CONCEPTO 77 DE 2012
(13 febrero)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Señores
HORACIO CÁRDENAS MERCADO, Director Ejecutivo
JORGE CLAVIJO GUTIÉRREZ, Presidente Consejo Directivo
ASOCIACIÓN DE ORGANIZACIONES DE RECICLAJE Y
RECUPERACIÓN AMBIENTAL “ARAMBIENTAL”
Carrera 68ª No 39 F 55 Sur
Bogotá D.C.
gerencia.ara06@gmail.com, gerencia.ara@yahoo.es
Ref. Su solicitud concepto(1)
Respetados Señores:
Se basa la consulta objeto de estudio en señalar si con base en el Auto 275 de 2011, proferido por la Corte Constitucional, las asociaciones de recicladores deben ser empresas de servicios públicos domiciliarios.
Antes de brindar una respuesta puntual a su consulta, debemos advertir que el presente documento se formula con el alcance previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad ni tienen carácter obligatorio ni vinculante.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero(2) del artículo 79 de la Ley 142 de 1994(3), modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001(4) esta Superintendencia no puede exigir, en ningún caso, que los actos o contratos de una empresa de servicios públicos se sometan a aprobación previa suya.
Lo anterior podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.
Mediante Auto 275 de 2011, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional resolvió, entre otros aspectos, declarar el incumplimiento por parte de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP de las órdenes conferidas en la sentencia T-724 de 2003 y de los criterios generales fijados en el Auto 268 de 2010.
Así mismo, dejó sin efecto la Licitación Pública No. 001 de 2011, así como todos los actos administrativos dictados con ocasión de dicho proceso y ordenó a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP- o la entidad que haga sus veces-, que defina un esquema de metas a cumplir en el corto plazo con destino a la formalización y regularización de la población de recicladores, que contenga acciones concretas, cualificadas, medibles y verificables, el cual debe ser entregado a la Corte Constitucional, así como a la Procuraduría General de la Nación a más tardar el 31 de marzo del año 2012.
Por otra parte, exhortó a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) para que revise y defina parámetros generales para la prestación de los servicios de separación, reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos, para lo cual deberá remitir un informe de los parámetros que hayan sido o vayan a ser fijados a la Corte Constitucional a más tardar dentro del primer trimestre del año dos mil doce (2012), para lo cual deberá asegurarse de que tales parámetros se reflejen en la estructura tarifaria que por virtud de la ley debe ser fijada en el año dos mil doce (2012).
El mismo autor, exhorta a la -CRA-, para que acompañe y preste su colaboración al Distrito -a través de la UAESP o de la entidad que haga sus veces-, en la definición de la regulación especial a nivel distrital dirigida a la regularización de la población de recicladores en los componentes de separación, reciclaje, trasformación y aprovechamiento de residuos y ordenó a la Alcaldía Mayor de Bogotá a través de la UAESP o de la entidad que haga sus veces, que normalice en el menor tiempo posible la prestación del servicio público de aseo en sus componentes de recolección, transporte al sitio de disposición final, barrido, limpieza de vías, corte de césped y poda de árboles, a través del esquema que estime pertinente, atendiendo para el efecto las metas que sean fijadas por el Distrito para entrar a operar en el corto plazo en favor de la población de recicladores de la ciudad. Así mismo, la Alcaldía deberá actualizar el censo de recicladores elaborado por la Universidad Javeriana.
Tal como puede observarse, el auto anotado radicó en cabeza de diferentes autoridades, entre ellas la Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de la -UAESP- para definir en un corto tiempo, la formalización y regularización de la población de recicladores.
En ese contexto, no puede esta Oficina Asesora Jurídica vía concepto jurídico hacer interpretaciones más allá de lo dispuesto por la Corte Constitucional en el fallo mencionado.
No obstante lo anterior, pasaremos ahora a reiterar lo señalado por esta misma Oficina sobre el tema consultado, en Concepto SSPD–OAJ-2009-462, en el que se indicó:
“El régimen de los servicios públicos domiciliarios, contenido en la Ley 142 de 1994, dispone que su ámbito de aplicación son los servicios “de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y telefonía local móvil en el sector rural”. Adicionalmente, se extiende a las actividades que llevan a cabo las personas autorizadas para prestar los servicios públicos, a las actividades complementarias y a otros servicios que de manera especial menciona la norma (art. 1°).
De conformidad con el numeral 14.24 del artículo 14 de la citada ley, modificada por la Ley 689 de 2001, es actividad complementaria del servicio de aseo, el aprovechamiento de los residuos, principalmente sólidos.
Por su parte, el Decreto 1713 de 2001, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, define el aprovechamiento como “(...) el proceso mediante el cual, a través de un manejo integral de los residuos sólidos, los materiales recuperados se reincorporan al ciclo económico y productivo en forma eficiente, por medio de la reutilización, el reciclaje, la incineración con fines de generación de energía, el compostaje o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales y/o económicos”.
Es así, como en el artículo 70 de esta norma reglamentaria se establece que se consideran como formas de aprovechamiento, entre otras, la reutilización, el reciclaje, el compostaje, la lombricultura, la generación de biogas y la recuperación de energía.
Ahora bien, el Decreto 1505 de 2003, adicionó al artículo primero del Decreto 1713 de 2002, las siguientes definiciones:
“Aprovechamiento en el marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos. (Definición adicionada por el artículo 1 del Decreto 1505 de 2003): Es el proceso mediante el cual, a través de un manejo integral de los residuos sólidos, los materiales recuperados se reincorporan al ciclo económico y
productivo en forma eficiente, por medio de la reutilización, el reciclaje, la incineración con fines de generación de energía, el compostaje o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o económicos.
Aprovechamiento en el marco del servicio público domiciliario de aseo. (Definición adicionada por el artículo 1 del Decreto 1505 de 2003):Es el conjunto de actividades dirigidas a efectuar la recolección, transporte y separación, cuando a ello haya lugar, de residuos sólidos que serán sometidos a procesos de reutilización, reciclaje o incineración con fines de generación de energía, compostaje, lombricultura o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o económicos en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos”.
Otras definiciones contenidas en el Decreto 1713 de 2002, que conviene revisar para efectos de abordar el problema jurídico propuesto, son las siguientes:
Reciclador: Es la persona natural o jurídica que presta el servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento.
Reciclaje: Es el proceso mediante el cual se aprovechan y transforman los residuos sólidos recuperados y se devuelve a los materiales su potencialidad de reincorporación como materia prima para la fabricación de nuevos productos. El reciclaje puede constar de varias etapas: procesos de tecnologías limpias, reconversión industrial, separación, recolección selectiva acopio, reutilización, transformación y comercialización.
De esta manera, con fundamento en las disposiciones legales antes reseñadas, tenemos que el reciclaje comprende el desarrollo de la actividad complementaria de aprovechamiento de residuos sólidos, que hace parte del servicio público domiciliario de aseo y que quien la ejecute, debe acatar el régimen de los servicios públicos, su marco constitucional, legal, reglamentario y regulatorio y por ende estará sujeto al control, inspección y vigilancia de esta Superintendencia (art. 79 Ley 142 de 1994, modificado por el art. 13 Ley 689 de 2001).
En ese mismo concepto, sobre las personas autorizadas para prestar los servicios públicos, se indicó lo que a continuación se transcribe:
De conformidad con la Ley 142 de 1994, se permite la prestación de servicios públicos a través de diferentes formas asociativas a saber:
1) Las empresas de servicios públicos domiciliarios ya sea que se trate de empresas oficiales, mixtas o privadas; 2) los productores marginales, independientes o para uso particular; 3) los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de servicios públicos domiciliarios; 4) las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas; 5) las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los periodos de transición previstos en la Ley 142 de 1994 y 6) las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse la Ley 142 de 1994 estaban prestando cualquiera de los servicios públicos a los que ella se refiere, las cuales debían transformarse en sociedades por acciones o en empresas industriales y comerciales del Estado de conformidad con el artículo 17 de la Ley 142 de 1994 y artículo 2 de la Ley 286 de 1996.
Por su parte, el artículo 68 del Decreto 1713 de 2002, dispone lo siguiente en cuanto a las personas prestadoras del servicio de aseo que efectúan la actividad de aprovechamiento:
“El aprovechamiento de residuos sólidos podrá ser realizado por las siguientes personas:
1. Las empresas prestadoras de servicios públicos.
2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas o como complemento de su actividad principal, los bienes y servicios relacionados con el aprovechamiento y valorización de los residuos, tales como las organizaciones, cooperativas y asociaciones de recicladores, en los términos establecidos en la normatividad vigente.
3. Las demás personas prestadoras del servicio público autorizadas por el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, conforme a la normatividad vigente.
Parágrafo. Las personas prestadoras del servicio de aseo que efectúen la actividad de aprovechamiento incluirán en su reglamento las acciones y mecanismos requeridos para el desarrollo de los programas de aprovechamiento que hayan sido definidos bajo su responsabilidad en el PGIRS. Sin perjuicio de lo anterior, los prestadores del servicio que no desarrollen esta actividad, deberán coordinar con los prestadores que la efectúen, el desarrollo armónico de las actividades de recolección, transporte, transferencia y disposición final a que haya lugar”.
De ahí, que las asociaciones de recicladores se encuentran legalmente autorizadas para desarrollar dicha actividad como parte del aprovechamiento en el marco del servicio público domiciliario de aseo.
Ahora bien, en cuanto a la inscripción de las organizaciones de recicladoras ante esta Superintendencia, en el concepto citado, se indicó:
Correlativamente a las funciones asignadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios relacionadas con los sistemas de información de los servicios públicos, el artículo 11 de la Ley 142 establece que para cumplir con la función social de la propiedad de las entidades prestadoras de estos servicios tienen, entre otras, la obligación de “Informar el inicio de sus actividades a la respectiva Comisión de Regulación, y a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que esas autoridades puedan cumplir con sus funciones(5).
Para ello, la Entidad cuenta con el (Sistema Único de Información), al cual se ingresa a través del Registro Único de Prestadores (RUP) en el cual sólo se inscriben los prestadores de servicios públicos o de las actividades complementarias antes relacionadas, autorizados para ejercer esta actividad por la Ley 142 de 1994.
Esta inscripción, no tiene efecto constitutivo de la calidad de prestador, ni tampoco es un permiso o autorización para el desarrollo del objeto social de tales prestadores.
En efecto, recordemos que según el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas, no requieren permiso para desarrollar su objeto, pero para poder operar deben obtener las concesiones o permisos de que tratan los artículos 25 y 26 de la misma obra.
Ahora bien, para establecer si el interesado en la inscripción puede ser registrado en el SUI es preciso entrar a analizar su objeto social, de suerte que se debe comprobar que dentro de las actividades que tiene pactadas para desarrollar la empresa, se encuentran actividades calificadas como servicios públicos domiciliarios o las que correspondan a sus actividades complementarias.
A la luz de las consideraciones expuestas, se puede concluir que las asociaciones de recicladores al desarrollar una de las formas de aprovechamiento como actividad complementaria del servicio público domiciliario de aseo, se encuentran sujetas al régimen de los servicios públicos domiciliarios y en esa medida deben informar del inicio de sus actividades inscribiéndose ante la Superintendencia a través del registro único de prestadores.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov.co. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ALVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
NOTAS AL FINAL:
1. Reparto 225 Radicado 20125290039302
Preparado por: FERNANDO ENRIQUE BOBADILLA, Asesor Oficina Jurídica
Revisado por: MARÍA DEL CARMEN SANTANA SUAREZ Asesor Oficina Jurídica
Tema: ORGANIZACIONES DE RECICLADORES. Desarrollan una actividad complementaria del servicio público domiciliario de aseo, se sujetan a la Ley 142 de 1994 y regulación especial sobre la materia.
2. PARÁGRAFO 1o. En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite.
3. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
4. Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994.
5. Numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994.
