CONCEPTO 19 DE 2010
(Enero 19)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Radicado No.: 20101300039261
Fecha: 19-01-2010
Bogotá, D.C.
CONCEPTO SSPD-OJ-2010-019
Señora
NATHALIE GUTIÉRREZ MORALES
Calle 113 No. 7 – 45, torre B, oficina 911
Ciudad.
Ref.: Su solicitud de información(1)
Se basa la consulta objeto de estudio en suministrar respuesta a los siguientes interrogantes:
1.- Teniendo en cuenta que actualmente se viene contratando mediante concesión la administración y operación de rellenos sanitarios de carácter regional, para la disposición final de los residuos sólidos producidos en determinada región, se pregunta: además de las restricciones establecidas en los contratos de concesión y en las licencias ambientales respectivas, ¿cuáles son las restricciones para contratar que deben tener en cuenta los administradores de los sitios de disposición final de residuos sólidos entregados en concesión por el Estado, de acuerdo con la normatividad vigente?
2.- Tratándose de la prestación del componente de disposición final de residuos sólidos del servicio público de aseo, ¿los administradores de los sitios de disposición dados en concesión, pueden contratar la prestación de dicho componente con cualquier persona natural o jurídica de la región atendida por el relleno sanitario?
3.- Si existe alguna persona jurídica que no tenga el carácter de empresa de servicios públicos, en los términos de la ley 142 de 1994, pero (i) que por su actividad comercial o industrial produzca una cantidad considerable de residuos sólidos no peligrosos, (ii) que se encuentre dentro del área atendida por el relleno sanitario y (iii) que esté interesada en contratar con un administrador del relleno sanitario el tratamiento y disposición de tales residuos, ¿está permitido celebrar un contrato de condiciones uniformes entre esta empresa y el administrador del sitio de disposición final para prestar el servicio?
4.- En caso de que sea negativa la respuesta a la pregunta anterior, ¿cuál es el fundamento legal o reglamentario para que no se pueda contratar la disposición final entre una empresa privada que no sea empresa de servicios públicos y el administrador del relleno sanitario?
Antes de brindar una respuesta a su solicitud, debemos advertir que la misma se formula con el alcance previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad, ni tienen carácter obligatorio ni vinculante.
Hecha la anterior precisión, en términos generales procedemos a dar respuesta a cada una de sus preguntas en el orden por usted propuesto, de la siguiente manera.
1.- El artículo 2 del decreto 838 de 2005, “Por el cual se modifica el Decreto 1713de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones”, señala:
“Artículo 2o. Objeto, contenido y alcance del Decreto. El presente decreto tiene por objeto promover y facilitar la planificación, construcción y operación de sistemas de disposición final de residuos sólidos, como actividad complementaria del servicio público de aseo, mediante la tecnología de relleno sanitario. Igualmente, reglamenta el procedimiento a seguir por parte de las entidades territoriales para la definición de las áreas potenciales susceptibles para la ubicación de rellenos sanitarios.”.
Teniendo en cuenta que el propósito de dicho decreto es promover y facilitar la planificación, construcción y operación de sistemas de disposición final de residuos sólidos como actividad complementaria del servicio público de aseo, mediante la tecnología de relleno sanitario, el artículo 7 de ese decreto advierte que el proceso de planificación del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, se realizará con base en los siguientes instrumentos: (i) los planes de gestión integral de residuos sólidos (PGIRS), (ii) los planes de ordenamiento territorial, (iii), la licencia ambiental, (iv) el reglamento técnico del sector (RAS) y (v) el reglamento operativo.
A su turno, el artículo 14 del Decreto 838 señala que LA PERSONA PRESTADORA DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO EN LA ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA DE DISPOSICIÓN FINAL, es la responsable de la operación y funcionamiento de los rellenos sanitarios, “quien deberá cumplir con las disposiciones que para el efecto se establecen en el Reglamento Técnico del Sector, RAS, en el PGIRS, en el presente decreto, en la licencia ambiental. Asimismo, deberá responder ante las autoridades ambiental y de salud, según corresponda, por los impactos ambientales y sanitarios ocasionados por el inadecuado manejo del relleno sanitario.”. Así mismo, según el artículo 15 del decreto 838 de 2005, “quienes prestan el servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, están sujetos a las normas generales sobre la planeación urbana, las normas de circulación y tránsito, el uso del espacio público y la seguridad y tranquilidad ciudadanas, y las autoridades pueden exigirles garantías adecuadas a los riesgos que generen.”.
Teniendo en cuenta lo anterior, si las actividades de operación y administración de un relleno sanitario de carácter regional(2) se entregan a través de la celebración un contrato de concesión, consideramos que el administrador del relleno debe cumplir, como mínimo, las estipulaciones pactadas en el respectivo contrato, las disposiciones legales del régimen general de los servicios públicos, las disposiciones previstas en la reglamentación y regulación expedida de manera particular para el sector del servicio público de aseo y, por supuesto, los instrumentos que hemos mencionado de planificación del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos.
2.- Lo primero que debemos señalar es que en el régimen legal aplicable a los servicios públicos domiciliarios, no se ha establecido ninguna limitación para que las empresas de servicios públicos contraten con terceros la realización de ciertas actividades. Así pues, por ejemplo, las empresas de servicios públicos pueden contratar la realización de determinada actividad administrativa con cualquier persona natural o jurídica que tenga la idoneidad para realizar esa labor, sin que la misma tenga que ser necesariamente una empresa de servicios públicos.
Sin embargo, cuando manifestamos que ciertas actividades pueden ser contratadas con terceros que no necesariamente deben ser empresas de servicios públicos, realmente nos estamos refiriendo a aquellas actividades que no constituyan el objeto principal de las empresas de servicios públicos domiciliarios, ni se encuentren definidas como actividades complementarias de dichos servicios.
En otras palabras, no se puede contratar actividades que constituyan el objeto principal de las empresas de servicios públicos domiciliarios o que se encuentren definidas como actividades complementarias(3) de dichos servicios, con empresas que no estén constituidas como de “servicios públicos” – en los términos de los artículos 15 (4) y 17 (5) de la ley 142 de 1994 –, toda vez que sólo prestadores de servicios públicos pueden tener a su cargo la prestación de ese tipo de actividades.
Sobra recordar, que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y demás normativa concordante con dicha norma legal, la actividad de disposición final de residuos sólidos es un componente esencial del servicio público domiciliario de aseo.
3.- No habría ninguna limitación para que una persona que produzca residuos sólidos, que se encuentre dentro del área de un relleno sanitario y que esté interesada en contratar con un administrador del relleno el tratamiento y disposición de tales residuos, celebre con ese administrador(6) del relleno sanitario un contrato de condiciones uniformes para que le presten las actividades de tratamiento y disposición final de tales residuos, pues finalmente se trata de un contrato de servicios públicos celebrado entre una empresa de servicios públicos y un usuario.
Sin embargo, es pertinente aclarar que si una persona sólo requiere que una empresa de servicios públicos le preste las actividades complementarias de tratamiento y disposición final de residuos sólidos, podríamos entender que aquella está adelantando por sí misma las actividades de recolección y transporte de dichos residuos. En esa medida, frente a estas últimas actividades esa persona debe considerarse como un prestador de servicios públicos al ser un productor marginal – tal como lo establece el numeral 15.2(7) del artículo 15 de la ley 142 de 1994 – y, en consecuencia, la misma quedaría sujeta al cumplimiento de las disposiciones del régimen general de los servicios públicos y, por supuesto, estaría sometida a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios(8)
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: www.superservicios.gov.co/basedoc/ Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ALVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1 Radicado No. 2009-529-075519-2. Reparto 1922.
Preparado por: PEDRO LEONARDO PACHECO JIMÉNEZ, Asesor Oficina Asesora Jurídica.
Revisado por: ANDRÉS DAVID OSPINA RIAÑO, Asesor Oficina Asesora Jurídica.
TEMA: OPERADORES DE RELLENOS SANITARIOS.
2 El artículo 16 del decreto 838 de 2005 establece:
“Artículo 16. Fomento a la Regionalización de Sistemas de Disposición Final de Residuos Sólidos. En la medida en que las condiciones ambientales, topográficas, viales y distancias lo permitan, los proyectos de disposición final de residuos sólidos que vaya a formular y desarrollar cualquier entidad territorial, propenderán a que se enfoquen desde el ámbito regional, teniendo en cuenta los beneficios sociales, ambientales y económicos derivados de este nivel, en gestión conjunta con otros municipios y distritos.
Las áreas potenciales para la localización de rellenos sanitarios, deberán considerar un horizonte de planeación no menor a treinta (30) años, de acuerdo con los parámetros presuntivos de generación de residuos sólidos por habitante, definidos en el Reglamento Técnico del Sector, RAS.
PARÁGRAFO. Se promoverán las actuaciones regionales e integrales relacionadas con el servicio público de aseo, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la acción planificadora, la organización y la gestión de las entidades territoriales con las políticas urbana y de saneamiento básico nacionales.” (La subraya es nuestra).
3 Como, por ejemplo, la actividad de disposición final de resisólidos, en tratándose del servicio público de aseo (numeral 14.24 del artículo 14 de la ley 142 de 1994, modificado por el artículo 1 de la ley 689 de 2001).
4 “Artículo 15. Personas que prestan Servicios Públicos. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.”.
5 “Artículo 17. Naturaleza. Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta ley.
PARÁGRAFO 1o. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado.
Mientras la ley a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política no disponga otra cosa, sus presupuestos serán aprobados por las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitución, será el previsto en esta ley. La Superintendencia de Servicios Públicos podrá exigir modificaciones en los estatutos de las entidades descentralizadas que presten servicios públicos y no hayan sido aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta ley.
PARÁGRAFO 2o. Las empresas oficiales de servicios públicos deberán, al finalizar el ejercicio fiscal, constituír reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los sistemas.”.
6 Que debe entenderse como una persona prestadora del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, según lo establece el artículo 14 del decreto 838 de 2005
7 “Artículo 15. Personas que prestan Servicios Públicos. Pueden prestar los servicios públicos:
(…) 15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o como complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.”.
8 “Artículo 16. Aplicación de la Ley a los productores de Servicios MarginIndependientes o para uso particular. Los productores de servicios marginales o para uso particular se someterán a los artículos 25 y 26 de esta ley. Y estarán sujetos también a las demás normas pertinentes de esta ley, todos los actos o contratos que celebren para suministrar los bienes o servicios cuya prestación sea parte del objeto de las empresas de servicios públicos, a otras personas en forma masiva, o a cambio de cualquier clase de remuneración, o gratuitamente a quienes tengan vinculación económica con ellas según la ley, o en cualquier manera que pueda reducir las condiciones de competencia. Las personas jurídicas a las que se refiere este artículo, no estarán obligadas a organizarse como empresas de servicios públicos, salvo por orden de una comisión de regulación. En todo caso se sobreentiende que los productores de servicios marginales independientes o para uso particular de energía eléctrica están sujetos a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993.
PARÁGRAFO. Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad.
Las autoridades de policía, de oficio o por solicitud de cualquier persona procederán a sellar los inmuebles residenciales o abiertos al público, que estando ubicados en zonas en las que se pueden recibir los servicios de acueducto y saneamiento básico no se hayan hecho usuarios de ellos y conserven tal carácter.” (La subraya es nuestra).
