CONCEPTO 43 DE 2025
(enero 28)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta trasladada por la Superintendencia de Economía Solidaria, así:
“(...) Si bien es cierto la entidad que ejerce la INSPECCIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA sobre nuestra empresa solidaria es la SUPERSERVICIOS por nuestra objeto social y actividad. Nos inquietan muchos procedimientos y aspectos de acuerdo a la constitución y ejercicio de nuestra entidad por su naturaleza y tipo societario.
El interrogante en concreto es respecto a los excedentes cooperativos y fondos especiales. Así como de las cuotas de participación y administración, aportes sociales de los asociados. La forma de liquidar y cobrar a quienes estén en mora y en la ocasión que se hayan dejado de realizar oportunamente y se desee ponerse al día las condiciones para su indexación y/o su prescripción.
Por lo anterior, solicitamos respetuosamente a ustedes la posibilidad de podernos brindar asesoría en dichos aspectos bajo los preceptos normativos y legales para así establecer procesos y acciones que propendan por el buen funcionamiento de nuestra organización cooperativa” (sic)
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Sentencia C-741 de 2003
Concepto SSPD-OJ-2022-487
Concepto SSPD-2019-451
CONSIDERACIONES
La Ley 142 de 1994 contempla la posibilidad de que los servicios públicos domiciliarios sean prestados mediante formas asociativas conocidas como organizaciones autorizadas o comunidades organizadas. Es importante aclarar que no existe una definición exhaustiva en la ley sobre lo que se debe entender por "organizaciones autorizadas", término mencionado en el artículo 365 de la Constitución, ni sobre "comunidades organizadas", concepto referido en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994. Debido a esta falta de precisión legal, ha sido la jurisprudencia la encargada de definir algunas de las formas asociativas que pueden incluirse en estas dos categorías. En este sentido, la Corte Constitucional, en su Sentencia C-741 de 2003, ha aclarado lo siguiente:
Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-741 de 2003, precisó:
“(...) La referencia a 'organizaciones autorizadas' que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior.
Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las 'comunidades organizadas' pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de 'comunidades organizadas' como de 'particulares'. Así lo entendió el Legislador en la Ley 142 de 1994, que al señalar que las 'organizaciones autorizadas' podían participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios, las separó del régimen aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas de organización, inspiradas principalmente por un interés empresarial. El desarrollo posterior de la Ley 142 de 1994 en materia de participación de las 'organizaciones autorizadas' en la prestación de servicios públicos, refleja la especificidad de este ánimo solidario. Lo anterior no significa que el concepto de 'comunidades organizadas' sea asimilable al concepto de 'organizaciones autorizadas' puesto que este último también puede comprender 'particulares' que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.
(...)
La actividad de las 'organizaciones autorizadas' que participen en la prestación de los servicios públicos se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos. (...)[8] (Subraya fuera de texto)
A partir de la interpretación de la Corte Constitucional y de lo dispuesto en el Decreto 421 de 2000 es posible concluir que, las comunidades organizadas y las organizaciones autorizadas deben ser personas jurídicas sin ánimo de lucro que podrán prestar los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico de los que trata la Ley 142 de 1994.
Dentro de las organizaciones autorizadas que puede prestar servicios públicos se encuentran las “entidades de naturaleza cooperativa” en los términos de los artículos 15 de la Ley 142 de 1994 y 1 del Decreto 421 de 2000.
Se debe precisar que, si bien el numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, y el artículo 1 del Decreto 421 de 2000, restringían la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico por parte de las comunidades organizadas solamente a municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas, lo cierto es que tal expresión “en municipios menores, en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas” contenida en el numeral 15.4, del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 fue declarada exequible condicionalmente en la sentencia C-741 de 2003, y a partir de dicha sentencia se debe entender que tales organizaciones también podrán prestar y ofrecer sus servicios en otras zonas y áreas siempre que cumplan las condiciones establecidas en la ley.
Al margen de la forma escogida para prestar servicios públicos, cualquier prestador de servicios públicos, incluyendo las organizaciones autorizadas constituidas como cooperativas, deberán ajustarse a: (i) las disposiciones de la Ley 142 de 1994, (ii) las regulaciones de las comisiones de regulación (Para el caso de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo – será la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA) y (iii) al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según se establece en el inciso final del artículo 3 de la Ley 142 de 1994 que menciona:
“ARTÍCULO 3o. INSTRUMENTOS DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL. Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata esta Ley, especialmente las relativas a las siguientes materias:
(...)
Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y ésta.” (Subraya fuera de texto)
Esto significa, que las organizaciones autorizadas- E.S.A.L, independiente de cual sea su denominación, que contemplen en su objeto social la prestación de un servicio público o alguna de sus actividades complementarias, les será aplicable las disposiciones consagradas en el régimen de servicios públicos, y por tanto, estarán sujetas a que esta Superintendencia, en calidad de autoridad administrativa, y de manera restrictiva y preferente ejerza sobre ellas las funciones de inspección, vigilancia y control.
Sobre el particular, esta Oficina Asesora en el Concepto SSPD-OJ-2022-487 indicó:
“En relación con este artículo, el Consejo de Estado a través de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, precisó que el ejercicio de supervisión sobre las organizaciones autorizadas recaía exclusivamente en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios debido a su especialidad. Es decir, corresponde a esta Superintendencia inspeccionar, vigilar y controlar los aspectos objetivos y subjetivos de dichas entidades, independientemente de la forma asociativa que éstas hayan adoptado.
En otras palabras, se supervisa el servicio público (supervisión objetiva) y las personas
prestadoras del servicio (supervisión subjetiva).
Sobre el particular, el Consejo de Estado en decisión de fecha 29 de octubre de 2019:
(...) Las Leyes 142 y 143 de 1994 consagran las funciones de inspección, vigilancia y control de la SSPD. Así, el artículo 75 de la Ley 142 establece:
Funciones presidenciales de la Superintendencia de servicios públicos. El Presidente de la República ejercerá el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, y los demás servicios públicos a los que se aplica esta Ley, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus delegados.
(...) Las facultades de inspección, vigilancia y control que ejerce la SSDP constituyen una de las formas como el Estado interviene en los servicios públicos. Estas facultades de supervisión tienen, entre otros, los siguientes propósitos: i) garantizar la calidad del servicio público, ii) promover la ampliación de la cobertura, iii) asegurar la prestación continua e ininterrumpida del servicio, iv) incentivar la libre competencia, v) evitar el abuso de la posición dominante, vi) garantizar a los usuarios el acceso a los servicios, e vii) impulsar la participación de estos en la gestión y fiscalización de los servicios.
(...)
Frente a los sujetos sometidos a la inspección de la SSPD, el legislador estableció que esta se ejerce sobre las entidades prestadoras de servicios públicos. En esta dirección, se ha indicado:
De las normas anteriores se infiere que la SSPD tiene la función constitucional de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre todas las entidades prestadoras de servicios públicos, sin exclusión por motivo o consideración alguna, y sin importar quiénes sean sus operadores o cuál sea la forma jurídica adoptada por la entidad prestadora del servicio.
[…]
En relación con la inspección, vigilancia y control de los servicios públicos domiciliarios y los prestadores, el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 y adicionado por el artículo 96 de la Ley 1151 de 2007, somete a la vigilancia y control de la SSPD a todas las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, a partir del criterio de la naturaleza de la actividad y sin excepción alguna, cuando señala que “las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos.
Es importante destacar que la facultad de inspección, vigilancia y control que recae sobre las personas que prestan los servicios públicos domiciliarios, se ejerce tanto sobre aquellas que lo prestan de forma legal y pública, como de forma irregular, ilegal o clandestina.
En lo que respecta al alcance de las facultades de supervisión de la SSPD, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha concluido que se trata de una supervisión que puede ser integral, es decir, que recae tanto sobre los aspectos objetivos, como los subjetivos de la persona vigilada.
Este carácter integral encuentra justificación en el hecho de que la supervisión de los aspectos subjetivos puede afectar o impactar la calidad y cobertura del servicio, las tarifas de los usuarios, amenazar el patrimonio de las empresas o afectar la viabilidad y sostenibilidad del servicio. Igualmente, los artículos 365 y 370 de la Constitución Política, y 75 y 79 de la Ley 142 de 1994 hacen referencia expresa a la supervisión sobre la empresa prestadora del servicio público.
Ahora bien, aunque la SSPD puede ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control de manera integral, es decir, tanto sobre el servicio público (supervisión objetiva), como sobre las personas prestadoras del servicio (supervisión subjetiva), esta facultad no es absoluta o automática.
Lo anterior, teniendo en cuenta el principio de legalidad que guía la actividad de las autoridades públicas, así como la ya mencionada competencia residual de la Superintendencia de Sociedades, consagrada en el artículo 228 de la Ley 222 de 1995.
Por lo tanto, de acuerdo con el citado artículo 228, la SSPD conocerá de los aspectos subjetivos de la empresa prestadora de servicios públicos respecto de los cuales el legislador le haya conferido expresamente la facultad.
(...)
A su vez, el Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil en decisión del año 2010 determinó que, si las fundaciones, asociaciones o corporaciones prestan servicios públicos, estarán sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superservicios.
En dicho fallo, el alto tribunal indicó que la Superservicios es la autoridad administrativa competente para ejercer las atribuciones de inspección, vigilancia y control -tanto sobre los aspectos subjetivos como objetivos- de las Entidades sin Ánimo de Lucro (ESAL) (corporaciones, fundaciones y asociaciones) prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Además, precisó que las atribuciones de inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia desplazan a las que respecto de las ESAL que prestan servicios públicos se les asignan a los gobernadores departamentales conforme con el artículo 24 del Decreto 1529 de 1990, compilado en el artículo 2.2.1.3.18. del Decreto 1066 de 2015, del siguiente contenido:
“ARTÍCULO 2.2.1.3.18. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. Además de lo previsto en los Decretos 1318 de 1988 y 1093 de 1989, para ejercer la inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común, el Gobernador podrá ordenar, a través de la dependencia respectiva de la Gobernación, visitas a las dependencias de la entidad y pedir la información y documentos que considere necesarios. Así mismo, podrá asistir, directamente o a través de un delegado, a las sesiones que realicen las Asambleas de dichas entidades, con domicilio principal en el Departamento, en las cuales se elijan representantes legales o demás dignatarios. (Decreto 1529 de 1990, artículo 24)” (Subraya fuera de texto)
Considerado todo lo anterior, se tiene que: i) el ejercicio de supervisión sobre todos los prestadores de servicios públicos, recae de manera exclusiva en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; ii) por delegación presidencial, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus delegados, ejercerá el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios; y iii) que las atribuciones de inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia desplazan a las que respecto de las ESAL se les asignan a los gobernadores departamentales conforme con el artículo 24 del Decreto 1529 de 1990, compilado en el artículo 2.2.1.3.18. del Decreto 1066 de 2015, en razón al principio de legalidad que guía la actuación de las autoridades públicas y al criterio de especialidad de la norma.
De esta forma es claro que, las organizaciones autorizadas que se han constituido con el objeto de prestar servicios públicos domiciliarios, catalogadas igualmente como Entidades sin Ánimo de Lucro – ESAL, tales como corporaciones, fundaciones y asociaciones, por el hecho de haberse constituido como tales, y de prestar servicios públicos domiciliarios o sus actividades complementarias, serán sujetos de la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Especialmente, las comunidades organizadas y las organizaciones autorizadas de las que trata el artículo 1 del Decreto 421 de 2000 deben registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, tal como lo prevén los artículos 2.2.2.40.1.1, 2.2.2.40.1.2 y 2.2.2.40.1.9 del Decreto Único Reglamentario 1074 de 2015. También deben inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, tal como lo dispone el artículo 3 del Decreto 421 de 2000 previamente citado y obtener las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.
Frente a las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en relación con las organizaciones autorizadas, el artículo 1 del Decreto 1359 de 1998, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 1o. DE LA COMPETENCIA EN EL CONTROL Y VIGILANCIA. A más tardar el 27 de julio de 1998 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios asumirá el Control y Vigilancia del objeto social y de la actividad cooperativa de las instituciones de economía solidaria que desarrollan en forma principal o especializada la prestación de servicios públicos domiciliarios.
PARÁGRAFO 1o. Para el desarrollo de la atribución contenida en el presente artículo la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tendrá las mismas facultades con que cuenta el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas o la entidad que lo reemplace con respecto a las entidades que están sometidas a su inspección, control y vigilancia.
PARÁGRAFO 2o. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fijarán los criterios que permitan determinar cuándo "La prestación de servicios públicos domiciliarios" se constituye como actividad principal respecto de las entidades a que se refiere el presente decreto,” (Subraya y negrilla fuera del texto original)
Con fundamento en este artículo, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios asumió el control y vigilancia de las instituciones de economía solidaria que desarrollan en forma principal o especializada la prestación de servicios públicos domiciliarios.
A su vez, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado decidió un conflicto negativo de competencia planteado por la SSPD[9], frente a la Superintendencia de la Economía Solidaria - SES, con la finalidad de establecer cuál entidad era la competente para inspeccionar, vigilar y controlar a una organización autorizada, conformada como empresa comunitaria de servicios públicos domiciliarios.
En esa decisión, la Sala de Consulta y Servicio Civil con fundamento, entre otros, en los artículos 370 de la Constitución Política, 75 y 79 de la Ley 142 de 1994, 34 de la Ley 454 de 1998 y 147 del Decreto Ley 2150 de 1995; concluyó que “(...) corresponde a la SES ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control de las organizaciones solidarias a menos que se trate de entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, caso en el cual la competencia está radicada de manera plena, en la SSPD (...)”. (Negrillas fuera del texto original). Es decir que la SSPD debe inspeccionar, vigilar y controlar integralmente a las organizaciones solidarias que presten servicios públicos domiciliarios.
En este contexto y en relación con la consulta relacionada con excedentes cooperativos, cuotas de participación, aportes sociales y excedentes cooperativos, es necesario remitirnos al artículo 7o de la Ley 454 de 1998, sobre el particular dispone:
“Artículo 7o Del autocontrol de la economía solidaria. Las personas jurídicas, sujetas a la presente ley, estarán sometidas al control social, interno y técnico de sus miembros, mediante las instancias que para el efecto se creen dentro de la respectiva estructura operativa, siguiendo los ordenamientos dispuestos por la ley y los estatutos.
PARAGRAFO. Para salvaguardar el principio de autogestión, los asociados, durante el proceso de elección de sus dignatarios, procurarán establecer criterios que tengan en cuenta la capacidad y las aptitudes personales, el conocimiento, integridad ética y la destreza de quienes ejercen la representatividad. Las organizaciones de la Economía Solidaria, en sus estatutos, establecerán rigurosos requisitos para el acceso a los órganos de administración, y vigilancia, tomando en cuenta los criterios anteriormente anotados.”
De acuerdo con este artículo, las asociaciones sin ánimo de lucro, entre otras entidades de economía solidaria, están sujetas a la Ley 454 de 1998 y al control social, interno y técnico de sus miembros, mediante las instancias que para el efecto se creen dentro de la respectiva estructura operativa, siguiendo los ordenamientos dispuestos por la Ley y los estatutos.
Ahora bien, en punto a la consulta planteada es preciso mencionar que, en relación con las decisiones de las asambleas y órganos de administración, así como frente a las disposiciones referidas al gobierno interno de este tipo de organizaciones, entre otras, las decisiones relacionadas con constitución e incremento del patrimonio, aportes sociales y forma de aplicación de los excedentes cooperativos, se trata de determinaciones que están reguladas en los estatutos de constitución. Al respecto, es pertinente ratificar lo señalado por esta Oficina en el concepto SSPD-2019-451, en el cual se sostuvo:
“La Oficina Asesora Jurídica de esta Superintendencia, con relación a las organizaciones autorizadas, ha señalado que éstas son las mismas del artículo 365 de la Constitución Política y que se constituyen como entidades sin ánimo de lucro. El Artículo 1o del Decreto 421 de 2000, que reglamenta dicho numeral en cuanto a los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, prescribe que las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro podrán prestar dichos servicios en los territorios allí previstos.
Conforme a lo establecido en la Ley 142 de 1994, pueden prestar servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico tanto las organizaciones comunitarias (juntas de acción comunal, juntas administradoras y asociaciones de usuarios) como las organizaciones de carácter administrativo: precooperativas, cooperativas (Ley 454 de 1998) y administración pública cooperativa (Decreto 1482 de 1989). Este tema ha sido desarrollado en detalle en la Cartilla “Organicemos Nuestra Empresa de Acueducto y Alcantarillado” del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Teniendo en cuenta lo anterior, estas entidades sin ánimo de lucro, si bien no son empresas de servicios; pueden prestar servicios públicos siempre y cuando en sus estatutos esté previsto el desarrollo de tales actividades y observen la normatividad sobre servicios públicos consagrada en la Ley 142 de 1994, en la regulación expedida por las Comisiones de Regulación y demás normas aplicables a los prestadores de servicios públicos, tal como lo señala el inciso final del artículo 3 de la Ley 142 de 1994:
“ARTÍCULO 3o. INSTRUMENTOS DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL.
(...)
Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y ésta.” (Subrayas y negrillas fuera de texto).
En ese sentido, se puede determinar que dentro de las comunidades organizadas autorizadas legalmente para prestar servicios públicos domiciliarios, podemos encontrar diversas formas asociativas, tales como juntas de acción comunal, cooperativas, precooperativas, asociaciones de usuarios, acueductos veredales, etc., cuyo régimen legal de constitución y funcionamiento, se encuentra estipulado en la ley de manera especial, según su naturaleza.
Estas asociaciones especiales se enmarcan dentro de la definición de organizaciones de Economía Solidaria, que a su vez, se encuentran definidas principalmente en la Ley 454 de 1998, la cual establece que:
“Artículo 6.Características de las organizaciones de Economía Solidaria. Son sujetos de la presente ley las personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso, son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general, observando en su funcionamiento las siguientes características:
1. Estar organizada como empresa que contemple en su objeto social, el ejercicio de una actividad socioeconómica, tendiente a satisfacer necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario.
2. Tener establecido un vínculo asociativo, fundado en los principios y fines contemplados en la presente ley.
3. Tener incluido en sus estatutos o reglas básicas de funcionamiento la ausencia de ánimo de lucro, movida por la solidaridad, el servicio social o comunitario.
4. Garantizar la igualdad de derechos y obligaciones de sus miembros sin consideración a sus aportes.
5. Establecer en sus estatutos un monto mínimo de aportes sociales no reducibles, debidamente pagados, durante su existencia.
6. Integrarse social y económicamente, sin perjuicio de sus vínculos con otras entidades sin ánimo de lucro que tengan por fin promover el desarrollo integral del ser humano.
Parágrafo 1°. En todo caso, las organizaciones de la economía solidaria deberán cumplir con los siguientes principios económicos:
1. Establecer la irrepartibilidad de las reservas sociales y, en caso de liquidación, la del remanente patrimonial.
2. Destinar sus excedentes a la prestación de servicios de carácter social, al crecimiento de sus reservas y fondos, y a reintegrar a sus asociados parte de los mismos en proporción al uso de los servicios o a la participación en el trabajo de la empresa, sin perjuicio de amortizar los aportes y conservarlos en su valor real.
Parágrafo 2°. Tienen el carácter de organizaciones solidarias entre otras: cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las instituciones auxiliares de la Economía solidaria, las empresas comunitarias, las empresas solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas, las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, las empresas asociativas de trabajo y todas aquellas formas asociativas solidarias que cumplan con las características mencionadas en el presente capítulo. (...)” (Subraya fuera de texto)
Es importante destacar que tanto las organizaciones autorizadas como las comunidades organizadas que prestan servicios públicos domiciliarios son entidades sin ánimo de lucro (ESAL). Una de sus principales características es que no distribuyen sus excedentes ni las utilidades generadas en el ejercicio de su actividad, ya que su finalidad es lograr un beneficio social, dirigido a un grupo de personas o a la comunidad en general. En específico, dentro de los principios económicos por los que deben regirse, se encuentra el de establecer la irrepartibilidad de las reservas sociales, según lo dispuesto en el numeral primero del parágrafo primero, del artículo 6 de la Ley 454 de 1998.
No obstante, el régimen jurídico aplicable a las empresas de servicios públicos, establecido en los artículos 17 y siguientes de la Ley 142 de 1994, difiere del que se predica para las entidades sin ánimo de lucro, como lo son las asociaciones de usuarios, por ser de una naturaleza jurídica distinta.
En consecuencia, la conformación de estas entidades bajo cualquiera de estas formas asociativas, con el objetivo de prestar servicios públicos domiciliarios en beneficio de la comunidad o de sus miembros, debe someterse a reglas específicas, distintas de las que rigen a las empresas de servicios públicos domiciliarios.
Por lo tanto, quienes deseen asociarse con este propósito deberán definir la figura legal bajo la cual prestarán los servicios públicos domiciliarios y seguir el procedimiento correspondiente para su constitución, teniendo en cuenta que cada una de estas figuras está regulada por una normativa diferente.
De lo anterior se destaca que, los estatutos de las cooperativas, y por remisión, de las entidades sin ánimo de lucro – ESAL que se constituyen con el propósito de prestar servicios públicos domiciliarios, deben contener el régimen de organización interna, constitución e incremento del patrimonio de la cooperativa, aportes sociales y forma de aplicación de los excedentes cooperativos, constitución, procedimientos y funciones de los órganos de administración y vigilancia, entre otros.
En este sentido, por regla general, en cuanto a la protección de su patrimonio y activos, en el caso de las cooperativas o entidades solidarias, reguladas por la Ley 79 de 1988 y la Ley 454 de 1998 no son de aplicación directa a las asociaciones de usuarios que se organizan exclusivamente bajo el marco de la Ley 142 de 1994. No obstante, es posible que algunas de estas entidades opten voluntariamente por establecer tales reservas en sus estatutos o como parte de sus prácticas de buena gestión financiera.
Conforme con lo anterior es dable concluir que, lo relacionado con el tema de aportes sociales y la forma de aplicación de los excedentes cooperativos deberán encontrarse contemplados en los estatutos, y de ser el caso, reglamentados por el órgano de administración respectivo.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Las funciones de inspección, vigilancia y control otorgadas a esta Superintendencia en virtud de lo previsto en los artículos 365 y 370 de la Constitución Política de 1991, en concordancia con los artículos 75 y 79 de la Ley 142 de 1994, incluye la supervisión de todos los prestadores de servicios públicos, dentro de los cuales se encuentran las organizaciones autorizadas de que trata el numeral 15.4 ibídem, catalogadas igualmente como Entidades sin Ánimo de Lucro – E.S.A.L.
- En virtud del criterio de especialidad, la inspección, vigilancia y control de las organizaciones autorizadas prestadoras de servicios públicos estará a cargo de esta Superintendencia, salvo aquellos aspectos subjetivos respecto de los cuales no le hayan sido concedidos de forma expresa por la norma la función de inspección, vigilancia y control..
- Esta Oficina Asesora por medio de un concepto, no puede pronunciarse respecto el manejo de aportes o distribución de excedentes, en el desarrollo de su objeto, toda vez que la persona prestadora es quien debe evaluar si las actuaciones y determinaciones que pretende adelantar están enmarcadas en la ley aplicable para el efecto. De manera que, los aspectos objetivos y subjetivos de las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro, se rigen por lo establecido en sus estatutos y, en lo no previsto, por las leyes que los regulen.
- Los estatutos de las cooperativas, y por remisión, de las entidades sin ánimo de lucro – ESAL que se constituyen con el propósito de prestar servicios públicos domiciliarios, deben contener el régimen de organización interna, constitución e incremento del patrimonio de la cooperativa, aportes sociales y forma de aplicación de los excedentes cooperativos, constitución, procedimientos y funciones de los órganos de administración y vigilancia, entre otros.
- En este sentido, por regla general, en cuanto a la protección de su patrimonio y activos, en el caso de las cooperativas o entidades solidarias, reguladas por la Ley 79 de 1988 y la Ley 454 de 1998 no son de aplicación directa a las asociaciones de usuarios que se organizan exclusivamente bajo el marco de la Ley 142 de 1994. No obstante, es posible que algunas de estas entidades opten voluntariamente por establecer tales reservas y aplicación de los excedentes en sus estatutos, o como parte de sus prácticas de buena gestión financiera.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicados 20255290039902
TEMA: ORGANIZACIONES AUTORIZADAS
Subtemas: Régimen aplicable. Estatutos.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. "Por el cual se reglamenta el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en relación con las organizaciones autorizadas para prestar los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas"
7. "Por el cual se reglamenta el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en relación con las organizaciones autorizadas para prestar los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas"
8. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-741/03 del 28 de agosto de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
9. Expediente 11001-03-06-000-2010-00070-00
