CONCEPTO 31 DE 2025
(enero 22)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“Por medio de la presente, respetuosamente solicito a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que informe y aclare las consecuencias jurídicas que se derivan para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) en caso de no cumplir con la obligación de remitir la certificación establecida en el artículo 2 del Decreto 1766 de 2012, conforme a lo señalado en su parágrafo y el artículo 3.
De manera particular, se requiere precisar:
1. El alcance de las responsabilidades administrativas o disciplinarias que podrían recaer sobre el ICBF ante la omisión o retraso en la emisión de la certificación de creación, supresión, reemplazo o traslado de hogares comunitarios de bienestar o sustitutos, en el plazo de quince (15) días.
2. El rol de la Superintendencia en estos casos, particularmente en lo que respecta a las acciones de vigilancia y control para garantizar el cumplimiento del marco normativo.
Hemos evidenciado casos en que inmuebles en donde existía un hogar comunitario de bienestar dejaron de existir o fueron trasladados continúan marcados como beneficiarios de los subsidios, debido a la ausencia del reporte correspondiente por parte del ICBF. Dicha situación puede generar un impacto económico y podría constituir un incumplimiento normativo con efectos adversos para todas las partes involucradas.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto Unificado SSPD No. 32 de 2016
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por la consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior se debe señalar que, para efectos del cobro de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios se debe realizar la clasificación de los inmuebles, la cual se efectúa en función del uso que se da a los mismos, así como en aplicación de lo definido en la regulación sectorial para cada servicio. Dicha clasificación, en principio, depende del resultado de las visitas hechas por las empresas prestadoras de servicios públicos a los inmuebles, así como de los lineamientos señalados por las respectivas comisiones de regulación.
En efecto, la competencia para determinar el uso real que se da a un inmueble en un momento determinado para efectuar la clasificación aludida, corresponde legalmente a los prestadores de los servicios públicos de acuerdo con las verificaciones que se realicen en las visitas, en tal sentido, deben hacerlo teniendo en cuenta: i) la destinación que los propietarios o poseedores le hayan dado al inmueble y ii) los lineamientos que para el efecto han establecido las disposiciones legales y regulatorias aplicables, en las que se han dispuesto los criterios, factores y condiciones técnicas a considerar para realizar dicha clasificación.
Bajo ese escenario, en relación con la clasificación de los hogares sustitutos y donde se prestan servicios públicos de atención a primera infancia (hogares comunitarios de bienestar, centros de desarrollo infantil, hogares FAMI y hogares infantiles) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, el artículo 127 de la Ley 1450 de 2011, modificado por el artículo 214 de la Ley 1753 de 2015, les concedió un tratamiento especial para el cálculo de las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas domiciliario, así:
“ARTÍCULO 127. TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS PARA SERVICIOS DE PRIMERA INFANCIA Y HOGARES SUSTITUTOS <Artículo modificado por el artículo 214 de la Ley 1753 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Para efecto del cálculo de las tarifas de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas domiciliario, los inmuebles de uso residencial donde operan hogares sustitutos y donde se prestan servicios públicos de atención a primera infancia (hogares comunitarios de bienestar, centros de desarrollo infantil, hogares FAMI y hogares infantiles) serán considerados estrato uno (1), previa certificación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).”
Como se observa, lo indicado en esta disposición hace referencia a que los inmuebles que cumplan la condición de ser (i) de uso residencial; (ii) hogares sustitutos; (iii) de atención a la primera infancia; y (iv) certificados por el ICBF, serán considerados como de estrato uno (1) para efectos tarifarios.
En este contexto, el artículo 2 del Decreto 1766 de 2012, estableció el procedimiento que debe seguir el ICBF, para que los hogares sustitutos sean considerados estrato 1 frente a los prestadores de los servicios públicos domiciliarios. Veamos.
“ARTÍCULO 2. El Instituto Colombino de Bienestar Familiar - ICBF a través de sus Direcciones Regionales, dentro de los quince (15) días siguientes a la publicación del presente decreto, remitirá a los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas domiciliario de su jurisdicción una certificación que contenga la relación de hogares comunitarios de bienestar y de hogares sustitutos existentes a la fecha de expedición del presente decreto, identificándolos debidamente y consignando, en cada caso, la dirección del inmueble en donde funcionan, el estrato a que pertenece actualmente y los servicios públicos domiciliarios de los cuales son usuarios.
Los prestadores de dichos servicios públicos domiciliarios, una vez recibida la mencionada certificación, procederán a efectuar los ajustes necesarios para el otorgamiento del beneficio establecido en el artículo 127 de la Ley 1450 de 2011, a más tardar, en el siguiente período de facturación.
PARÁGRAFO. En el evento en que se cree, suprima, reemplace o traslade un hogar comunitario de bienestar o un hogar sustituto, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, a través de la Dirección Regional que corresponda, remitirá la respectiva certificación a los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas domiciliario de su jurisdicción, dentro de los quince (15) días siguientes al reporte de la novedad de que se trate, con el fin de que, a más tardar, en el siguiente periodo de facturación:
i) Se retire el beneficio al inmueble en el que ya no funciona el hogar comunitario de bienestar o el hogar sustituto, y
ii) Se otorgue el beneficio al hogar comunitario de bienestar o el hogar sustituto nuevo, reemplazado o trasladado, según corresponda.”
Para obtener el beneficio concedido en el artículo 127 de la Ley 1450 de 2011, modificado por el artículo 214 de la Ley 1753 de 2015, los inmuebles destinados a: hogares comunitarios de bienestar, centros de desarrollo infantil, hogares FAMI y hogares infantiles, deben ser de uso residencial y el ICBF a través de sus Direcciones Regionales deben remitir a los prestadores de servicios públicos dentro del término establecido, la certificación de que trata el artículo 2 del Decreto 1766 de 2012.
A su vez, el artículo 3 ibidem señaló que le compete a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en ejercicio de sus funciones de control, inspección y vigilancia de los prestadores de servicios públicos vigilar el cumplimiento de lo dispuesto en el decreto y aplicar las sanciones a que haya lugar, así:
“ARTÍCULO 3. Compete a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en ejercicio de sus funciones de control, inspección y vigilancia de las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios vigilar el estricto cumplimiento de lo previsto en el presente decreto y aplicar las sanciones a que haya lugar.”
En concordancia con lo anterior, es preciso señalar que, en desarrollo de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 365, 367 y 370 de la Carta Política, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, compendio normativo de carácter especial, aplicable a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y distribución de gas combustible y que por ende debe ser atendido por todas las personas que prestan los servicios aludidos.
Al respecto, es de manifestar que el legislador a través del artículo 75 de la ley en cita, atribuyó las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; así mismo, la determinación de las funciones específicas a su cargo, se encuentra establecida en los artículos 79 ibidem y 6 del Decreto 1369 de 2020, normas que de manera general, circunscriben el ámbito de su competencia a desarrollar tales funciones sobre las personas que presten estos servicios (artículo 15 de la Ley 142 de 1994), en referencia al cumplimiento, tanto de los contratos de servicios públicos que celebren, como de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetos, en cuanto afecten en forma directa e inmediata a usuarios determinados, y en consecuencia, sancionar sus violaciones siempre que dicha competencia no haya sido atribuida a otra autoridad.
Lo anterior permite establecer que la Superservicios no se encuentra facultada para emitir pronunciamientos referentes a las competencias legales de otras entidades de la administración pública, tales como lo es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, ya que tal facultad no se encuentra dentro de la órbita de sus competencias, por lo que en tal sentido no le es factible entrar a analizar el alcance de las responsabilidades administrativas o disciplinarias que podrían recaer sobre el ICBF ante el incumplimiento del mencionado decreto, dado que nuestra competencia recae y se desarrolla única y exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y el ICBF no ostenta la calidad de prestador.
En efecto, tal como lo dispone el artículo 121 de la Carta Política “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, precepto constitucional que imparte una prohibición a las autoridades de la administración pública, referente a su marco legal de actuación, y por ende, a la imposibilidad de inmiscuirse, asumir o emitir pronunciamientos relacionados con situaciones que se encuentran por fuera del mismo, ya que de hacerlo, podría incurrir en una extralimitación de funciones, a luz de la normativa señalada.
Por otra parte, frente a la consulta relacionada con “(…) El rol de la Superintendencia en estos casos, particularmente en lo que respecta a las acciones de vigilancia y control para garantizar el cumplimiento del marco normativo(…)” es necesario señalar que, si bien el artículo 3 del Decreto 1766 de 2012 señala que compete a la Superintendencia de Servicios Públicos en ejercicio de sus funciones de control, inspección y vigilancia de las personas prestadoras de los servicios públicos vigilar el estricto cumplimiento de lo previsto en el presente decreto y aplicar las sanciones a que haya lugar, esta función se ejerce única y exclusivamente respecto de los prestadores de servicios públicos en cuanto al cumplimiento del deber asignado a estos por el articulo 2 ibidem, que refiere al hecho que, una vez recibida la certificación del ICBF, deberán realizar los ajustes necesarios para el otorgamiento del beneficio establecido en el artículo 127 de la Ley 1450 de 2011, a más tardar, en el siguiente período de facturación, mas no frente al ICBF por la no expedición de la certificación.
De esta manera, en lo que concierne a los prestadores de servicios públicos domiciliarios debidamente constituidos en los términos del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, esta Superintendencia, tiene entre otras funciones, la de: “1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.”, en los términos del citado numeral 1 del artículo 79 ibidem. Para ello, la Superservicios realiza investigaciones administrativas, las cuales, conforme con el Decreto 1369 de 2020, inician en la Dirección de Investigaciones de las Superintendencias Delegadas del servicio público respectivo.
Las investigaciones que adelanta la Superservicios pueden tener su origen en el ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia o a través de las denuncias o quejas que se presenten contra los prestadores de servicios públicos. Al respecto, esta Oficina se pronunció sobre el tema a través del Concepto Unificado No. 32 de 2016, así:
“2.1. Formas para el Inicio de las actuaciones administrativas sancionatorias en sede de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
2.1.1. Origen de las actuaciones administrativas sancionatorias en la Superintendencia de Servicios Públicos:
2.1.1.1. Por denuncia de ciudadano o usuario
(…) Así, las áreas de la Superintendencia de Servicios Públicos responsables por la atención de denuncias son las Direcciones de investigaciones de las Superintendencias Delegadas y las Direcciones Territoriales, estas últimas, respecto de denuncias en materia de SAP, de tal suerte, que la totalidad de las peticiones constitutivas de denuncia, deben ser redirigidas a estas áreas responsables.
(…) Una vez la Dirección de Investigaciones conozca la denuncia, evaluará si existe mérito para abrir la investigación mediante pliego de cargos o si es necesario solicitar un informe técnico por parte de la Dirección Técnica de Gestión correspondiente, para lo cual se oficiará mediante Memorando Interno.
Una vez presentado el informe por parte de la Dirección Técnica correspondiente, la Dirección de Investigaciones deberá evaluar si existe mérito para abrir la investigación y expedir pliego de cargos, o de lo contrario, si no procede la apertura de la investigación, todo lo cual se comunicará al denunciante.
2.1.1.2. De oficio
Con ocasión de las funciones de Inspección y vigilancia.
Para el efecto, las Direcciones Técnicas de las Superintendencias Delegadas deberán preparar un informe de solicitud de investigación por la presunta vulneración evidenciada, el cual debe contener:
Presunto infractor
Hechos evidenciados
Presunta conducta desplegada
Normas que se consideran como posiblemente vulneradas
Pruebas adelantadas, trámite de las mismas y análisis de conclusiones.
En estos eventos, se considera que la investigación que llegue a iniciar la Dirección de Investigaciones se ha originado de oficio, pues es la misma entidad la que genera la noticia de la vulneración.
(…) Trámite de solicitudes de investigación de oficio mediante Informe Técnico.
La Dirección de Investigaciones correspondiente evaluará el mérito de la solicitud de investigación elevada por la Dirección Técnica de Gestión.
De encontrarse mérito se dará apertura de la investigación mediante pliego de cargos al prestador, todo lo cual se comunicará a la Dirección Técnica.
De no encontrarse mérito, se enviará memorando interno informando las razones para ello, sin perjuicio de que la Dirección Técnica pueda preparar una nueva solicitud o complementar la presentada originalmente (...)”
En cualquier caso, sea de manera oficiosa o por denuncia, se deben tener identificados al presunto infractor, los hechos evidenciados, la presunta conducta desplegada y las normas que se consideran como posiblemente vulneradas, o de lo contrario no existirá mérito para abrir la investigación.
Se debe precisar, que las sanciones que puede imponer esta Superintendencia se encuentran reguladas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994. Conforme con ese artículo, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, además de las sanciones pecuniarias, puede imponer otras sanciones como la amonestación, la suspensión de actividades, separación de administradores, solicitar a las autoridades competentes que decreten la caducidad de contratos, prohibición de prestar servicios públicos y la toma de posesión.
Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior conviene señalar que, considerando que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es una entidad desconcentrada, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Sector Igualdad y Equidad, los funcionarios de este que incumplan las obligaciones legamente asignadas, pueden llegar a ser sujetos del control disciplinario que ejerce la Procuraduría General de la Nación.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Para obtener el beneficio concedido en el artículo 127 de la Ley 1450 de 2011, modificado por el artículo 214 de la Ley 1753 de 2015, los inmuebles destinados a: hogares comunitarios de bienestar, centros de desarrollo infantil, hogares FAMI y hogares infantiles, deben ser de uso residencial y el ICBF a través de sus Direcciones Regionales deben remitir a los prestadores de servicios públicos la certificación de que trata el artículo 2 del Decreto 1766 de 2012.
- Los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 circunscriben el ámbito de competencia de la Superservicios a ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios, particularmente en lo referente al cumplimiento de los contratos que estos celebren con los usuarios, así como sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetos quienes presten servicios públicos, o sus actividades complementarias.
- La Superservicios no se encuentra facultada para emitir pronunciamientos referentes a las competencias legales de otras entidades de la administración pública, tales como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, ya que tal facultad no se encuentra dentro de la órbita de sus competencias, por lo que en tal sentido no le es factible entrar a analizar el alcance de las responsabilidades administrativas o disciplinarias que podrían recaer sobre el ICBF ante el incumplimiento del mencionado decreto, dado que nuestra competencia recae y se desarrolla única y exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios, so pena de incurrir en una extralimitación de funciones.
- Si bien el artículo 3 del Decreto 1766 de 2012 señala que compete a la Superintendencia de Servicios Públicos en ejercicio de sus funciones de control, inspección y vigilancia de las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios vigilar el estricto cumplimiento de lo previsto en el presente decreto y aplicar las sanciones a que haya lugar, esta función se ejerce única y exclusivamente respecto de los prestadores de servicios públicos en cuanto al cumplimiento del deber asignado a estos por el articulo 2 ibidem, que refiere al hecho que, una vez recibida la certificación del ICBF, deberán realizar los ajustes necesarios para el otorgamiento del beneficio establecido en el artículo 127 de la Ley 1450 de 2011, a más tardar, en el siguiente período de facturación, mas no frente al ICBF por la no expedición de la certificación, pues este no ostenta la calidad de prestador de servicios públicos.
- En lo que concierne a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, esta Superintendencia a través del ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, despliega diferentes actuaciones administrativas tendientes a dar cumplimiento a sus funciones. Dentro de estas actuaciones se destacan las investigaciones administrativas de carácter sancionatorio que se realizan a través de las Direcciones de Investigación.
- Las investigaciones que adelanta la Superservicios pueden tener su origen en el ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia o a través de las denuncias o quejas que se presenten contra los prestadores de servicios públicos. Las sanciones que puede imponer esta Superintendencia se encuentran reguladas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
- Sin perjuicio de lo anterior conviene señalar que, considerando que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es una entidad desconcentrada, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Sector Igualdad y Equidad, los funcionarios de este que incumplan las obligaciones legamente asignadas, pueden llegar a ser sujetos del control disciplinario que ejerce la Procuraduría General de la Nación.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245295470272
TEMA: TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS PARA SERVICIOS DE PRIMERA INFANCIA Y HOGARES SUSTITUTOS
Subtemas: Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”
7. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”
8. “Por el cual se reglamenta el artículo 127 de la Ley 1450 de 2011, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014"
