria, en sus estatutos, establecerán rigurosos requisitos para el acceso a los órganos de administración, y vigilancia, tomando en cuenta los criterios anteriormente anotados.”
De acuerdo con este artículo, las asociaciones sin ánimo de lucro, entre otras entidades de economía solidaria, están sujetas a la Ley 454 de 1998 y al control social, interno y técnico de sus miembros, mediante las instancias que para el efecto se creen dentro de la respectiva estructura operativa, siguiendo los ordenamientos dispuestos por la Ley y los estatutos.
La Ley 454 de 1998, no estableció lineamientos sobre el contenido de los estatutos de las asociaciones sin ánimo de lucro, ni la forma en que se deben reglamentar estos para su aplicación, es preciso acudir a las normas que sobre el particular se encuentran contenidas en la Ley 79 de 1988 para las cooperativas, tal como lo dispone el artículo 58 de la Ley 454 de 1998:
“Articulo 58. Normas aplicables a las entidades de la economía solidaria. Serán aplicables a las entidades de naturaleza solidaria las disposiciones legales y reglamentarias establecidas en la Ley 79 de 1988 para las cooperativas, en lo no previsto en la presente ley.”
A su vez, el artículo 19 de la Ley 79 de 1988 dispone:
“Artículo 19. Los estatutos de toda cooperativa deberán contener:
1o. Razón social, domicilio y ámbito territorial de operaciones.
2o. Objeto del acuerdo cooperativo y enumeración de sus actividades.
3o. Derechos y deberes de los asociados; condiciones para su admisión, retiro y exclusión y determinación del órgano competente para su decisión.
4o. Régimen de sanciones, causales y procedimientos.
5o. Procedimientos para resolver diferencias o conflictos transigibles entre los asociados o entre éstos y la cooperativa, por causa o con ocasión de actos cooperativos.
6o. Régimen de organización interna, constitución, procedimientos y funciones de los órganos de administración y vigilancia, condiciones, incompatibles y forma de elección y remoción de sus miembros.
7o. Convocatoria de asambleas ordinarias y extraordinarias.
8o. Representación legal; funciones y responsabilidades.
9o. Constitución e incremento patrimonial de la cooperativa; reservas y fondos, sociales, finalidades y forma de utilización de los mismos.
10. Aportes sociales mínimos no reducibles durante la vida de la cooperativa: forma de pago y devolución; procedimiento para el avalúo de los aportes en especie o en trabajo.
11. Forma de aplicación de los excedentes cooperativos.
12. Régimen y responsabilidad de las cooperativas y de sus asociados.
13. Normas para fusión, incorporación, transformación, disolución y liquidación.
14. Procedimientos para reforma de estatutos, y
15. Las demás estipulaciones que se consideren necesarias para asegurar el adecuado cumplimiento del acuerdo cooperativo y que sean compatibles con su objeto social.
PARAGRAFO 1o. Los estatutos serán reglamentados por el Consejo de Administración, con el propósito de facilitar su aplicación en el funcionamiento interno y en la prestación de servicios.
PARAGRAFO 2o. Los estatutos de las cooperativas de indígenas se adecuarán a la realidad económico-social y a las tradiciones culturales de las respectivas comunidades, en concordancia con lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.” (Subraya y negrita fuera del texto original)
De lo anterior se destaca que, los estatutos de las cooperativas, y por remisión, de las entidades sin ánimo de lucro – ESAL que se constituyen con el propósito de prestar servicios públicos domiciliarios, deben contener, entre otros, el régimen de organización interna, constitución, procedimientos y funciones de los órganos de administración y vigilancia, condiciones, incompatibles y forma de elección y remoción de sus miembros, así como el régimen de sanciones, causales y procedimientos.
De igual forma, los estatutos que para el efecto expidan, deben ser reglamentados por el Consejo de Administración, ya que ello no solo facilitará su aplicación para el funcionamiento interno de la organización, sino adicionalmente lo referente a la prestación del servicio a su cargo, tal como lo dispone el parágrafo 1º del citado artículo 19.
Conforme con lo anterior es dable concluir que, el procedimiento relativo, tanto a la admisión, retiro y exclusión de los asociados, como el referente a las sanciones, causales y procedimientos, deberán encontrarse contemplados en los estatutos, y de ser el caso, reglamentados por el Consejo de Administración respectivo.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
-- De acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, la Superservicios ejerce funciones de inspección, vigilancia y control de forma integral, es decir, tanto en aspectos objetivos (prestación de los servicios) como subjetivos (constitución y funcionamiento), de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, entre ellos los constituidos como Entidades Sin Ánimo de Lucro.
- Conforme lo disponen los artículos 7o y 58 de la Ley 454 de 1998, y 19 de la Ley 79 de 1988, el procedimiento relativo, tanto a la admisión, retiro y exclusión de los asociados, como el referente a las sanciones, causales y procedimientos, deberán encontrarse contemplados en los estatutos, y de ser el caso, reglamentados por el Consejo de Administración respectivo.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTA DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicados 20245295319472 – 20245295332952 - 20245295313902
TEMA: ORGANIZACIONES AUTORIZADAS
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se actualiza la legislación cooperativa”
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones”
8. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-741/03 del 28 de agosto de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
9. Expediente 11001-03-06-000-2010-00070-00
