CONCEPTO 21 DE 2025
(enero 16)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.,
Señor
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[5].
CONSULTA
La consulta fue elevada en los siguientes términos:
“(…) me permito solicitar que se me informe si una empresa de servicios públicos domiciliarios puede negarse a prestar el servicio público domiciliario de gas a una empresa que se encuentra en un proceso de reorganización empresarial, lo anterior, argumentando la incapacidad económica o dificultades financieras que afronta el consumidor y que ponen en riesgo de incumplimiento el contrato de suministro, así como las deudas previas que están pendientes de pago al prestador y que hacen parte del concurso de acreedores que se está adelantando”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Resolución CREG 108 de 1997[8]
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como la planteada por el consultante, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[9], introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015[10].
De otra parte, el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, señala que esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, pues de hacerlo se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigilados.
Sin perjuicio de lo anterior, con el fin de ilustrar el tema en consulta, a continuación, se efectuarán algunas consideraciones generales a partir de los siguientes dos ejes temáticos: (i) Conexión y negativa del servicio público de gas combustible; y (ii) Deudas de Servicios Públicos en Reorganización Empresarial.
(i) Conexión y Negativa del Servicio Público de Gas Combustible
Inicialmente, es necesario precisar que el servicio público de gas combustible, es el conjunto de actividades encaminadas a su distribución, a través de tuberías o por otros medios, desde un sitio de acopio o un gasoducto (transporte) hasta su distribución y comercialización al usuario final (conexión y medición), tal y como se encuentra definido en el numeral 28 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(...)
14.28. Servicio público domiciliario de gas combustible. Es el conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de comercialización desde la producción y transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros medios, desde el sitio de generación hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria”. (Subraya fuera del texto).
Ahora bien, en cuanto a la solicitud de conexión del servicio público, y en procura de garantizar una prestación de calidad, continua y segura, los suscriptores potenciales[11] y los prestadores, deberán observar lo dispuesto en el artículo 16 de la Resolución CREG 108 de 1997, que establece al respecto, lo siguiente:
“ARTICULO 16. SOLICITUD. De conformidad con el artículo 134 de la ley 142 de 1994, cualquier persona que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios de energía y/o gas por red de ductos, al hacerse parte de un contrato de servicios públicos. El prestador de servicios públicos, deberá decidir la solicitud de acuerdo con las siguientes reglas:
a) Para presentar la solicitud no podrán ser exigidos por la empresa más requisitos que los estrictamente necesarios para identificar al suscriptor potencial, al inmueble, y las condiciones especiales del suministro, si las hubiere. En caso de que la solicitud sea presentada en forma incompleta, la empresa deberá recibirla e indicarle al usuario los requisitos que falta por cumplir, de acuerdo con lo previsto en las condiciones uniformes.
Una vez el usuario cumpla ante la empresa los requisitos previstos en el contrato, la empresa no podrá exigirle más requisitos, ni negarle la solicitud del servicio fundándose en motivos que haya dejado de indicar.
b) La solicitud debe ser resuelta dentro del plazo previsto en las condiciones uniformes de prestación del servicio, el cual no excederá de quince (15) días siguientes a la fecha de su presentación, a menos que se requiera de estudios especiales para autorizar la conexión, en cuyo caso el distribuidor dispondrá de un plazo de tres (3) meses para realizar la conexión. (…)”. (Subraya y negrilla fuera del texto).
De la norma en cita obsérvese que, cualquier persona que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, podrá solicitar al prestador ser parte de un contrato de servicios públicos y recibir el servicio, sin que la empresa pueda exigir requisitos distintos de los que le permitan identificar al suscriptor potencial, el inmueble y las condiciones especiales del suministro.
En todo caso, el prestador deberá resolver la solicitud dentro del plazo previsto en las condiciones uniformes del contrato, el cual no podrá exceder de quince (15) días siguientes a la fecha de su presentación, salvo que se requiera de estudios especiales, evento en el cual, el prestador dispondrá de un plazo hasta de tres (3) meses para efectuar la conexión.
En línea con lo anterior, el articulo 17 ibídem señala los eventos en los que la empresa podrá negar dicha solicitud, en los siguientes términos:
“ARTICULO 17. NEGACION DEL SERVICIO. La empresa solo podrá negar la solicitud de conexión del servicio en los siguientes casos:
a) Por razones técnicas susceptibles de ser probadas que estén expresamente previstas en el contrato.
b) Cuando la zona haya sido declarada como de alto riesgo, según decisión de la autoridad competente.
c) Cuando el suscriptor potencial no cumpla las condiciones establecidas por la autoridad competente.
d) La negación de la conexión al servicio, deberá comunicarse por escrito al solicitante, con indicación expresa de los motivos que sustentan tal decisión. Contra esa decisión procede el recurso de reposición ante la empresa, y en subsidio el de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos, conforme a las normas legales, que regulan los recursos ante las empresas de servicios públicos”. (Subraya fuera del texto).
Bajo el contexto anterior, los prestadores del servicio gas combustible solo pueden prestar dichos servicios, una vez se haya demostrado el cumplimiento de todos los requisitos de seguridad, se cuente con la disponibilidad de redes, que permitan la conexión y se demuestre la viabilidad técnica y financiera.
En consideración con lo expuesto, cabe insistir en que, si bien los usuarios tienen en principio el derecho de acceso a los servicios públicos domiciliarios, este no es un derecho absoluto, pues se deben cumplir los requisitos y condiciones vigentes previstos en la reglamentación y en la regulación, sin los cuales, no es posible acceder al servicio público domiciliario solicitado.
De esta forma, es viable que un prestador se abstenga de llevar a cabo la ampliación de sus redes de distribución para atender la demanda del servicio público de que se trate, siempre y cuando las razones bajo las cuales el prestador argumente tal decisión se acojan al cumplimiento del régimen dispuesto para este servicio público, en este caso, las previstas en los literales a), b) y c) del artículo 17 citado.
En todo caso, dicha decisión empresarial es susceptible de los recursos de reposición ante el mismo prestador y en subsidio de apelación ante esta Superintendencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 154 [12] de la Ley 142 de 1994.
(ii) Deudas de Servicios Públicos en Reorganización Empresarial.
Los artículos 1 y 2 de la Ley 1116 de 2006 establecen la finalidad y el ámbito de aplicación del régimen de insolvencia, respectivamente, procurando la protección del crédito y la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, a través de los procesos de reorganización y de liquidación judicial, de las personas naturales comerciantes y las jurídicas no excluidas de la aplicación del mismo, que realicen negocios permanentes en el territorio nacional, de carácter privado o mixto, así como las sucursales de sociedades extranjeras y los patrimonios autónomos afectos a la realización de actividades empresariales.
En este orden de ideas, las normas de insolvencia de la Ley 1116 de 2006 no serán aplicables a las personas naturales no comerciantes, las cuales, para efectos del proceso de insolvencia del que pueden ser objeto, está comprendido en los artículos 531 y siguientes de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), con excepción de las personas naturales que tengan la condición de controlantes de sociedades mercantiles, o que formen parte de un grupo de empresas, cuya insolvencia debe cumplir con las normas de la aludida Ley 1116 de 2006. En el mismo sentido, dicho régimen difiere del establecido para la liquidación voluntaria del Capítulo V del Título IV de la Ley 142 de 1994.
Así las cosas, el parágrafo tercero del artículo 17 de la Ley Concursal respecto de los efectos de la presentación de la solicitud de admisión al proceso de reorganización, establece algunas prohibiciones a los administradores para realizar pagos distintos al giro ordinario de los negocios del deudor. En este sentido, señala la norma:
“ARTÍCULO 17. EFECTOS DE LA PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD DE ADMISIÓN AL PROCESO DE REORGANIZACIÓN CON RESPECTO AL DEUDOR. A partir de la fecha de presentación de la solicitud, se prohíbe a los administradores la adopción de reformas estatutarias; la constitución y ejecución de garantías o cauciones que recaigan sobre bienes propios del deudor, incluyendo fiducias mercantiles o encargos fiduciarios que tengan dicha finalidad; efectuar compensaciones, pagos, arreglos, desistimientos, allanamientos, terminaciones unilaterales o de mutuo acuerdo de procesos en curso; conciliaciones o transacciones de ninguna clase de obligaciones a su cargo; ni efectuarse enajenaciones de bienes u operaciones que no correspondan al giro ordinario de los negocios del deudor o que se lleven a cabo sin sujeción a las limitaciones estatutarias aplicables, incluyendo las fiducias mercantiles y los encargos fiduciarios que tengan esa finalidad o encomienden o faculten al fiduciario en tal sentido; salvo que exista autorización previa, expresa y precisa del juez del concurso.
La autorización para la celebración, ejecución o modificación de cualquiera de las operaciones indicadas podrá ser solicitada por el deudor mediante escrito motivado ante el juez del concurso, según sea el caso.
(…)
PARÁGRAFO 2o. A partir de la admisión al proceso de insolvencia, de realizarse cualquiera de los actos a que hace referencia el presente artículo sin la respectiva autorización, será ineficaz de pleno derecho, sin perjuicio de las sanciones a los administradores señaladas en el parágrafo anterior.
PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo adicionado por el artículo 34 de la Ley 1429 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Desde la presentación de la solicitud de reorganización hasta la aceptación de la misma, el deudor únicamente podrá efectuar pagos de obligaciones propias del giro ordinario de sus negocios, tales como laborales, fiscales y proveedores. (resaltado fuera de texto)
Frente a la norma transcrita, es preciso resaltar que, los administradores a partir de la fecha de presentación de la solicitud de admisión al proceso de reorganización, solo podrán efectuar operaciones propias del giro ordinario de los negocios, por lo que una modificación, celebración o ejecución de cualquier operación deberá ser solicitada por el deudor al juez del concurso y de realizarse sin dicha autorización, el acto será ineficaz de pleno derecho.
El artículo anterior, guarda relación con lo señalado en el artículo 73 ibídem en cuanto refiere a la autorización que debe entregar el juez del concurso frente a algunos actos, entre ellos el relacionado en el último, la norma señala:
“ARTÍCULO 73. SERVICIOS PÚBLICOS. Desde la presentación de la solicitud de inicio del proceso de reorganización o de liquidación judicial, las personas o sociedades que presten al deudor servicios públicos domiciliarios, no podrán suspenderlos o terminarlos por causa de créditos insolutos a su favor, exigibles con anterioridad a dicha fecha. Si la prestación estuviere suspendida o terminada, estarán obligadas a restablecerlos de manera inmediata a partir de la solicitud, so pena de responder por los perjuicios que ocasionen y que el pago de su crédito sea postergado en los términos establecidos en esta ley.
El valor de los nuevos servicios prestados a partir del inicio del proceso será pagado con la preferencia propia de los gastos de administración.
Cuando sea necesaria la prestación del servicio público para la conservación de los activos, el juez podrá ordenar su prestación inmediata, por tiempo definido, aún existiendo créditos insolutos a favor de la empresa prestadora de los mismos, causados con posterioridad al inicio del proceso, indicando en la providencia que lo ordene la manera preferente de su pago, cuyo plazo en ningún caso podrá superar los tres (3) meses siguientes a partir de la orden de suministro.” (Subraya y negrilla fuera de texto)
De la norma citada se desprenden dos escenarios; en el primero, el pago de los valores causados por concepto de la prestación de los servicios públicos con anterioridad a la presentación de la solicitud, los prestadores no podrán suspender el servicio por incumplimiento en el pago de dichos servicios causado con anterioridad a ese momento. Si el servicio ya estaba suspendido, el prestador debe restablecerlo de forma inmediata so pena de responder por los perjuicios que se causen y que el pago del crédito sea postergado.
En cuanto al pago de los valores causados por la prestación de los servicios públicos a partir del inicio del proceso, se deben considerar dos situaciones: i) El valor de los servicios prestados debe ser pagado y tendrán la preferencia de gastos de administración o la que ordene el juez del concurso. Como excepción para que no sean suspendidos por falta de pago y existiendo valores en mora, el juez podrá ordenar la prestación inmediata ante la necesidad de conservación de activos, por tiempo definido y con indicación en la providencia que ordene la preferencia de su pago en un plazo que no supere tres (3) meses siguientes contados a partir de la orden de suministro.
En este contexto, es claro que las deudas de los servicios públicos domiciliarios causadas una vez iniciado el proceso de reorganización o liquidación judicial, deberán ser atendidas y tendrán la preferencia de gastos de administración o la que ordene el juez del concurso. No obstante, el pago no podrá exceder de los tres meses contados a partir del restablecimiento del servicio.
Lo anterior, considerando en igual medida que, los créditos derivados de servicios públicos no pagados antes del inicio del proceso de reorganización, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1116 de 2006, debieron clasificarse y graduarse por parte del promotor designado en el proceso, ante el juez del concurso, junto con el proyecto de acuerdo de reorganización, acatando el orden y prelación de los créditos establecido en el Código Civil y por la misma Ley de Insolvencia.
Por otra parte, en cuanto a las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos domiciliarios antes de la presentación de la solicitud de inicio del proceso, y considerando la suspensión del servicio por el prestador, así como que este se haya negado a reestablecer el servicio, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 69 de la citada Ley de Insolvencia, tendrán la categoría de crédito legalmente postergado. La norma señala:
“ARTÍCULO 69. CRÉDITOS LEGALMENTE POSTERGADOS EN EL PROCESO DE REORGANIZACIÓN Y DE LIQUIDACIÓN JUDICIAL. Estos créditos serán atendidos, una vez cancelados los demás créditos y corresponden a:
1. Obligaciones con personas especialmente relacionadas con el deudor, salvo aquellas provenientes de recursos entregados después de la admisión al trámite y destinados a la recuperación de la empresa.
2. Deudas por servicios públicos, si la entidad prestadora se niega a restablecerlos cuando han sido suspendidos sin atender lo dispuesto en la presente ley.
3. Créditos de los acreedores que intenten pagarse por su propia cuenta a costa de bienes o derechos del deudor, o que incumplan con las obligaciones pactadas en el acuerdo de reorganización o del proceso de liquidación judicial.
4. Valores derivados de sanciones pactadas mediante acuerdos de voluntades.
5. Las obligaciones que teniendo la carga de presentarse al trámite de liquidación judicial, no lo hicieren dentro de los términos fijados en la presente ley.
6. El valor de intereses, en el proceso de liquidación judicial.
7. Los demás cuya postergación está expresamente prevista en esta ley. (…)” (negrilla fuera del texto).
De acuerdo con la norma citada y como se indicó anteriormente, las obligaciones anteriores al inicio del proceso de insolvencia por deudas de servicios públicos se tratarán como créditos legalmente postergados, si el prestador se niega a restablecerlos cuando han sido suspendidos. Si el servicio ya estaba suspendido por incumplimiento en el pago, el prestador debe restablecerlo de forma inmediata.
Finalmente, es importante anotar que. por criterio de especialidad, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, el régimen de los servicios públicos domiciliarios “…reglamenta de manera general las actividades relacionadas con estos servicios y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ella se refiere. En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria. (…)” (Subraya fuera de texto)
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Si bien los usuarios tienen en principio el derecho de acceso a los servicios públicos domiciliarios, este no es un derecho absoluto, pues se deben cumplir los requisitos y condiciones vigentes previstos en la reglamentación y en la regulación, sin los cuales, no es posible acceder al servicio público domiciliario solicitado.
- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Resolución CREG 108 de 1997, que al respecto establece que, cualquier persona que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, podrá solicitar al prestador ser parte de un contrato de servicios públicos y recibir el servicio, sin que el prestador pueda exigir requisitos distintos de los que le permitan identificar al suscriptor potencial, el inmueble y las condiciones especiales del suministro.
- Por su parte, según lo establecido en el artículo 17 de la misma resolución, el prestador estará facultado para negar al usuario la conexión del servicio, únicamente, cuando se haya originado alguna de las causales previstas en esa norma (literales a, b y c). De esta forma, es viable que un prestador se abstenga de llevar a cabo la ampliación de sus redes de distribución para atender la demanda del servicio público de que se trate, siempre y cuando las razones bajo las cuales el prestador argumente tal decisión se acojan al cumplimiento del régimen dispuesto para este servicio público
- En todo caso, dicha decisión empresarial es susceptible del recurso de reposición ante el mismo prestador y, en subsidio, del de apelación, ante esta Superintendencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.
- Las obligaciones de servicios públicos que se causen después de la fecha de inicio del proceso de insolvencia, tendrán la preferencia de gastos de administración, de conformidad con lo señalado en el artículo 73 de la Ley 1116 de 2006.
- El pago de deudas por concepto de la prestación de los servicios públicos con anterioridad a la presentación de la solicitud, los prestadores no podrán suspender el servicio por incumplimiento en el pago de dichos servicios causado con anterioridad a ese momento. Si el servicio ya estaba suspendido, el prestador debe restablecerlo de forma inmediata so pena de responder por los perjuicios que se causen y que el pago del crédito sea postergado.
- En cuanto al pago de los valores causados por la prestación de los servicios públicos a partir del inicio del proceso, se deben considerar dos situaciones: i) El valor de los servicios prestados debe ser pagado y tendrán la preferencia de gastos de administración o la que ordene el juez del concurso. Como excepción para que no sean suspendidos por falta de pago y existiendo valores en mora, el juez podrá ordenar la prestación inmediata ante la necesidad de conservación de activos, por tiempo definido y con indicación en la providencia que ordene la preferencia de su pago en un plazo que no supere tres (3) meses siguientes contados a partir de la orden de suministro.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20245294908272.
TEMA: CONEXIÓN Y NEGATIVA DEL SERVICIO PÚBLICO DE GAS COMBUSTIBLE - DEUDAS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN PROCESOS DE REORGANIZACIÓN..
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia Empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
8. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”.
9. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
10. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
11. De conformidad con lo establecido en el numeral 14.32 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, un suscriptor potencial es la “(…) persona que ha iniciado consultas para convertirse en usuario de los servicios públicos”.
12. Ley 142 de 1994. “Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
(…). La apelación se presentará ante la superintendencia”. (Subraya fuera de texto).
