CONCEPTO 29 DE 2025
(enero 22)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[5].
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la organización de la Sociedad por Acciones Simplificada (S.A.S.), principalmente, en lo atinente a la Asamblea de Accionistas, el quórum y las mayorías, las convocatorias, la obligatoriedad de tener una Junta Directiva, entre otros aspectos; las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto Unificado 35 de 2017[8]
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[9], introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015[10].
Precisado lo anterior, en primer lugar resulta apropiado indicar que, si bien, en principio, las consultas que tratan sobre temas societarios corresponden por competencia a Superintendencia de Sociedades (Supersociedades), esa Superintendencia y la Superservicios suscribieron, el 6 de agosto de 2019, la Circular Conjunta No. 100-000006 (radicado Supersociedades) y No. 2019-529-084514-2 (radicado Superservicios), modificada por la Circular Conjunta No. 100-0000033 (radicado Supersociedades) y No. 2020-01-403386 (radicado Superservicios) del 6 de agosto de 2020, con el fin de establecer un marco de colaboración armónico y coordinado para el ejercicio de sus competencias y el apoyo interinstitucional.
La referida circular conjunta se suscribió considerando las decisiones reiteradas sobre conflictos administrativos negativos de competencia proferidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en las cuales se analizó y definió el alcance de la función de inspección, vigilancia y control de la Superservicios, en relación con las sociedades comerciales constituidas como empresas de servicios públicos domiciliarios, bajo el entendido que la supervisión debía realizarse de manera integral por parte del órgano especializado.
En ese orden de ideas, en desarrollo de dicha circular conjunta, a esta Superintendencia le compete responder aquellas consultas que versen sobre asuntos societarios de las empresas de servicios públicos domiciliarios, respecto de los cuales el legislador le haya conferido expresamente tales facultades, de manera puntual las acordes con los mandatos de la Ley 142 de 1994.
Así las cosas, conviene precisar que, los prestadores de servicios públicos domiciliarios debidamente constituidos y organizados en los términos del numeral 15.1 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, esto es, los que se han conformado como empresa de servicios públicos, atendiendo todas las disposiciones contenidas en las normas que regulan esta materia, con independencia de su naturaleza oficial, mixta o privada, pueden desarrollar libremente su objeto social y, por ende, prestar libremente los servicios públicos y/o las actividades complementarias contenidos en el objeto, sin que para ello requieran de algún tipo de autorización, permiso o título habilitante. En todo caso, los requisitos de constitución dependerán de la forma organizativa escogida para conformarse como tales.
De manera particular, el artículo 17 de la referida norma precisa que, “[l]as empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta Ley”, es decir que, quienes se constituyen como empresas prestadoras de servicios públicos, pueden adoptar alguna de las formas reconocidas por la legislación, esto es, (i) sociedades anónimas (S.A.), (ii) sociedades en comandita por acciones (S en CA) y (iii) sociedades por acciones simplificadas (S.A.S). Así, al constituirse como sociedades por acciones, adquieren la condición de sociedades comerciales cuyo objeto social está determinado por la ley.
Ahora bien, se tiene que el artículo 19 de la Ley 142 de 1994 establece el régimen jurídico de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, e igualmente señala que en lo no contemplado en dicha disposición, se debe acudir a las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas, es decir que, en su calidad de sociedades comerciales deben cumplir, además de las disposiciones especiales de la Ley 142 de 1994, todas las que resulten aplicables a las sociedades anónimas y, en general, a las sociedades comerciales.
En efecto, el numeral 19.15[11] del artículo 19 de la Ley 142 de 1994 señala que, en lo no previsto en dicha disposición, quienes se constituyan como empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, se regirán por las reglas del Código de Comercio.
No obstante, considerando que la consulta planteada hace relación, entre otros aspectos, a la organización de una S.A.S., conviene traer a colación la línea planteada por esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto Unificado 35 de 2017 (actualizado el 29 de enero de 2020), al respecto del régimen jurídico aplicable a la conformación de empresas de servicios públicos bajo esa modalidad societaria, así:
(…) En lo que se refiere al régimen jurídico aplicable a la forma de constitución de una empresa de servicios públicos domiciliarios, la especialidad se predica de aquellas normas cuya finalidad es, precisamente, fijar las reglas de funcionamiento de la forma asociativa que se determine y escoja para prestar estos servicios.
No podría entenderse de otra manera pues, de lo contrario, se desconocería lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 142 de 1994. Dicho artículo, autoriza además de las empresas de servicios públicos, a entidades autorizadas, organizaciones autorizadas e incluso municipios para prestar servicios públicos domiciliaros. Todas esas figuras asociativas u organismos son distintas a las sociedades por acciones y tienen sus propias normas de constitución que deben observarse.
En consecuencia, para esta Oficina es claro que cuando el artículo 19 de la Ley 142 de 1994 estableció reglas especiales para las empresas de servicios públicos, lo hizo en el contexto histórico en que fue expedida la norma. Es decir, la norma que se desarrolló en su momento, creó excepciones a las disposiciones de las sociedades anónimas, pues este era el tipo societario con mayor detalle de regulación para la época.
Sin embargo, el artículo 19 de la Ley 142 de 1994 debe entenderse en armonía con los artículos 15 y 17 de la referida norma. En esa línea, las disposiciones del referido artículo 19 son aplicables en el evento en que la empresa de servicios públicos domiciliarios se constituya como una sociedad anónima, frente a lo cual, deberá cumplir con los requisitos del artículo y las demás obligaciones dispuestas para la creación de este tipo societario.
Por el contrario, si la forma asociativa escogida para la prestación de los servicios públicos domiciliarios es otra (v.g. sociedad por acciones simplificadas), deberán aplicarse prevalentemente las disposiciones que correspondan al tipo de vehículo escogido, por un criterio de especialidad. Esto quiere decir, para el caso de la Ley 1258 de 2008, que su contenido se aplica de manera integral. No aplicarlo de esta manera sería desconocer la especialidad que dicha disposición prevé en materia societaria.
Como se vio antes, la especialidad de la Ley 142 de 1994 es relativa a la prestación de servicios públicos domiciliaros y sus actividades complementarias; mientras que la Ley 1258 de 2008 es especializada en la forma asociativa de sociedad por acciones simplificada, en cuanto a la forma, los requisitos y reglas que se deben tener en cuenta a la hora de crear o constituir una sociedad para realizar actividades comerciales, entre otras, prestar servicios públicos domiciliarios. De tal manera que, respecto de ambas leyes, se predica su especialidad, pero en materias distintas y, por ende, no riñen entre sí.
Además, desconocer los planteamientos de la Ley 1258 de 2008 y aplicarla de manera parcial o con condiciones, es desconocer el principio de interpretación establecido por el artículo 31 del Código Civil.
(…)
En ese sentido, no se puede fraccionar la aplicación de un régimen especial, como el previsto en la Ley 1258 de 2008 y, por ende, se entiende que las reglas dispuestas para las sociedades por acciones simplificadas se aplican en su integridad y de manera prevalente, al no colisionar con lo previsto en la Ley 142 de 1994 respecto de las disposiciones especiales que ésta contiene en materia de servicios públicos domiciliarios (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto).
De conformidad con lo traído en cita, los prestadores constituidos como empresas de servicios públicos, independientemente de la forma societaria escogida y de la naturaleza de sus aportes, deben acogerse a las disposiciones contenidas en la Ley 142 de 1994 y, en especial, a lo indicado en su artículo 19, que establece el régimen jurídico que gobierna sus actuaciones. No obstante, para aquellos constituidos como S.A.S. deben aplicarse en su integridad y de manera prevalente las reglas dispuestas en la Ley 1258 de 2008, las cuales resultan de carácter especial para este tipo de sociedades, en lo que respecta a su constitución y organización.
Es así como, en referencia a la organización de este tipo de sociedades, el artículo 17 de la citada Ley 1258 de 2008, establece lo siguiente:
“Artículo 17. Organización de la sociedad. En los estatutos de la sociedad por acciones simplificada se determinará libremente la estructura orgánica de la sociedad y demás normas que rijan su funcionamiento. A falta de estipulación estatutaria, se entenderá que todas las funciones previstas en el artículo 420 del Código de Comercio serán ejercidas por la asamblea o el accionista único y que las de administración estarán a cargo del representante legal”.
Lo anterior se corrobora con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 1258 de 2008, el cual establece que “en lo no previsto en la presente ley, la sociedad por acciones simplificada se regirá por las disposiciones contenidas en los estatutos sociales, por las normas legales que rigen a la sociedad anónima y, en su defecto, en cuanto no resulten contradictorias, por las disposiciones generales que rigen a las sociedades previstas en el Código de Comercio”.
Bajo ese escenario normativo, la estructura orgánica y funcionamiento de las SAS deben ceñirse, en el orden, a la Ley 1258 de 2008, a la ley que rigen las sociedades anónimas, a los estatutos sociales, y, por último, en lo no contemplado en los anteriores vehículos, a las disposiciones del Código de Comercio, cuando estas no sean contradictorias.
En ese contexto vale indicar que, los artículos 18 y siguientes de la Ley 1258 de 2008, en relación con las reuniones o asambleas de las SAS, sus convocatorias y el quórum, establecen lo siguiente:
“ARTÍCULO 18. REUNIONES DE LOS ÓRGANOS SOCIALES. La asamblea de accionistas podrá reunirse en el domicilio principal o fuera de él, aunque no esté presente un quórum universal, siempre y cuando que se cumplan los requisitos de quórum y convocatoria previstos en los artículos 20 y 22 de esta ley.
(…)
ARTÍCULO 20. CONVOCATORIA A LA ASAMBLEA DE ACCIONISTAS. Salvo estipulación estatutaria en contrario, la asamblea será convocada por el representante legal de la sociedad, mediante comunicación escrita dirigida a cada accionista con una antelación mínima de cinco (5) días hábiles. En el aviso de convocatoria se insertará el orden del día correspondiente a la reunión.
Cuando hayan de aprobarse balances de fin de ejercicio u operaciones de transformación, fusión o escisión, el derecho de inspección de los accionistas podrá ser ejercido durante los cinco (5) días hábiles anteriores a la reunión, a menos que en los estatutos se convenga un término superior.
ARTÍCULO 21. RENUNCIA A LA CONVOCATORIA. Los accionistas podrán renunciar a su derecho a ser convocados a una reunión determinada de la asamblea, mediante comunicación escrita enviada al representante legal de la sociedad antes, durante o después de la sesión correspondiente. Los accionistas también podrán renunciar a su derecho de inspección respecto de los asuntos a que se refiere el inciso 2 del artículo 20 de esta ley, por medio del mismo procedimiento indicado.
Aunque no hubieren sido convocados a la asamblea, se entenderá que los accionistas que asistan a la reunión correspondiente han renunciado al derecho a ser convocados, a menos que manifiesten su inconformidad con la falta de convocatoria antes de que la reunión se lleve a cabo.
PARÁGRAFO. La primera convocatoria para una reunión de la asamblea de accionistas podrá incluir igualmente la fecha en que habrá de realizarse una reunión de segunda convocatoria en caso de no poderse llevar a cabo la primera reunión por falta de quórum. La segunda reunión no podrá ser fijada para una fecha anterior a los diez (10) días hábiles siguientes a la primera reunión, ni posterior a los treinta (30) días hábiles contados desde ese mismo momento.
ARTÍCULO 22. QUÓRUM Y MAYORÍAS EN LA ASAMBLEA DE ACCIONISTAS. Salvo estipulación en contrario, la asamblea deliberará con uno o varios accionistas que representen cuando menos la mitad más una de las acciones suscritas.
Las determinaciones se adoptarán mediante el voto favorable de un número singular o plural de accionistas que represente cuando menos la mitad más una de las acciones presentes, salvo que en los estatutos se prevea una mayoría decisoria superior para algunas o todas las decisiones.
PARÁGRAFO. En las sociedades con accionista único las determinaciones que le correspondan a la asamblea serán adoptadas por aquel. En estos casos, el accionista dejará constancia de tales determinaciones en actas debidamente asentadas en el libro correspondiente de la sociedad”. (Subraya y negrilla fuera de texto).
De la normativa en cita es dable deducir que, salvo estipulación en contrario, la asamblea de accionistas de una S.A.S. puede llevarse a cabo con uno o varios accionistas que representen, cuando menos, la mitad más una de las acciones suscritas (quórum deliberatorio). Por su parte, las determinaciones o decisiones que se tomen en la asamblea de accionistas requerirán el voto favorable de un número singular o plural de accionistas que representen, cuando menos, la mitad más una de las acciones presentes, salvo que en los estatutos se haya previsto una mayoría decisoria superior para algunas o todas sus decisiones (quórum decisorio).
Con lo anterior debe entenderse que, tanto el quórum deliberatorio como el quórum decisorio de que trata el artículo 22 de la Ley 1258 de 2008, resulta aplicable a la asamblea de accionistas independientemente de que esta se realice en razón a la convocatoria inicial o a la segunda convocatoria.
Justamente, en lo que respecta a la segunda convocatoria debe indicarse que, de lo establecido en el parágrafo del artículo 21 de la referida ley, puede deducirse que es posible realizar la misma, debiendo quedar claro que, la segunda reunión no podrá ser fijada para una fecha anterior a los diez (10) días hábiles siguientes a la primera reunión, ni posterior a los treinta (30) días hábiles contados desde ese mismo momento.
Por su parte, en lo que se refiere a la obligatoriedad de que una S.A.S. cuente con Junta Directiva y su forma de elección (en caso de que se determine su existencia), el artículo 25 establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 25. JUNTA DIRECTIVA. La sociedad por acciones simplificada no estará obligada a tener junta directiva, salvo previsión estatutaria en contrario. Si no se estipula la creación de una junta directiva, la totalidad de las funciones de administración y representación legal le corresponderán al representante legal designado por la asamblea.
PARÁGRAFO. En caso de pactarse en los estatutos la creación de una junta directiva, esta podrá integrarse con uno o varios miembros respecto de los cuales podrán establecerse suplencias. Los directores podrán ser designados mediante cuociente electoral, votación mayoritaria o por cualquier otro método previsto en los estatutos. Las normas sobre su funcionamiento se determinarán libremente en los estatutos. A falta de previsión estatutaria, este órgano se regirá por lo previsto en las normas legales pertinentes”.
Con lo anterior nótese que, no es obligatorio que una S.A.S. cuente con Junta Directiva, a menos que en los estatutos de la misma se haya estipulado que deberá contar con esta. De ahí que, si no se estipula la creación de una Junta Directiva para la S.A.S., todas las funciones de administración y representación legal, deberán ser ejercidas por el representante legal de la sociedad.
Conviene precisar además que, de haberse pactado la creación de la Junta Directiva, la misma podrá integrarse con uno o varios miembros, permitiéndose además establecer suplentes. Por su parte, los directores podrán ser designados mediante cuociente electoral, votación mayoritaria o por cualquier otro método previsto en los estatutos.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes planteados en la consulta, en los siguientes términos:
“1. ¿En relación con el número de accionistas y acciones representadas, cuál es el quórum deliberatorio necesario para dar inicio a la Asamblea de Accionistas convocada inicialmente?”
“2. ¿En relación con el número de accionistas y acciones representadas, cuál es el quórum decisorio necesario para aprobar la reforma estatutaria de cambio de la razón social en la Asamblea de Accionistas convocada inicialmente?”
“7. ¿En relación con el número de accionistas y acciones representadas, cuál es el quórum deliberatorio necesario para dar inicio a la reunión de segunda convocatoria?”
“8. ¿En relación con el número de accionistas y acciones representadas, cuál es el quórum decisorio necesario para aprobar la reforma estatutaria de modificación de la razón social en lareunión de segunda convocatoria?”
Con respecto a los interrogantes 1, 2, 7 y 8 es necesario señalar que, de conformidad con lo establecido en el artículo 22 de la Ley 1258 de 2008, salvo estipulación en contrario, la asamblea de accionistas de una S.A.S. puede llevarse a cabo con uno o varios accionistas que representen, cuando menos, la mitad más una de las acciones suscritas (quórum deliberatorio).
Por su parte, las determinaciones o decisiones que se tomen en la asamblea de accionistas requerirán el voto favorable de un número singular o plural de accionistas que representen, cuando menos, la mitad más una de las acciones presentes, salvo que en los estatutos se haya previsto una mayoría decisoria superior para algunas o todas sus decisiones (quórum decisorio).
Con lo anterior debe entenderse que, tanto el quórum deliberatorio como el quórum decisorio de que trata el artículo 22 de la Ley 1258 de 2008, resulta aplicable a la asamblea de accionistas independientemente de que esta se realice en razón a la convocatoria inicial o a la segunda convocatoria.
“5. ¿Puede una S.A.S. E.S.P. celebrar reuniones de segunda convocatoria?”
“6. ¿Entre el día de la primera reunión convocada y fallida por falta de quórum y la reunión de segunda convocatoria, cuántos días deben transcurrir?”
De lo establecido en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 1258 de 2008 se deduce que, es posible realizar reuniones de segunda convocatoria, debiendo quedar claro que esa reunión (la de segunda convocatoria) no podrá ser fijada para una fecha anterior a los diez (10) días hábiles siguientes a la primera reunión, ni posterior a los treinta (30) días hábiles contados desde ese mismo momento.
“3. ¿Es obligatorio que una S.A.S. E.S.P. cuente con Junta Directiva?”
“4. ¿Qué método o sistema de elección de Junta Directiva debe tener en cuenta la Asamblea de Accionistas convocada inicialmente?”
De conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1258 de 2008, no es obligatorio que una S.A.S. cuente con Junta Directiva, a menos que en los estatutos de la misma se haya estipulado que deberá contar con esta. De ahí que, si no se estipula la creación de una Junta Directiva para la S.A.S., todas las funciones de administración y representación legal, deberán ser ejercidas por el representante legal de la sociedad.
Conviene precisar además que, de haberse pactado la creación de la Junta Directiva, la misma podrá integrarse con uno o varios miembros, permitiéndose además establecer suplentes. Por su parte, los directores podrán ser designados mediante cuociente electoral, votación mayoritaria o por cualquier otro método previsto en los estatutos.
“9. En relación con el quórum deliberatorio para celebrar una Asamblea de Accionistas enuna S.A.S. E.S.P., debe tenerse en cuenta (i) la singularidad de accionistas que permite elartículo 22 de la ley 1258 de 2008 o (ii) la pluralidad de accionistas que exige el artículo 19 numeral 19.9. de la ley 142 de 1994”.
“10. Respecto del control de legalidad sobre inexistencias e ineficacias que criterio de interpretación legal implementa la Cámara de Comercio para elegir entre la aplicación de (i) la singularidad de accionistas que permite el artículo 22 de la ley 1258 de 2008 y (ii) la pluralidad de accionistas que exige el artículo 19 numeral 19.9. de la ley 142 de 1994”.
De acuerdo con lo establecido en el Concepto Unificado 35 de 2017 (actualizado el 29 de enero de 2020) de esta Oficina Asesora Jurídica, los prestadores constituidos como empresas de servicios públicos, independientemente de la forma societaria escogida y de la naturaleza de sus aportes, deben acogerse a las disposiciones contenidas en la Ley 142 de 1994 y, en especial, a lo indicado en su artículo 19, que establece el régimen jurídico que gobierna sus actuaciones. No obstante, para aquellos constituidos como S.A.S. deben aplicarse en su integridad y de manera prevalente las reglas dispuestas en la Ley 1258 de 2008, las cuales resultan de carácter especial para este tipo de sociedades, en lo que respecta a su constitución y organización.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicados 20245294722252, 20245295233782 y 20245295438872.
TEMA: SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADA (S.A.S.).
Subtema: Asamblea de Accionistas. Quórum y mayorías. Convocatorias. Junta Directiva.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por medio de la cual se crea la sociedad por acciones simplificada”.
8. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_2017_35.htm
9. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
10. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
11. Artículo 19, numeral 19.15. “En lo demás, las empresas de servicios públicos se regirán por las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas”.
