CONCEPTO 69 DE 2025
(febrero 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta presentada por el interesado tiene como objeto determinar si un prestador de servicios públicos domiciliarios, encargado de las actividades de acueducto, alcantarillado y aseo, se encuentra legalmente obligado a implementar la facturación electrónica.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016[6].
Concepto DIAN 100202208 – 1596 del 9 de septiembre de 2024.
CONSIDERACIONES
En principio, es necesario hacer hincapié en que la competencia de esta Superintendencia, en particular, el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control se circunscribe exclusivamente a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, específicamente en lo relacionado con la ejecución de las actividades propias de la prestación de dichos servicios o las actividades complementarias.
En este contexto, aunque la consulta se refiere a un prestador de servicios públicos domiciliarios sujeto a la inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia, la obligación o procedencia de implementar la facturación electrónica es un tema que excede el ámbito de competencia de los servicios públicos domiciliarios y corresponde a la autoridad tributaria competente, en este caso la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, proporcionar la guía u orientación al respecto.
Por lo anterior, esta entidad mediante el oficio radicado SSPD No. 20251330460331 remitió traslado por competencia de la consulta a la DIAN para que emita el pronunciamiento de fondo, sin perjuicio de las consideraciones generales que aquí se presentarán para ofrecer una guía preliminar al consultante.
· Factura de servicios públicos domiciliarios
De conformidad con el artículo 14.9 de la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos es la cuenta que una persona prestadora entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos.
Por su parte, los artículos 148 y 149 ibídem, establecen los requisitos y contenido mínimo de las citadas facturas, así:
¨Artículo 147. Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.
En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.
En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo.
Parágrafo. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.
Artículo 148. Requisitos de las facturas. Modificado por el art. 38, Decreto Nacional 266 de 2000. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario. ¨
De las anteriores disposiciones se colige, que mediante el contrato de condiciones uniformes se señalan los requisitos formales de la factura, sin embargo existe un la ley exigió un mínimo de información que es relevante para que el suscriptor o usuario pueda tener certeza de la legalidad de esos cobros, en los que se puedan evidenciar cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
· Facturación electrónica en los servicios públicos domiciliarios
Ahora bien, con respecto a la obligación de implementar la facturación electrónica, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, mediante el Concepto 100202208 – 1596 del 9 de septiembre de 2024, desarrolla importantes precisiones normativas sobre los sujetos obligados, los documentos equivalentes y el marco regulatorio aplicable, así:
“(…) Ahora bien, en lo referente a la facturación electrónica -temática que excede el ámbito de competencia de los servicios públicos domiciliarios y que compete a esta Entidad - el Estatuto Tributario dispone la obligación de expedir factura. Concretamente, el artículo 616-1 ibidem establece el sistema de facturación que comprende: (i) la factura de venta, es decir, la factura electrónica de venta con validación previa a su expedición por parte de la DIAN y (ii) los documentos equivalentes, que son aquellos dispuestos en los artículos 1.6.1.4.6. del Decreto 1625 de 2016 y 4 de la Resolución DIAN No. 000165 de 2023.
10. Así, la reglamentación contenida en el numeral 11 del artículo 1.6.1.4.6. del Decreto 1625 de 2016 estableció como documento equivalente a la factura de venta “El documento expedido para los servicios públicos domiciliarios”, norma que dispone: “El documento expedido para los servicios públicos domiciliarios lo podrán expedir los sujetos obligados a facturar que correspondan a empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios reguladas por la Ley 142 del 11 de julio de 1994 y las disposiciones que la reglamentan, modifican o adicionan, por los ingresos que obtengan estas entidades de conformidad con las disposiciones que las regulan; (…)”
11. Asimismo, el artículo 14 de la Resolución DIAN No. 000165 de 2023 dispone respecto a la expedición de los documentos equivalentes:
“ARTÍCULO 14. SUJETOS QUE PODRÁN EXPEDIR DOCUMENTOS EQUIVALENTES A LA FACTURA DE VENTA. Los sujetos obligados a facturar de que tratan los artículos 1.6.1.4.2 del Decreto número 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria y el artículo 7o de esta resolución podrán expedir los documentos equivalentes conforme lo dispuesto en el artículo 1.6.1.4.6. del Decreto número 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria y el artículo 15 de esta resolución, cuando se trate de venta de bienes o prestación de servicios allí contemplados. No obstante, cuando se trate de venta de bienes o prestación de servicios diferentes a los allí contemplados, deberán expedir factura electrónica de venta.
12. A partir de las consideraciones expuestas, puede verse que la posibilidad de los prestadores de servicios públicos para expedir el documento equivalente se circunscribe a aquellas operaciones que les generen ingresos de conformidad con las disposiciones que los regulan. Así, cuando un prestador de servicios públicos domiciliarios desarrolla una actividad por fuera del marco regulatorio de los servicios públicos domiciliarios, esas actividades se someten a las reglas generales de facturación.
13. La correcta expedición del documento equivalente bajo análisis suple la obligación de expedir factura de venta y se considera soporte de costos, deducciones e impuestos descontables de conformidad con lo dispuesto en los artículos 616-1 y 771-2 del Estatuto Tributario. 14. De las disposiciones transcritas se observa que el documento equivalente hace referencia a que sea expedido para los servicios públicos domiciliarios (consumo y servicios inherentes) excluyendo bienes o servicios distintos a éstos.
(…). 15. En ese sentido, la disposición tributaria, norma especial en materia de facturación, dispuso que el tratamiento de documento equivalente sería respecto de aquel expedido para los servicios públicos, esto es, en los términos de la factura definida en el artículo 14.9 de la Ley 142 de 1994; y no para otro tipo de servicios.
16. Es fundamental considerar que el tratamiento especial concedido a las empresas prestadoras de servicios públicos para la expedición del documento equivalente a la factura de venta tiene como propósito simplificar el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. No obstante, esta flexibilización no debe interpretarse como una autorización para incorporar conceptos ajenos a los servicios públicos domiciliarios sin cumplir con las restricciones legales aplicables.
Conclusión y decisión.
17. Por lo expuesto, se confirma el Concepto No. 003801 int. 441 del 13 de junio de 2024, en la medida en que las ventas o prestación de servicios, diferentes a los contemplados en la Ley 142 de 1994, no están cobijados por el supuesto de documento equivalente previsto en el art. 1.6.1.4.6 del Decreto 1625 de 2016, el cual debe ser entendido en los términos de la definición prevista en el artículo 14.9 de la Ley 142 de 1994.
18. En consecuencia, se precisa que un prestador de servicios públicos domiciliarios:
a. Deberá expedir facturas electrónicas por cualquiera de las actividades que desarrolle diferentes a los servicios públicos domiciliarios y los inherentes a estos.
b. Deberá expedir documentos equivalentes respecto de los servicios públicos domiciliarios y los servicios inherentes a estos.
c. Podrá expedir facturas electrónicas respecto de los servicios públicos domiciliarios y los servicios inherentes a estos[8] (…)” (Resaltas y subrayas propias).
Según la postura adoptada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-,
los documentos equivalentes a la factura de venta solo pueden expedirse cuando se trate de operaciones vinculadas a los servicios públicos domiciliarios regulados por la Ley 142 de 1994. Este mecanismo tiene como propósito facilitar a las empresas prestadoras el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, siempre que las actividades generadoras de ingresos se ajusten a los requisitos técnicos y legales establecidos en el Estatuto Tributario.
Sin embargo, en aquellos casos donde las empresas realicen actividades que no estén directamente reguladas o que excedan el ámbito de los servicios públicos domiciliarios, estas deberán sujetarse a las reglas generales de facturación.
Finalmente, respecto de los servicios públicos y actividades inherentes, los prestadores: i) deberán expedir documentos equivalentes para el cobro de dichos servicios; ii) podrá expedir facturas electrónicas respecto de los servicios públicos domiciliarios y los servicios inherentes a estos, mientras que, para cobrar cualquiera de las actividades que desarrolle diferentes a los servicios públicos domiciliarios deberá expedir facturas electrónicas.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- En respuesta a la consulta planteada, es importante señalar que la obligación de implementar la facturación electrónica por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios no se deriva directamente de las competencias que esta Superintendencia ejerce en materia de inspección, vigilancia y control. Esta obligación pertenece al ámbito de la regulación tributaria, cuya dirección y aplicación corresponde exclusivamente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Por lo tanto, si bien los prestadores de servicios públicos se encuentran sujetos a las atribuciones de esta Superintendencia, la normativa sobre facturación electrónica no forma parte de las actividades reguladas inherentes a la prestación de dichos servicios.
- En esa medida, de acuerdo con el Concepto 100202208 – 1596 del 9 de septiembre de 2024 emitido por la DIAN, los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben expedir documentos equivalentes a la factura de venta, en aquellos casos en que las operaciones generen ingresos asociados exclusivamente a actividades reguladas por la Ley 142 de 1994.
- Por el contrario, cuando estos prestadores desarrollen actividades distintas o no reguladas por dicha ley, deberán expedir factura electrónica de venta, conforme a las disposiciones generales establecidas por la DIAN.
- Así, la normativa tributaria establece una distinción clara entre operaciones que hacen parte la prestación de los servicios públicos o aquellas inherentes y las actividades diferentes a los servicios públicos domiciliarios y los inherentes a estos., lo cual implica que cualquier actividad ajena a los servicios públicos domiciliarios queda excluida del tratamiento especial del documento equivalente.
- En ese sentido, respecto de los servicios públicos y actividades inherentes, los prestadores: i) deberán expedir documentos equivalentes para el cobro de dichos servicios; ii) podrá expedir facturas electrónicas respecto de los servicios públicos domiciliarios y los servicios inherentes a estos. Mientras que, para cobrar cualquiera de las actividades que desarrolle diferentes a los servicios públicos domiciliarios deberá expedir facturas electrónicas
- En virtud de lo expuesto, esta Superintendencia, respetando los límites de su competencia, mediante el oficio radicado SSPD No. 20251330460331 ha procedido a trasladar la consulta a la DIAN para que esta entidad emita el pronunciamiento de fondo sobre la materia. Sin perjuicio de dicho traslado, se han presentado aquí consideraciones generales que buscan orientar al consultante en relación con el marco normativo aplicable a la facturación electrónica en el contexto de los servicios públicos domiciliarios.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245294746872
TEMA: FACTURACIÓN ELECTRÓNICA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario en materia tributaria - Compilación Jurídica de la DIAN”.
7. "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”.
8. Artículo 1.6.1.4.5. del Decreto 1625 de 2016.
