CONCEPTO 63 DE 2024
(marzo 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Radicado No.: 20241300884781
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015[9]
Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-040
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y por tanto tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
De igual forma, es de precisar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia de forma principal las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulación a los cuales se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
En este sentido, las funciones mencionadas de forma general están referidas a: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos a los que estén sujetas las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; y (iii) sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.
Por otro lado, es pertinente reiterar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el tiempo, en el sentido de manifestar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
El mencionado artículo señala sobre el particular: “(…) En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya (…)”, ya que, de hacerlo, se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigilados.
En consecuencia, se debe precisar que dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia no se encuentra certificar la legalidad del cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, así como tampoco emitir lineamientos sobre la celebración y terminación del convenio para su recaudo, pues son asuntos que se escapan de la órbita de competencia del régimen de los servicios públicos domiciliarios y por ende de esta Superintendencia.
No obstante, con el fin de ilustrar al consultante, se procederá a hacer algunas precisiones generales sobre el tema, a partir de los siguientes ejes temáticos: (i) tasa de seguridad y convivencia ciudadana; y (ii) cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana en las facturas del servicio público domiciliario de energía.
(i) Tasa de seguridad y convivencia ciudadana.
El artículo 8 de la Ley 1421 del 2010 establece el fundamento legal de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana en los siguientes términos:
“Artículo 8. Aportes voluntarios a los Fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.
Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.
Parágrafo. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.
Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad.
El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente”. (subraya fuera de texto)
La disposición transcrita creó la tasa especial de seguridad en el ordenamiento jurídico tributario colombiano, para darle el carácter de tributo territorial con destinación específica, autorizando a las entidades territoriales para su adopción y reglamentación. En este sentido, la imposición y cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana se encuentra a cargo del ente territorial, quien fijara, entre otros aspectos, los obligados a su pago y la forma de recaudo, en la norma que expida para el efecto.
Particularmente, respecto del recaudo de los tributos, el ente territorial puede establecer en la norma a expedir que su cobro se realice a través de la factura de servicios públicos, sin embargo, para ello deberá celebrar con el prestador del servicio que elija, el respectivo convenio cuya celebración y condiciones de ejecución se regirá por lo pactado entre las partes en ejercicio de la autonomía de su voluntad, en todo caso, en cumplimiento de las normas que rijan su celebración.
Aunado a lo anterior, el artículo 2.7.1.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015 referente a los aportes para la convivencia y seguridad ciudadana, señaló:
“Artículo 2.7.1.1.13. Aportes voluntarios de los municipios y departamentos. Adicionales a los recursos contemplados en la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014, los municipios, distritos y departamentos, podrán asignar en sus respectivos presupuestos aportes provenientes de otras fuentes o recursos distintos a los establecidos en la ley para los fondos territoriales de seguridad y convivencia ciudadana. Dichos recursos serán incorporados al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana y destinados a financiar el Plan Integral de Seguridad y Convivencia de que trata el presente Capítulo.”
Conforme con la norma en cita los entes territoriales podrán destinar a sus presupuestos aportes o recursos a los Fondos de Seguridad y Convivencia Ciudadana, con el fin de financiar el Plan Integral de Seguridad y Convivencia.
En cuanto al Fondo de Convivencia y Seguridad Ciudadana, mediante el artículo 2.7.1.1.1. y siguientes del Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015 se reguló la naturaleza, financiación y funcionamiento de dichos fondos, entre otros. Así las cosas, las disposiciones señaladas se convierten en los principales fundamentos legales para el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana.
Ahora bien, es importante señalar que cuando la Nación, los departamentos, municipios y distritos expiden normas referentes a tasas, sobretasas, estampillas o impuestos del orden territorial, lo hacen en desarrollo de funciones tributarias que son ajenas a los servicios públicos domiciliarios pues, a pesar que puedan ser cobradas en las facturas de servicios públicos domiciliarios, la destinación y aplicación de estos dineros se hace por parte de los entes territoriales y no de los prestadores de servicios públicos domiciliarios. En este sentido, se reitera que la expedición, recaudo y destinación de esta tasa es un asunto que escapa de la órbita de competencia del régimen de los servicios públicos domiciliarios y por tanto de esta Superintendencia.
(ii) Cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana en las facturas del servicio público domiciliario de energía.
De acuerdo con el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 los prestadores de los servicios públicos domiciliarios solo podrán cobrar en la factura los conceptos relacionados con la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios, sin que sea procedente el cobro de bienes y servicios que no tengan relación con el suministro, prestación o ejecución del contrato, como tampoco, afectar la estructura tarifaria establecida para cada servicio público domiciliario.
Lo anterior, se encuentra en concordancia con lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto 828 de 2007 el cual consagra:
“Artículo 1: Modificase el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 8. De los cobros no autorizados. Las empresas que presten servicios públicos domiciliarios, únicamente podrán cobrar tarifas por concepto de la prestación de dichos servicios y de aquellos de que trata la Ley 142 de 1994. En este último evento, previa celebración de convenios con este propósito.
En consecuencia, las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios, no podrán incluir en la factura correspondiente cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos o conceptos cuyo cobro esté fundamentado en otras normas de carácter legal, salvo que cuenten con la autorización expresa del usuario.
Cuando el usuario lo requiera, podrá cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas de la respectiva empresa o entidad o a los puntos donde aquellas realizan sus operaciones comerciales, con el fin de que se facilite la factura requerida para pago de dichos valores.
Las entidades y empresas que pretendan incluir en las facturas de servicios públicos cuotas derivadas de créditos otorgados a los usuarios, deberán garantizar las facilidades que permitan al usuario en todo caso cancelar la tarifa correspondiente al servicio público sin que en ningún caso se generen cobros adicionales por dicha gestión. La empresa no podrá suspender el servicio público por el no pago de conceptos diferentes al directamente derivado del mismo.
El valor de las cuotas derivadas de tales créditos deberá totalizarse por separado del servicio público respectivo de modo que quede claramente expresado cada concepto. Las deudas originadas de obligaciones diferentes al pago de servicios públicos no generarán solidaridad respecto del propietario de inmueble, salvo que este así lo haya aceptado en forma expresa." (subraya fuera de texto)
Así las cosas, inicialmente los prestadores no podrán incluir en la factura cobros distintos a los originados por la prestación efectiva de los servicios públicos domiciliarios, tales como, por ejemplo, el cobro por compra de electrodomésticos, seguros u otros conceptos comerciales. No obstante, en el evento que el prestador incluya en la factura este tipo de cobros, debe tener presente, al tenor de la norma transcrita, lo siguiente:
(i) La inclusión de estos cobros deberá estar autorizados de manera expresa por el suscriptor o usuario.
(ii) Las obligaciones originadas por conceptos diferentes a la prestación del servicio o ejecución del contrato de condiciones uniformes deberán totalizarse por separado en la factura del servicio público domiciliario respectivo, a fin de que el usuario o suscriptor pueda realizar el pago del servicio público domiciliario de manera independiente al pago de los otros conceptos, para lo cual, deberá dirigirse a las oficinas del prestador el cual facilitará la factura requerida para pago del consumo del servicio.
(iii) El usuario y/o suscriptor podrá pagar únicamente el valor del servicio público domiciliario respectivo, sin que la falta de pago de otros conceptos pueda generar suspensión de dicho servicio por parte del prestador.
De este modo, para que el prestador de servicios públicos domiciliarios pueda incluir en la factura bienes o servicios ajenos a la prestación del servicio público, deberá dar cumplimiento a lo señalado en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 y artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto 828 de 2007.
Sin embargo, tratándose de la inclusión del cobro de tributos o impuestos territoriales en las facturas de servicios públicos domiciliarios, para el caso en consulta, la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, debe indicarse que mediante el Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-040 esta Oficina se refirió a la posibilidad de incluir el cobro de tributos en la factura de servicios públicos, así como al hecho de separar su cobro al del servicio público, de la siguiente manera:
“(…) De otra parte, y en cuanto a la inclusión de tributos territoriales en las facturas de servicios públicos domiciliarios, esta Oficina Asesora Jurídica considera que si bien para incluir cobros en la factura por causas distintas del consumo y servicios inherentes se requiere autorización del usuario, esta regla se matiza en el caso de la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los que puede prescindirse de tal autorización previa, por el hecho de que tal inclusión proviene de un mandato legal, es decir que, mientras esté vigente la disposición que lo contiene, es obligante para los particulares.
Ello sería una excepción a la premisa a la que se ha hecho referencia, o si se quiere, una nueva regla que aplica de forma excepcional, en aquellos casos en donde lo que se cobra -obligación tributaria- no parte de la decisión de un ciudadano en ejercicio de su autonomía de la voluntad, sino de un mandato legal, que se impone en ejercicio de las competencias tributarias a cargo del Estado, en sus distintos niveles.
En ese sentido, se concluye que (i) la Superservicios no cuenta con facultades para pronunciarse sobre la competencia de los entes territoriales para adoptar tributos y establecer sus elementos; (ii) se presume la legalidad de un acto administrativo que ordene el recaudo de un tributo a través de la factura de servicios públicos domiciliarios, y por ende, es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de los mismos, en tanto no sea anulado por la autoridad competente; y (iii) el usuario le podrá solicitar al prestador, que el cobro del servicio se efectué conforme a las reglas señaladas por en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, esto es, a través de documento separado del tributo. (…)” (resaltado fuera del texto)
En este contexto, es preciso concluir que se encuentra permitida la inclusión en la factura de obligaciones tributarias y fiscales, eventos en los cuales puede prescindirse de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, toda vez, que la inclusión del tributo proviene de un mandato legal. Sin embargo, es importante tener en cuenta que el usuario podrá solicitar al prestador que el cobro del servicio se realice de forma independiente del tributo, en este caso, de seguridad y convivencia ciudadana, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas del prestador a fin de que se facilite la factura requerida para el pago del consumo del servicio, en los términos del artículo 1 del Decreto 828 de 2007.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes planteados, agrupando algunas de ellas por tener cierta identidad:
“1. Solicito respetuosamente me informe y certifique que debe hacer el Municipio de (…) y demás Municipios del Departamento del (…) que no integran el área metropolitana de (…) para desglosar el convenio con la empresa (…) y el Departamento del (…), y pactar un nuevo convenio para continuar el recaudo de la tasa de Seguridad y Convivencia Ciudadana.”
“2. Solicito me informe y certifique si los usuarios de servicios públicos están obligados a pagar el recibió con la tasa de seguridad según lo establecido en la normatividad tributaria y se servicios públicos en Colombia.”
Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020 no se encuentra certificar la legalidad del cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, así como tampoco emitir lineamientos sobre la celebración y terminación del convenio para su recaudo, en la medida que son asuntos que se escapan de la órbita de competencia del régimen de los servicios públicos domiciliarios y por ende, de esta Superintendencia. En consecuencia, no es dable a esta Oficina emitir pronunciamiento alguno respecto del desglose del convenio celebrado por un ente territorial con un prestador del servicio de energía, para el cobro de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana.
No obstante, de manera general es preciso señalar que el artículo 8 de la Ley 1421 del 2010 creó la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana en el ordenamiento jurídico tributario colombiano, para darle el carácter de tributo territorial con destinación específica, autorizando a las entidades territoriales para su adopción y reglamentación.
A efectos de la adopción y cobro de dicha tasa, el ente territorial deberá expedir normas municipales en las que fije, entre otros aspectos: (i) los sujetos pasivos de la obligación, siendo para estos obligatorio su pago, y (ii) la forma de recaudo, la cual puede ser a través de la factura de servicios públicos domiciliarios, evento en el cual el ente territorial deberá celebrar con el prestador del servicio que elija, el respectivo convenio, cuya celebración y condiciones de ejecución se reitera por lo pactado por las partes en el mismo convenio, que, en todo caso, se debe regir por las normas existentes respecto de su celebración, ejecución o terminación.
Finalmente, es importante tener presente que cuando la Nación, los departamentos, municipios y distritos expiden normas sobre tasas, sobretasas, estampillas o impuestos del orden territorial, lo hacen en desarrollo de funciones tributarias que son ajenas a los servicios públicos domiciliarios, las cuales pese a que puedan ser cobradas en las facturas de servicios públicos domiciliarios, la destinación y aplicación de estos dineros se hace por parte de los entes territoriales y no de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
“3. Solicito me informe y certifique si el recaudo de la tasa de seguridad en el Departamento del Atlántico en el recibo de energía está ajustado a la ley.”
“4. Solicito me informe y certifique que debe hacer el usuario para no pagar una factura de energía con tasa de seguridad incluida.”
Es preciso reiterar que el recaudo de la tasa especial de seguridad y convivencia ciudadana está a cargo del municipio, quien podrá realizarlo mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios, previo la celebración de acuerdos para tal fin con el prestador del servicio.
No obstante, siguiendo lo indicado por esta Oficina en Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-040, se encuentra permitida la inclusión de obligaciones tributarias y fiscales en la factura de servicios públicos, eventos en los que puede prescindirse de la autorización previa del suscriptor y/o usuario, toda vez, que la inclusión del tributo proviene de un mandato legal.
En todo caso, es importante tener en cuenta que el usuario podrá solicitar al prestador que el cobro del servicio se realice de forma independiente del tributo, en este caso de seguridad y convivencia ciudadana, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas del prestador a fin de que se facilite la factura requerida para el pago del consumo del servicio en los términos del artículo 1 del Decreto 828 de 2007.
Finalmente, se le informa que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 2025290464622
TEMA: TASA DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA
Subtema: Régimen aplicable – Falta de competencia de la SSPD
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”
7. por el cual se señalan normas que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento de los compromisos del Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios.
8. “por el cual se modifica el artículo 8o del Decreto 2223 de 1996.”
9. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”
