CONCEPTO 49 DE 2025
(enero 30)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a licencias ambientales en rellenos sanitarios, por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015[8]
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[9]
Resolución CRA 943 de 2021[11]
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Frente al tema objeto de consulta, y con fundamento en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios carece de competencia para pronunciarse en materias medio ambiental, para lo cual se expondrán algunas consideraciones en términos generales que brindarán elementos normativos respecto de la prestación del servicio público de aseo, en los siguientes ejes temáticos: i) Facultades de la Superservicios de inspección, vigilancia y control en los servicios públicos domiciliarios; ii) Aspectos generales de la prestación del servicio público domiciliario de aseo y; iii) Licencias ambientales en los servicios públicos domiciliarios.
i) Facultades de la Superservicios de inspección, vigilancia y control en los servicios públicos domiciliarios.
De acuerdo con lo señalado en el artículo 370 de la Constitución Política de Colombia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios “Superservicios” es una entidad de rango constitucional que por delegación presidencial ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios. Veamos:
“ARTÍCULO 370: Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.”
A la luz del anterior precepto constitucional, el legislador expidió la Ley 142 de 1994 la cual es aplicable a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas combustible. Así mismo, dicha norma dispuso aspectos tales como creación legal, naturaleza, principios y funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
En este sentido, es de indicar que respecto a las funciones de la Superservicios, los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
De acuerdo con lo anterior, la Superintendencia puede desplegar sus funciones de control y vigilancia respecto de cualquier persona que realice actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, la reglamentación y regulación.
En especial, es de indicar que la Ley 142 de 1994 aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, distribución de gas combustible y energía eléctrica, así como a sus actividades complementarias, en los términos del artículo 1 de dicha Ley. Siendo así, quienes realicen dichas actividades estarán sujetos a la inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia.
Se debe tener en cuenta que las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, sin embargo, deben contar con las autorizaciones, concesiones y permisos ambientales, sanitarios y municipales de los que trata los artículos 25 y 26 de La Ley 142 de 1994 para poder operar, en los términos del artículo 22 de la Ley 142 de 1994, que señala:
“Artículo 22. RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO. Las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de esta Ley, según la naturaleza de sus actividades”. (Subraya y negrita fuera de texto).
En este sentido los prestadores de servicios públicos domiciliarios no necesitan permiso para desarrollar su objeto social, sin embargo, deben contar con las autorizaciones, concesiones y permisos ambientales y sanitarios referidos en el artículo 25 de la Ley 142 de 1994, el cual establece:
“Artículo 25. CONCESIONES, Y PERMISOS AMBIENTALES Y SANITARIOS. Quienes presten servicios públicos requieren contratos de concesión, con las autoridades competentes según la ley, para usar las aguas; para usar el espectro electromagnético en la prestación de servicios públicos requerirán licencia o contrato de concesión.
Deberán, además, obtener los permisos ambientales y sanitarios que la índole misma de sus actividades haga necesarios, de acuerdo con las normas comunes.
Asimismo, es obligación de quienes presten servicios públicos, invertir en el mantenimiento y recuperación del bien público explotado a través de contratos de concesión.
<Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Si se trata de la prestación de los servicios de agua potable o saneamiento básico, de conformidad con la distribución de competencias dispuestas por la ley, las autoridades competentes verificarán la idoneidad técnica y solvencia financiera del solicitante para efectos [de] los procedimientos correspondientes.” (Subraya y negrita fuera de texto).
Así mismo, el artículo 26 establece que las personas prestadoras de servicios públicos domiciliaros deben cumplir con la normativa que cada municipio disponga sobre la planeación urbana, el uso de espacio público y la seguridad y tranquilidad ciudadana, entre otros. No obstante, el municipio deberá permitir la instalación de redes para que los prestadores lleven a cabo el suministro de los servicios que prestan. La norma señala:
“Artículo 26. PERMISOS MUNICIPALES. En cada municipio, quienes prestan servicios públicos estarán sujetos a las normas generales sobre la planeación urbana, la circulación y el tránsito, el uso del espacio público, y la seguridad y tranquilidad ciudadanas; y las autoridades pueden exigirles garantías adecuadas a los riesgos que creen.
Los municipios deben permitir la instalación permanente de redes destinadas a las actividades de empresas de servicios públicos, o a la provisión de los mismos bienes y servicios que estas proporcionan, en la parte subterránea de las vías, puentes, ejidos, andenes y otros bienes de uso público. Las empresas serán, en todo caso, responsables por todos los daños y perjuicios que causen por la deficiente construcción u operación de sus redes.
Las autoridades municipales en ningún caso podrán negar o condicionar a las empresas de servicios públicos las licencias o permisos para cuya expedición fueren competentes conforme a la ley, por razones que hayan debido ser consideradas por otras autoridades competentes para el otorgamiento de permisos, licencias o concesiones, ni para favorecer monopolios o limitar la competencia.”
Los anteriores artículos señalan que los prestadores de servicios públicos deben obtener los permisos y licencias ambientales y sanitarias necesarios para el uso de recursos como el agua y el espectro electromagnético, conforme a la normativa vigente. Esta exigencia es esencial para garantizar que la explotación de estos recursos se realice de manera responsable y sostenible. Además, es fundamental que estos prestadores inviertan en el mantenimiento y recuperación de los bienes públicos explotados, asegurando así su preservación y sostenibilidad a largo plazo.
En el ámbito municipal, los prestadores de servicios públicos deben cumplir estrictamente con las normas sobre planeación urbana, uso del espacio público y seguridad ciudadana. Este cumplimiento riguroso asegura una gestión adecuada de los riesgos asociados a la prestación de estos servicios, protegiendo tanto a la comunidad como al entorno. Los municipios, en este contexto, tienen la obligación de permitir la instalación de redes de servicios públicos en bienes de uso público. Además, no pueden denegar los permisos necesarios por razones que corresponden a otras autoridades, ni pueden favorecer monopolios o restringir la competencia.
De esta manera, se establece un marco normativo donde tanto los prestadores de servicios públicos como las autoridades municipales tienen roles y responsabilidades bien definidos. Este marco busca asegurar que la prestación de servicios públicos se realice de manera eficiente y segura, promoviendo la libre competencia y evitando prácticas monopólicas que puedan perjudicar a la comunidad y al medio ambiente.
Por lo anterior, los prestadores deben obtener todos los avales pertinentes antes de iniciar cualquier operación relacionada con el servicio o actividad correspondiente. La competencia exclusiva para determinar cuáles permisos, licencias o concesiones recae únicamente en las autoridades mencionadas en las disposiciones legales citadas. Por consiguiente, definir y especificar estos aspectos se encuentra fuera del ámbito de atribuciones de esta Superintendencia. En efecto, la responsabilidad de asegurar que todos los procedimientos y requisitos se cumplan adecuadamente recae en las autoridades municipales y ambientales, quienes deben supervisar y regular estrictamente estos procesos.
En conclusión, se debe advertir que cada una de las autoridades competentes deberán indicar cuales son los permisos, licencias y/o concesiones que deben obtener los prestadores, antes de poder iniciar la prestación del servicio o la actividad complementaria pertinente, aspecto cuya definición escapa de la órbita competencial de esta Superintendencia.
ii) Aspectos generales de la prestación del servicio público domiciliario de aseo
De conformidad con el artículo 1 de la Ley 142 de 1994, quienes presten el servicio público domiciliario de aseo (comprendido dentro del concepto de saneamiento básico), así como sus actividades complementarias, se encuentran sometidos a la inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia.
Por su parte, los numerales 19 y 24 del artículo 14 ibídem, definen el saneamiento básico y el servicio público de aseo en los siguientes términos:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(...)14.19. Saneamiento básico. Son las actividades propias del conjunto de los servicios domiciliarios de alcantarillado y aseo
(...)14.24. Servicio público de aseo. (Modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001). Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos (...)”
A su turno, las actividades del servicio público de aseo están contempladas en el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, así:
“Articulo 2.3.2.2.2.1.13. Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:
1. Recolección.
2. Transporte.
3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.
4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.
5. Transferencia.
6. Tratamiento.
7. Aprovechamiento.
8. Disposición final.
9. Lavado de áreas públicas.
(Decreto 2981 de 2013, art. 14)”. (Subraya y negrita fuera de texto).
En los términos del numeral 8 del artículo citado, la disposición final de residuos se considera una actividad complementaria del servicio público de aseo, definida específicamente en el numeral 66 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, la cual consiste en la disposición de residuos sólidos mediante la técnica de relleno sanitario.
En consonancia con esta regulación, dicha disposición normativa establece una definición precisa de la disposición final de residuos como parte integral del servicio público de aseo, veamos:
“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. Definiciones: Adóptense las siguientes definiciones:
(...) 66. Disposición final de residuos sólidos. Es la actividad del servicio público de aseo, consistente en la disposición de residuos sólidos mediante la técnica de relleno sanitario”.
Respecto a los criterios operativos de la actividad complementaria de disposición final, el artículo 2.3.2.3.1.14 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece que el prestador del servicio público de aseo debe contar con una documentación exhaustiva, en la cual la licencia ambiental desempeña un papel fundamental:
“Artículo 2.3.2.3.14. CRITERIOS DE OPERACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 1 del Decreto 1784 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> La persona prestadora del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, deberá garantizar, entre otras, el cumplimiento de las siguientes condiciones durante la fase de operación:
1. Documentación mínima disponible. La persona prestadora a cargo del relleno sanitario deberá contar como mínimo, con la siguiente documentación: Memorias de diseño, planos del diseño, planos récord, especificaciones técnicas, licencia ambiental, plan de manejo ambiental y Reglamento Operativo”. (subrayado fuera de texto).
Como se observa, la relevancia de una gestión ambiental exhaustiva y bien documentada, garantiza que todos los aspectos operativos se cumplan con los estándares establecidos para la protección del medio ambiente. Además, la licencia ambiental no solo es un requisito legal indispensable, sino también una herramienta fundamental para la supervisión y control de las actividades de disposición final de residuos, fomentando prácticas sostenibles y responsables.
Ahora bien, frente al tema consultado relacionado con las obligaciones relacionadas con las actividades de clausura, cierre y pos-cierre de los rellenos sanitarios, se debe señalar que el Decreto 1077 de 2015 establece en su artículo 2.3.2.3.17 la obligación de constituir y mantener una provisión a través de un encargo fiduciario, con el fin de garantizar los recursos económicos para llevar a cabo las actividades de cierre clausura, posclausura y posterior monitoreo de los rellenos sanitarios, para todas las personas prestadoras de la actividad de disposición final.
Así las cosas, el tenor literal del artículo 2.3.2.3.17 del citado decreto señala sobre el cierre y la clausura del relleno sanitario, lo siguiente:
“Artículo 2.3.2.3.17. Cierre y Clausura. Con el fin de garantizar la disponibilidad de recursos económicos para realizar el cierre, clausura, pos clausura y posterior monitoreo de los rellenos sanitarios, toda 'persona prestadora del servicio público de aseo en la actividad de disposición final de' residuos sólidos, deberá constituir y mantener una provisión, que garantice la disponibilidad permanente de las sumas acumuladas durante el periodo' de operación del relleno sanitario, necesarias para construir las obras de clausura y pos clausura requeridas y llevar a cabo el monitoreo por para dichas etapas. La forma de determinar los valores a provisionar será establecida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico en la metodología tarifaria del servicio público de aseo”.
De igual manera, el artículo el artículo 5.3.2.2.6.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, determina lo siguiente:
“Provisión de recursos para las etapas de clausura y posclausura. La persona prestadora de la actividad de disposición final deberá constituir un encargo fiduciario, que permita garantizar los recursos necesarios para la clausura y posclausura del mismo, de tal manera que todas las actividades y obras requeridas para dichas etapas se realicen, acorde con lo establecido en el artículo 2.3.2.3.5.18 del Decreto 1077 de 2015, o el que lo modifique, sustituya o adicione, de acuerdo con la fórmula definida para CDF_PC en el artículo 5.3.2.2.6.1. de la presente resolución.
En el caso en que la autoridad ambiental determine un período adicional a diez (10) años para la etapa de posclausura del sitio de disposición final, la persona prestadora calculará su costo a partir de lo establecido en el Parágrafo 5 del artículo 5.3.2.2.6.1. de la presente resolución.
(Resolución CRA 720 de 2015, art. 30).”
Así mismo, la Circular conjunta No. 1 de 2017 expedida por la Superintendencia de Servicio Públicos Domiciliarios, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se refirió a la provisión de recursos para las etapas de clausura y posclausura en la actividad de disposición final, en los siguientes términos:
“El artículo 30 de la Resolución CRA 720 de 2015, impuso la obligación a los operadores de los rellenos sanitarios de hacer la provisión de los recursos para la etapa de posclausura, calculados de conformidad con la fórmula tarifaria definida en el artículo 28 ibídem. Al respecto, la regulación define que los recursos provisionados tienen una destinación específica para financiar las actividades relacionadas con el cierre progresivo del relleno sanitario, en concordancia con los requisitos técnicos definidos por la normatividad ambiental vigente y contemplados en el diseño del relleno sanitario, así como en la licencia ambiental aprobada para el proyecto.
Así las cosas, es potestad del operador del relleno sanitario definir los requisitos necesarios para el giro de los recursos provisionados en el encargo fiduciario, teniendo en cuenta las etapas de diseño del relleno sanitario y las proyecciones de vida útil del mismo, a partir de las cuales se puede definir en qué momentos del tiempo se requerirán los recursos y los montos definidos para la realización de las obras de cierre; lo cual está sujeto a vigilancia y control por parte de la SSPD.
Todos los recursos que hagan parte de la provisión para las etapas de cierre, clausura y posclausura de la disposición final y el tratamiento de lixiviados, incluyendo los intereses o rendimientos de estos recursos; deben ser empleados para las actividades y obras requeridas para los que fueron provisionados.”
Al respecto, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA a través del Concepto 20240120021151 de 2024, señaló lo siguiente:
“(...), es claro que la provisión debe garantizar la disponibilidad de los recursos para las etapas de clausura y posclausura en la actividad de disposición final, por lo cual, estos tienen una destinación específica que es financiar las actividades que deben llevarse a cabo con posterioridad al cierre progresivo de celdas en el relleno sanitario, de conformidad con los requisitos técnicos definidos por la normatividad ambiental vigente y contemplados en el diseño del relleno sanitario, así como la licencia ambiental aprobada para el proyecto, en razón de lo anterior, todos los recursos, incluyendo rendimientos e intereses, deben ser empleados para lo que fueron provisionados.
Lo anterior, a su vez da cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 2.3.2.3.17 del Decreto 1077 de 2015 toda vez que se garantiza “(...) la disponibilidad permanente de las sumas acumuladas durante el periodo de operación del relleno sanitario, necesarias para construir las obras de clausura y posclausura requeridas y llevar a cabo el monitoreo por para dichas etapas.”.
Por lo que, si bien la normatividad vigente permite que sea el prestador de la actividad de disposición final quien establezca los requisitos para realizar el giro de los recursos provisionados en el encargo fiduciario, es necesario que estos se empleen en las actividades para las cuales fueron destinados, lo cual será sujeto de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”
Queda claro que, les corresponde a los operadores de los rellenos sanitarios provisionar los recursos para la etapa de clausura y posclausura, la cual debe estar sujeta a los requisitos técnicos contenidos en la normativa ambiental, en el diseño del relleno sanitario y la licencia ambiental aprobada para dicho relleno.
iii) Licencias ambientales en los servicios públicos domiciliarios
Teniendo en cuenta que la consulta se refiere a aspectos relacionados con las licencias ambientales, es importante señalar que, las mismas son actos administrativos de carácter particular y concreto, expedidos por una autoridad ambiental competente, y por medio de los cuales se autoriza a un particular para desarrollar un proyecto, obra o actividad, que eventualmente puede llegar a causar menoscabo o deterioro al medio ambiente, y que no podría desarrollarse sin la expedición de la respectiva licencia.
En este contexto, la licencia ambiental no sólo contendrá el permiso referido, sino que indicará las acciones que, de forma obligatoria, deberá desarrollar su beneficiario para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales que podrían derivarse de la respectiva actividad.
Al respecto, el artículo 2.2.2.3.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015, concordante con el artículo 50 de la Ley 99 de 1993, señala lo siguiente:
“Artículo 2.2.2.3.1.3. Concepto y alcance de la licencia ambiental. La licencia ambiental, es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje; la cual sujeta al beneficiario de esta, al cumplimiento de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.
La licencia ambiental llevará implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios por el tiempo de vida útil del proyecto, obra o actividad.
El uso aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, deberán ser claramente identificados en el respectivo estudio de impacto ambiental.
La licencia ambiental deberá obtenerse previamente a la iniciación del proyecto, obra o actividad. Ningún proyecto, obra o actividad requerirá más de una licencia ambiental.
Parágrafo. Las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales no podrán otorgar permisos, concesiones o autorizaciones ambientales, cuando estos formen parte de un proyecto cuya licencia ambiental sea de competencia privativa de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).”
A su vez, el numeral 13 del artículo 2.2.2.3.2.3 ibidem señala la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales en el otorgamiento de la licencia ambiental frente a la construcción y operación de rellenos sanitarios, así:
“Artículo 2.2.2.3.2.3. Competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales. Las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002, otorgarán o negarán la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción.
(...)
“13. La construcción y operación de rellenos sanitarios; no obstante la operación únicamente podrá ser adelantada por las personas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.”
En consonancia con lo anterior, el artículo 2.2.2.3.6.6 del Decreto 1076 de 2015, señala:
“Artículo 2.2.2.3.6.6. Contenido de la licencia ambiental. El acto administrativo en virtud del cual se otorga una licencia ambiental contendrá:
1. La identificación de la persona natural o jurídica, pública o privada a quién se autoriza la ejecución o desarrollo de un proyecto, obra o actividad, indicando el nombre o razón la ejecución o desarrollo de un proyecto, obra o actividad, indicando el nombre o razón social, documento de identidad y domicilio.
2. El objeto general y localización del proyecto, obra o actividad.
3. Un resumen de las consideraciones y motivaciones de orden ambiental que han sido tenidas en cuenta para el otorgamiento de la licencia ambiental.
4. Lista de las diferentes actividades y obras que se autorizan con la licencia ambiental.
5. Los recursos naturales renovables que se autoriza utilizar, aprovechar y/o afectar, así mismo las condiciones, prohibiciones y requisitos de su uso.
6. Los requisitos, condiciones y obligaciones adicionales al plan de manejo ambiental presentado que debe cumplir el beneficiario de la licencia ambiental durante la construcción, operación, mantenimiento, desmantelamiento y abandono y/o terminación del proyecto, obra o actividad.
7. La obligatoriedad de publicar el acto administrativo, conforme al artículo 71 de la Ley 99 de 1993.
8. Las demás que estime la autoridad ambiental competente”. (resalto fuera de texto)
Conforme con la norma ambiental vigente y, especialmente, con lo preceptuado por el artículo 50 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1076 de 2015, las personas reconocidas por la autoridad ambiental competente como titulares de la licencia ambiental, serán los responsables ambientales de cumplir los requisitos, condiciones y obligaciones establecidas en la licencia ambiental.
Aunado a lo anterior, la licencia deberá contener las obligaciones de desmantelamiento, abandono y terminación, entre otras, del proyecto u obra objeto de esta, las cuales deberán ser acatadas por el titular de la licencia.
Así las cosas, es precisamente la autoridad ambiental respectiva, que para el caso de la construcción y rellenos sanitarios son las Corporaciones Autónomas Regionales, quienes tienen el deber y la competencia para verificar, constatar y exigir el cumplimiento de todos los términos, obligaciones y condiciones que se deriven de la licencia ambiental, tal y como lo señala el artículo 2.2.2.3.9.1. del Decreto 1076 de 2015, que trata sobre el control y seguimiento a los proyectos obras y actividades sujetos a licencia ambiental, así:
“ARTÍCULO 2.2.2.3.9.1. CONTROL Y SEGUIMIENTO. Los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental o plan de manejo ambiental, serán objeto de control y seguimiento por parte de las autoridades ambientales, con el propósito de:
1. Verificar la eficiencia y eficacia de las medidas de manejo implementadas en relación con el plan de manejo ambiental, el programa de seguimiento y monitoreo, el plan de contingencia, así como el plan de desmantelamiento y abandono y el plan de inversión del 1%, si aplican.
2. Constatar y exigir el cumplimiento de todos los términos, obligaciones y condiciones que se deriven de la licencia ambiental o plan de manejo ambiental.
3. Corroborar el comportamiento de los medios bióticos, abióticos y socioeconómicos y de los recursos naturales frente al desarrollo del proyecto.
4. Revisar los impactos acumulativos generados por los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental y localizados en una misma área de acuerdo con los estudios que para el efecto exija de sus titulares e imponer a cada uno de los proyectos las restricciones ambientales que considere pertinentes con el fin de disminuir el impacto ambiental en el área.
5. Verificar el cumplimiento de los permisos, concesiones o autorizaciones ambientales por el uso y/o utilización de los recursos naturales renovables, autorizados en la licencia ambiental.
6. Verificar el cumplimiento de la normatividad ambiental aplicable al proyecto, obra o actividad.
7. Verificar los hechos y las medidas ambientales implementadas para corregir las contingencias ambientales ocurridas.
8. Imponer medidas ambientales adicionales para prevenir, mitigar o corregir impactos ambientales no previstos en los estudios ambientales del proyecto.
En el desarrollo de dicha gestión, la autoridad ambiental podrá realizar entre otras actividades, visitas al lugar donde se desarrolla el proyecto, hacer requerimientos, imponer obligaciones ambientales, corroborar técnicamente o a través de pruebas los resultados de los monitoreos realizados por el beneficiario de la licencia ambiental o plan de manejo ambiental.
Frente a los proyectos que pretendan iniciar su fase de construcción, de acuerdo con su naturaleza, la autoridad ambiental deberá realizar una primera visita de seguimiento al proyecto en un tiempo no mayor a dos (2) meses después del inicio de actividades de construcción.
9. Allegados los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICAs) la autoridad ambiental competente deberá pronunciarse sobre los mismos en un término no mayor a tres (3) meses.
PARÁGRAFO 1o. La autoridad ambiental que otorgó la licencia ambiental o estableció el plan de manejo ambiental respectivo, será la encargada de efectuar el control y seguimiento a los proyectos, obras o actividades autorizadas.
Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente parágrafo las autoridades ambientales deberán procurar por fortalecer su capacidad técnica, administrativa y operativa (...)” (Subraya y negrita fuera de texto)
Ahora bien, el artículo 2.2.2.3.9.2. ibidem nos habla de la fase de la fase de desmantelamiento y abandono de los proyecto, obra o actividad que fueron objeto de licencia ambiental, para dar por terminada la misma, mediante acto administrativo expedido por la autoridad ambiental competente, así:
“Artículo 2.2.2.3.9.2. DE LA FASE DE DESMANTELAMIENTO Y ABANDONO. Cuando un proyecto, obra o actividad requiera o deba iniciar su fase de desmantelamiento y abandono, el titular deberá presentar a la autoridad ambiental competente, por lo menos con tres (3) meses de anticipación, un estudio que contenga como mínimo:
a) La identificación de los impactos ambientales presentes al momento del inicio de esta fase;
b) El plan de desmantelamiento y abandono; el cual incluirá las medidas de manejo del área, las actividades de restauración final y demás acciones pendientes;
c) Los planos y mapas de localización de la infraestructura objeto de desmantelamiento y abandono;
d) Las obligaciones derivadas de los actos administrativos identificando las pendientes por cumplir y las cumplidas, adjuntando para el efecto la respectiva sustentación;
e) Los costos de las actividades para la implementación de la fase de desmantelamiento y abandono y demás obligaciones pendientes por cumplir.
La autoridad ambiental en un término máximo de un (1) mes verificará el estado del proyecto y declarará iniciada dicha fase mediante acto administrativo, en el que dará por cumplidas las obligaciones ejecutadas e impondrá el plan de desmantelamiento y abandono que incluya además el cumplimiento de las obligaciones pendientes y las actividades de restauración final.
Una vez declarada esta fase el titular del proyecto, obra o actividad deberá allegar en los siguientes cinco (5) días hábiles, una póliza que ampare los costos de las actividades descritas en el plan de desmantelamiento y abandono, la cual deberá estar constituida a favor de la autoridad ambiental competente y cuya renovación deberá ser realizada anualmente y por tres (3) años más de terminada dicha fase.
Aquellos proyectos, obras o actividades que tengan vigente una póliza o garantía bancaria dirigida a garantizar la financiación de las actividades de desmantelamiento, restauración final y abandono no deberán suscribir una nueva póliza sino que deberá allegar copia de la misma ante la autoridad ambiental, siempre y cuando se garantice el amparo de los costos establecidos en el literal e) del presente artículo.
Una vez cumplida esta fase, la autoridad ambiental competente deberá mediante acto administrativo dar por terminada la Licencia Ambiental.
PARÁGRAFO 1o. El área de la licencia ambiental en fase de desmantelamiento y abandono podrá ser objeto de licenciamiento ambiental para un nuevo proyecto, obra o actividad, siempre y cuando dicha situación no interfiera con el desarrollo de la mencionada fase.”
Adicionalmente, mediante Resolución 1390 de 2005 el Ministerio de Ambiente estableció las directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final, y puntualmente, en su artículo 1 señala que las autoridades ambientales regionales son las responsables de efectuar el control y seguimiento del cierre, clausura y restauración ambiental de los rellenos sanitarios.
“Artículo 1. CONTROL Y SEGUIMIENTO AL CIERRE, CLAUSURA Y RESTAURACIÓN AMBIENTAL O ADECUACIÓN TÉCNICA DE LOS SITIOS DE DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS QUE NO CUMPLAN CON LA NORMATIVA VIGENTE. Las autoridades ambientales regionales, en cumplimiento de sus funciones, deberán de manera inmediata efectuar el correspondiente control y seguimiento del cierre, clausura y restauración ambiental o su transformación técnica a relleno sanitario de los sitios de disposición final de residuos sólidos a que hace referencia el artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003.
Para el cierre, clausura y restauración ambiental o su transformación técnica a relleno sanitario de los sitios de disposición final de residuos sólidos que no cumplan las obligaciones indicadas en el término establecido en el artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003, las autoridades ambientales regionales darán cumplimiento a los criterios y directrices que se establecen en la presente resolución.”
Finalmente, es importante señalar que la Ley 1333 de 2009, establece el procedimiento sancionatorio ambiental que deben aplicar las autoridades ambientales frente a las posibles infracciones ambientales que lleguen a conocer.
En conclusión, las disposiciones legales y regulatorias enunciadas son el marco normativo con que cuentan las autoridades ambientales para el control y seguimiento a los proyectos obras y actividades sujetos a licencia ambiental.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, a continuación, se resuelven sus interrogantes:
“1. ¿Son exigibles las obligaciones relacionadas con las actividades de clausura, cierre y pos-cierre impuestas en una licencia ambiental por medio de la cual se autorizó la realización de un Relleno Sanitario, aun cuándo dicha licencia ambiental fue revocada?, lo anterior teniendo en cuenta que durante el desarrollo de las actividades de disposición final se generó un detrimento a las condiciones ambientales del sitio y se continuara generando efectos derivados de dicha actividad.
2. ¿En los casos en que sea liquidada la persona jurídica titular de la licencia ambiental por medio de la cual se autoriza la actividad de disposición final de residuos ordinarios y la realización de un Relleno Sanitario, quien queda a cargo de las actividades de clausura, cierre y pos-cierre del Relleno Sanitario?
3. ¿Si el propietario del predio donde operaba un Relleno Sanitario al cual se le revocó la licencia ambiental es diferente al titular de la licencia, este responde en igual medida en cuanto a las actividades de clausura, cierre y pos-cierre?
4. ¿Qué responsabilidad tendría el propietario del lote en las actividades de clausura, cierre y pos-cierre de un Relleno Sanitario, en los casos en que este no sea el titular de una Licencia Ambiental por medio de la cual se autorizaron las actividades?
5. ¿En los casos en que sea cedido el contrato de prestación del servicio público de aseo, y en ocasión del desarrollo de actividades se presente un incumplimiento a las obligaciones impuestas en las licencias ambientales y en la normatividad ambiental vigente, ambas partes contratantes tienen obligaciones en cuanto a las posibles sanciones que puedan suscitarse?
6. ¿Si una corporación autónoma emite una licencia ambiental para el funcionamiento de un relleno sanitario donde el titular de la misma es una sociedad, y en dicho acto administrativo se establecen como obligación la realización de actividades de clausura, cierre y pos-cierre, en un hipotético caso donde la sociedad es liquidada antes de cumplir con las actividades, quien sería el responsable de la ejecución de las mismas?
7. ¿Qué garantías tiene una Corporación Autónoma para velar por el cumplimiento de las obligaciones impuestas en una licencia ambiental cuando la persona jurídica titular de la Licencia es liquidada?
8. Para los casos anteriores a la expedición de la Decreto 1784 de 2017, ¿cuáles eran las garantías que tenían las Corporaciones Autónomas para velar por el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con las actividades de cierre y clausura de Rellenos Sanitarios en los casos en que la sociedad titular de la licencia fuese liquidada?”
Teniendo en cuenta que las preguntas transcritas están relacionadas con las actividades de clausura, cierre y pos-cierre de rellenos sanitarios en los cuales se les hayan suspendido y/o revocado las licencias ambientales, se debe señalar que estos aspectos se encuentra fuera del ámbito de atribuciones de esta Superintendencia y por lo tanto, no se encuentra facultada para emitir pronunciamientos referente a temas que le competen en este caso, a las autoridades ambientales, so pena de incurrir en una extralimitación de funciones.
De acuerdo con el artículo 2.2.2.3.6.6 del Decreto 1076 de 2015 la licencia deberá contener las obligaciones de desmantelamiento, abandono y terminación, entre otras, del proyecto u obra objeto de esta, las cuales deberán ser acatadas por el titular de la licencia. En esa medida, será la auotoridad ambiental quien determine las obligaciones sobre la terminación de la obra o proyectos sujetos
En punto a los rellenos sanitarios, el artículo 1 de la Resolución 1390 de 2005 del Ministerio de Ambiente serán las autoridades ambientales regionales, las responsables del control y seguimiento del cierre, clausura y restauración ambiental o su transformación técnica a relleno sanitario de los sitios de disposición final. Por lo tanto, será la autoridad ambiental la que deberá determinar el alcance las competencias otorgadas por la Ley.
Bajo ese escenario, esta Superintendencia no tiene competencia para determinar el alcance de las obligaciones de ninguna autoridad. Efectuada la anterior precisión. a continuación, se expondrán algunas conclusiones que en términos generales brindarán elementos normativos relacionados con el tema consultado, así:
- Aspectos ambientales de los rellenos sanitarios
- Es responsabilidad de las autoridades ambientales respectivas definir y especificar aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones establecidas en las licencias ambientales, que para el caso de los rellenos sanitarios son las Corporaciones Autónomas Regionales, a quienes le corresponde asegurar que todos los procedimientos y requisitos se cumplan adecuadamente, y deben supervisar y regular estrictamente estos procesos. Por consiguiente, definir y especificar estos aspectos se encuentra fuera del ámbito de atribuciones de esta Superintendencia.
- Los rellenos sanitarios hacen parte de la actividad de disposición final de residuos que se considera una actividad complementaria del servicio público de aseo, definida específicamente en el numeral 66 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, sin embargo, lo concerniente a temas de carácter ambiental en la implementación y operación de los rellenos sanitarios tienen un marco regulatorio, roles y responsabilidades diferentes a los contemplados en la prestación del servicio público de aseo.
- El marco regulatorio concerniente al tema de licencias ambientales frente a las actividades de clausura, cierre y pos-cierre de rellenos sanitarios que de forma obligatoria deberá desarrollar el beneficiario de las licencias para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales que podrían derivarse de estas actividades, se encuentra consagrado principalmente Ley 99 de 1993, reglamentada en el Decreto Único Reglamentario No. 1076 de 2015. Las autoridades ambientales en el ejercicio de sus funciones deben dar aplicación a estas disposiciones legales y regulatorias.
-La Resolución 1390 de 2005 del Ministerio de Ambiente estableció las directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final, y dispuso en el artículo 1o que las autoridades ambientales regionales, en cumplimiento de sus funciones, deberán de manera inmediata efectuar el correspondiente control y seguimiento del cierre, clausura y restauración ambiental o su transformación técnica a relleno sanitario de los sitios de disposición final
- La Ley 1333 de 2009, establece el procedimiento sancionatorio ambiental que deben aplicar las autoridades ambientales frente a las posibles infracciones ambientales que lleguen a conocer en el ejercicio de sus funciones.
- Las disposiciones legales y regulatorias enunciadas anteriormente son el marco normativo con que cuentan las autoridades ambientales para el control y seguimiento a los proyectos obras y actividades sujetos a licencia ambiental.
- Aspectos generales de la prestación del servicio público domiciliario de aseo
- De conformidad con el artículo 1 de la Ley 142 de 1994, quienes presten el servicio público domiciliario de aseo, así como sus actividades complementarias, se encuentran sometidos a la inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia.
- Los prestadores de servicios públicos domiciliarios no necesitan permiso para desarrollar su objeto social, sin embargo, deben contar con las autorizaciones, concesiones y permisos ambientales y sanitarios referidos en el artículo 25 de la Ley 142 de 1994, antes de iniciar cualquier operación relacionada con el servicio o actividad correspondiente.
- El numeral 8 del artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, señala la disposición final como una actividad complementaria del servicio público de aseo, definida específicamente en el numeral 66 del artículo 2.3.2.1.1. ibídem, cómo la disposición de residuos sólidos mediante la técnica de relleno sanitario.
- Frente a las actividades de clausura, cierre y pos-cierre de los rellenos sanitarios en el marco del régimen de servicios públicos domiciliarios, se debe señalar que el Decreto 1077 de 2015 establece en sus artículos 2.3.2.3.17 y 2.3.2.3.5.18 estableció la obligación de constituir y mantener una provisión a través de un encargo fiduciario, con el fin de garantizar los recursos económicos para llevar a cabo las actividades de cierre clausura, posclausura y posterior monitoreo de los rellenos sanitarios, para todas las personas prestadoras de la actividad de disposición final.
-De igual manera, el artículo el artículo 5.3.2.2.6.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, determina lo siguiente:
“Provisión de recursos para las etapas de clausura y posclausura. La persona prestadora de la actividad de disposición final deberá constituir un encargo fiduciario, que permita garantizar los recursos necesarios para la clausura y posclausura del mismo, de tal manera que todas las actividades y obras requeridas para dichas etapas se realicen, acorde con lo establecido en el artículo 2.3.2.3.5.18 del Decreto 1077 de 2015, o el que lo modifique, sustituya o adicione, de acuerdo con la fórmula definida para CDF_PC en el artículo 5.3.2.2.6.1. de la presente resolución.”
- La Circular conjunta No. 1 de 2017 expedida por la Superintendencia de Servicio Públicos Domiciliarios, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se refirió a la provisión de recursos para las etapas de clausura y posclausura en la actividad de disposición final, los cuales deberán ser empleados para las actividades y obras requeridas para los que fueron provisionados.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS.
1. Radicado 20245295555682
TEMA: LICENCIAS AMBIENTALES
Subtemas: Facultades de la SSPD de inspección, vigilancia y control en los servicios públicos domiciliarios/Aspectos generales de la prestación del servicio público domiciliario de aseo/Licencias ambientales en los servicios públicos domiciliarios
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
7. “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.”
8. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”
9. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”
10. “Por la cual se establecen directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final a que hace referencia el artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003 que no cumplan las obligaciones indicadas en el término establecido en la misma.”
11. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”
