CONCEPTO 56 DE 2025
(febrero 6)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[5].
CONSULTA
La consulta fue elevada en los siguientes términos:
“1. ¿Cuál es el alcance y la forma de aplicación de la causal establecida en numeral 59.6 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994, en relación con la toma de posesión de una empresa de servicios públicos?
2. ¿Qué conceptos jurídicos o antecedentes de aplicación de dicha causal, ha gestionado la Superintendencia?”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Sentencia C-237 de 1997[7]
Sentencia T-413 de 2013[8]
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015.
De igual forma debe reiterarse que, la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el tiempo, en el sentido de manifestar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del referido artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
Hechas las anteriores precisiones, esta Oficina emitirá un pronunciamiento en términos generales frente a la toma de posesión de empresas de servicios públicos, sus causas y modalidades, haciendo especial énfasis en la contemplada en el numeral 59.6 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:
De manera inicial, es preciso señalar que la toma de posesión es una especie de intervención administrativa que, en el caso de los servicios públicos domiciliarios puede ser ordenada por la Superservicios como medida preventiva a los prestadores de dichos servicios, cuando incurran en alguna de las causales previstas en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994, o cuando lo determine la entidad como sanción a un prestador, luego de haber adelantado el procedimiento administrativo sancionatorio, tal como lo dispone el numeral 81.7[9] del artículo 81 ibídem.
En esa línea, resulta importante precisar que las causales que pueden desencadenar la adopción de una toma de posesión administrativa por parte de esta Superintendencia, se encuentran establecidas en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:
“Artículo 59. Causales, modalidad y duración. El Superintendente de servicios públicos podrá tomar posesión de una empresa, en los siguientes casos:
59.1. Cuando la empresa no quiera o no pueda prestar el servicio público con la continuidad y calidad debidas, y la prestación sea indispensable para preservar el orden público o el orden económico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a terceros.
59.2. Cuando sus administradores persistan en violar en forma grave las normas a las que deben estar sujetos, o en incumplir sus contratos.
59.3. Cuando sus administradores hayan rehusado dar información veraz, completa y oportuna a una comisión reguladora o a la Superintendencia, o a las personas a quienes éstas hayan confiado la responsabilidad de obtenerla.
59.4. Cuando se declare la caducidad de uno de los permisos, licencias o concesiones que la empresa de servicios públicos haya obtenido para adelantar sus actividades, si ello constituye indicio serio de que no está en capacidad o en ánimo de cumplir los demás y de acatar las leyes y normas aplicables.
59.5. En casos de calamidad o de perturbación del orden público;
59.6. Cuando, sin razones técnicas, legales o económicas de consideración sus administradores no quisieren colaborar para evitar a los usuarios graves problemas derivados de la imposibilidad de otra empresa de servicios públicos para desempeñarse normalmente.
59.7. Si, en forma grave, la empresa ha suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones mercantiles.
59.8. Cuando la empresa entre en proceso de liquidación”.
Adicionalmente, también debe señalarse que previo a ordenar la toma de posesión, es necesario obtener concepto previo de la Comisión de Regulación del sector al que pertenezca el servicio que se presta, tal como lo dispone el artículo 121 de la Ley 142 de 1994 y, por su parte, de acuerdo con la situación en que se encuentre incurso el prestador, la medida se podrá ordenar en alguna de las siguientes modalidades:
- Toma de posesión con fines de administración.
- Toma de posesión en administración con fines liquidatorios.
- Toma de posesión para liquidación.
En la referida norma también se fija de manera concreta el procedimiento y alcances de la toma de posesión de empresas de servicios públicos domiciliarios.
De igual forma, en la toma de posesión el Superintendente debe designar un agente especial o un liquidador, según el caso, con el propósito de que represente al prestador en todas sus actuaciones y desarrolle las concernientes a la toma de posesión, bajo su exclusiva responsabilidad, así como un contralor, quien tendrá a cargo las funciones propias de un revisor fiscal, conforme al Código de Comercio y demás normas aplicables a la revisoría fiscal y responderá de acuerdo con ellas. Los designados ejercerán funciones públicas de forma transitoria, actúan como auxiliares de la justicia y, en ningún caso, se reputarán funcionarios de la Superservicios o empleados del prestador en toma de posesión[10].
Ahora bien, hechas las precisiones anteriores y en atención al objeto de la consulta, debe indicarse frente a la causal establecida en el numeral 59.6 del referido artículo 59 de la Ley 142 de 1994 que, la misma encuentra asidero en el artículo 1 de la Constitución Política, que establece lo siguiente:
“Articulo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. (Subraya fuera de texto).
Como puede observarse, la misma Constitución Política instituyó el principio de solidaridad en el país, como un elemento esencial del Estado Social de Derecho.
En esa línea, la Corte Constitucional, en Sentencia T-413 de 2013 definió el referido principio de solidaridad como “un deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”, señalando que “la dimensión de la solidaridad como deber, impone a los miembros de la sociedad la obligación de coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos los derechos de éstos, máxime cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta, en razón a su condición económica, física o mental”.
Asimismo, dicha Corporación, en Sentencia C-237 de 1997, indicó que “el deber de solidaridad no se limita al Estado: corresponde también a los particulares, de quienes dicho deber es exigible en los términos de la ley, y de manera excepcional, sin mediación legislativa, cuando su desconocimiento comporta la violación de un derecho fundamental”.
De esta manera, en criterio de esta Oficina Asesora Jurídica, al establecer el numeral 59.6 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994 que “Cuando, sin razones técnicas, legales o económicas de consideración sus administradores no quisieren colaborar para evitar a los usuarios graves problemas derivados de la imposibilidad de otra empresa de servicios públicos para desempeñarse normalmente”, el legislador buscó que, cuando a una empresa de servicios públicos domiciliarios le sea imposible desempeñarse con normalidad, lo cual afecta o puede llegar a afectar la prestación del servicio público respectivo y a usuarios determinados, exista la posibilidad de que, otra u otras empresas, con suficiencia técnica, legal y económica para ello, puedan colaborar para evitar la afectación del servicio y por ende, la vulneración de los derechos de los usuarios.
Con lo anterior nótese que, a través de la causal en cuestión no se buscó más que establecer una medida que de cierta forma busca garantizar que la prestación de los servicios públicos en el país se dé en términos de calidad, continuidad y eficiencia; lo cual guarda consonancia con la función social de la propiedad en las entidades prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 11 de la Ley 142 de 1994 y, en particular, aquella establecida en su numeral 11.1, que al respecto señala lo siguiente:
“Artículo 11. Función social de la propiedad en las entidades prestadoras de servicios públicos. Para cumplir con la función social de la propiedad, pública o privada, las entidades que presten servicios públicos tienen las siguientes obligaciones:
11.1. Asegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente, y sin abuso de la posición dominante que la entidad pueda tener frente al usuario o a terceros.
(…)”.
Así, obsérvese que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, para cumplir con la función social de la propiedad, pública o privada, tienen la obligación de asegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente, y sin abuso de la posición dominante que la empresa pueda tener frente a sus usuarios o frente a terceros.
Ahora bien, corresponde a esta Superintendencia, en ejercicio de sus actividades de inspección y vigilancia, determinar la existencia o inexistencia de razones técnicas, legales o económicas que permiten o impiden, según sea el caso, que una empresa de servicios públicos domiciliarios pueda colaborar a otra, cuando se encuentre inmersa en una imposibilidad para operar normalmente y, con ello, que se presente o pueda presentarse afectación del servicio público que se preste, tal y como se refirió en párrafos precedentes.
En esa línea debe precisarse además que, dicha determinación debe efectuarse en atención concreta de cada caso, lo cual implica la consideración de las particularidades no sólo de la empresa llamada a colaborar, sino del mercado en la que la misma se desenvuelve.
Por último, en atención al segundo interrogante planteado por la consultante, esta Oficina Asesora Jurídica solicitó información a la Dirección Entidades Intervenidas y en Liquidación de la Superservicios, relacionada con los antecedentes de aplicación de la causal de toma de posesión establecida en el numeral 59.6 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994, frente a lo cual, el 3 de febrero de 2025, se obtuvo la siguiente respuesta:
“(…) se informa que, en conocimiento de esta Dirección de Entidades Intervenidas y en Liquidación, no existen pronunciamientos jurídicos acerca de la aplicación de dicho numeral, así mismo se informa que ninguna empresa ha sido objeto de toma de posesión en el marco de la causal contenida en el numeral 59.6 del Artículo 59 de la Ley 142 de 1994”.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Las causales que pueden desencadenar la adopción de la toma de posesión administrativa por parte de esta Superintendencia, se encuentran establecidas en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994.
- La causal de toma de posesión contemplada en el numeral 59.6 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994 encuentra asidero en el principio constitucional de solidaridad, el cual ha sido definido por la Corte Constitucional, a través de su jurisprudencia, como un deber que recae no sólo en el Estado sino también en los particulares, a quienes les es exigible en los términos de la ley y de manera excepcional, sin mediación legislativa cuando su desconocimiento comporta la violación de un derecho fundamental.
- Al establecer el numeral 59.6 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994 que “Cuando, sin razones técnicas, legales o económicas de consideración sus administradores no quisieren colaborar para evitar a los usuarios graves problemas derivados de la imposibilidad de otra empresa de servicios públicos para desempeñarse normalmente”, el legislador buscó que, cuando a una empresa de servicios públicos domiciliarios le sea imposible desempeñarse con normalidad, lo cual afecta o puede llegar a afectar la prestación del servicio público respectivo, exista la posibilidad de que otra u otras empresas con suficiencia técnica, legal y económica para ello, puedan colaborar para evitar la afectación del servicio y, por ende, la vulneración de los derechos de los usuarios.
- Así, a través de la causal en cuestión no se buscó más que establecer una medida que, de cierta forma, busca garantizar que la prestación de los servicios públicos en el país se dé en términos de calidad, continuidad y eficiencia; lo cual guarda consonancia con la función social de la propiedad en las entidades prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 11 de la Ley 142 de 1994 y, en particular, aquella establecida en el numeral 11.1. De esta manera, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, para cumplir con la función social de la propiedad, pública o privada, tienen la obligación de asegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente, y sin abuso de la posición dominante que la empresa pueda tener frente a sus usuarios o frente a terceros.
- Corresponde a esta Superintendencia, en ejercicio de sus actividades de inspección y vigilancia, determinar la existencia o inexistencia de razones técnicas, legales o económicas que permiten o impiden, según sea el caso, que una empresa de servicios públicos domiciliarios pueda colaborar a otra cuando se encuentre inmersa en una imposibilidad para operar normalmente y, con ello, que se presente o pueda presentarse afectación del servicio público. De esta manera, dicha determinación debe efectuarse en atención concreta de cada caso, lo que implica la consideración de las particularidades no sólo de la empresa llamada a colaborar, sino del mercado en la que la misma se desenvuelve.
- Por último, según información suministrada por la Dirección Entidades Intervenidas y en Liquidación de la Superservicios, no existen pronunciamientos jurídicos acerca de la aplicación de la causal de toma de posesión establecida en el numeral 59.6 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994, así como tampoco se ha tomado posesión de alguna empresa vigilada por esta entidad en razón de esa causal.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245295181332.
TEMA: TOMA DE POSESIÓN DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS, CAUSAS Y MODALIDADES.
Subtema: Alcance y aplicación de la causal del numeral 59.6 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. Corte Constitucional. Sentencia C-237/97. Expediente D-1482. MP. Carlos Gaviria Díaz.
8. Corte Constitucional, Sala Sexta de Revisión. Sentencia T-413/13. Expediente T-3810348. MP. Nelson Pinilla Pinilla.
9. Ley 142 de 1994, artículo 81, numeral 81.7. “Artículo 81. Sanciones. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:
(…)
81.7. Toma de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros”. (Subraya fuera de texto).
10. Ley 142 de 1994, artículo 123. “Nombramiento de liquidador; procedimiento. La liquidación de las empresas de servicios públicos se hará siempre por una persona que designe o contrate la Superintendencia; el liquidador dirigirá la actuación bajo su exclusiva responsabilidad, y la terminará en el plazo que señale el Superintendente. El liquidador tendrá las facultades y deberes que corresponden a los liquidadores de instituciones financieras, en cuanto no se opongan a normas especiales de esta Ley.”
