CONCEPTO 87 DE 2017
(16 febrero)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Asunto: Su solicitud de concepto[1]
Cordial Saludo:
Se basa la consulta objeto de estudio en solicitar concepto jurídico donde se dé respuesta a los interrogantes propuestos.
Antes de cualquier pronunciamiento sobre el particular, es preciso señalar que el presente documento se enuncia con el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen o responsabilizan a la Entidad, pues no tienen carácter obligatorio ni vinculante.
En este orden de ideas, las respuestas dadas a las consultas elevadas ante esta Oficina Asesora Jurídica, se presentan de manera general respecto del problema jurídico planteado, en el marco de sus competencias y sin posibilidad de resolver conflictos de orden particular.
Por otra parte, el artículo 79 parágrafo 1 [2]de la Ley 142 de 1994,[3] el cual fue modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001,[4] establece que esta Superintendencia no puede exigir, en ningún caso, que los actos o contratos de una empresa de servicios públicos se sometan a aprobación suya. Hacerlo configuraría una extralimitación de funciones y entraría a ocupar una posición de juez y parte ante sus vigiladas.
Teniendo en cuenta las anteriores precisiones, se responderá de manera general los interrogantes propuestos:
"¿Se puede constituir como causal para declararse el Silencio Administrativo Positivo en contra de la prestadora de Aseo, el hecho de no requerir al usuario (Art. 17. Ley 1755 de 2015, Peticiones Incompletas y Desistimiento Tácito), para que aporte documentos y/o suscriba acuerdos de pago?
Entendiéndose que por Ley (Decreto 2981 de 2013, Art. 111) se encuentran claramente definidos los requisitos para la solicitud de terminación del contrato de condiciones uniformes, y el usuario inclusive se basa en esta norma para presentar la petición; es decir, conoce de dichos requisitos."
El artículo 158 de la Ley 142 de 1994 expresa:
"Artículo 158. Del término para responder el recurso. Toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo." (Subrayado fuera del original).
Conforme a lo señalado por el artículo transcrito la única causal para que se configure el silencio administrativo positivo, en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, es la falta de respuesta oportuna, la cual se estructura cuando el prestador afecta los elementos del núcleo esencial del derecho de petición.
Los elementos del núcleo esencial del derecho de petición que puede en su momento afectar el prestador son: (i) Pronta resolución, la petición, queja o recurso no fue respondida dentro del término señalado por la ley, es decir, en el plazo de 15 días, contados a partir del día en que se presentó la petición a la prestadora; (ii) Respuesta de fondo, la petición no fue respondida de forma clara, precisa, congruente y consecuente, en general, no existió una respuesta material a la solicitud presentada y (iii) Notificación de la decisión, la petición, queja o recurso no fue notificada con sujeción a lo normado en la Ley 1437 de 2011.
Ahora bien, si un usuario interpone una petición ante la prestadora y ésta se encuentra incompleta, el agente prestador deberá dar aplicación a lo señalado en el artículo 15 y 17 de la Ley 1437 de 2011, sustituidos por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, que expresan:
"Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones...
Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que falten.
Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los requisitos o documentos faltantes...
Artículo 17. Peticiones incompletas y desistimiento tácito. En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la Ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se activará el término para resolver la petición.
Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado que notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales." (Subraya la Oficina).
Ajustándose al ordenamiento jurídico el prestador requerirá al usuario cuando constate que la petición no fue acompañada por los documentos exigidos por la ley y le solicitará que la complete en el término máximo de un mes, tiempo prorrogable solamente a solicitud del usuario y antes de que venza el plazo inicial.
Allegados por el usuario los requisitos faltantes, al día siguiente se activará el término para resolver la petición, es decir que si el prestador requirió al usuario el día 10 de haberse radicado la petición, cuando se reactive el término sólo contará con 5 días para resolver de fondo, si no lo hiciere se configurará la falta de respuesta oportuna y en consecuencia el silencio administrativo positivo.
En concordancia con lo esbozado se concluye que:
- No requerir al usuario para que complete una petición no es justificación para la configuración del silencio administrativo positivo, pues la única causal señalada en la ley es la falta de respuesta oportuna de las peticiones, quejas o reclamos. Sin embargo, si el prestador resuelve la petición, la cual está incompleta, y no requirió al solicitante para que la completara, su respuesta no se predica de fondo, es decir, violó uno de los elementos del núcleo esencial de petición lo que configurará la falta de respuesta oportuna y en consecuencia el silencio administrativo positivo.
- Requerir al usuario para que complete la petición con los requisitos señalados en la ley no es facultativo, es una obligación. El legislador dejó dicha carga en la administración y no en los administrados.
"Bajo el supuesto que sea obligatorio por parte de la prestadora de Aseo, hacer el requerimiento de que habla el Artículo 17 de la Ley 1755 de 2015, y no lo haya hecho dentro del término de los diez (10) días siguientes a la radicación de la petición, y por tanto, haya resuelto no acceder a la desvinculación, expresando claramente los motivos de la negación, y en consecuencia, otorgando los recursos de ley, y el usuario hizo uso de los mismos llegando inclusive a la instancia de RAP.
¿Podría considerarse válido, la configuración del silencio administrativo positivo??.
Pues si bien, la prestadora no se realizó requerimiento previo en términos de la petición inicial; el usuario conociendo las razones de la negación de su petición, durante el término del recurso de reposición y en subsidio apelación, contó con una nueva oportunidad para anexar los documentos faltantes y/o presentarse a suscribir acuerdo de pago ante la Empresa, y sin embargo, no lo hizo."
Es menester precisar que el requerimiento señalado en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 es una obligación para la administración (la cual incluye a los particulares que cumplen función administrativa) y más cuando son requisitos legales necesarios para decidir de fondo un asunto como la terminación anticipada del contrato del servicio público domiciliario de aseo.
No es posible que un prestador del servicio público de aseo "resuelva de fondo" una petición de terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo si no cuenta con toda la documentación necesaria, pues sólo al analizarla completamente podrá comprobar si el usuario cumple o no con todos los requisitos legales para la terminación anticipada del mencionado contrato.
Se reitera, no habrá respuesta de fondo por parte del prestador si resuelve la petición estando incompleta, de hacerlo estará violando un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, a saber: respuesta de fondo, en consecuencia operará el silencio administrativo positivo.
Si un usuario no aporta todos los documentos señalados en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, ello no es óbice para que la prestadora niegue la terminación anticipada del contrato del servicio de aseo, su obligación es sujetarse al ordenamiento jurídico, en este caso al artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 y más aún a lo señalado en el inciso 2 del artículo 2.3.2.2.4.2.110 que expresa: "Los prestadores del servicio de aseo que reciban solicitudes de terminación del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en esta norma...".
"Es válido alegar como causal de configuración de un SAP, el hecho de que la empresa logre demostrar que dio respuesta de fondo y realizó debida notificación; pero, no realizó requerimiento al usuario para firma de acuerdo de pago dentro de una petición de terminación de contrato de Aseo??."
Como se ha expresado en las dos respuestas anteriores, no existen más causales para la configuración del silencio administrativo positivo, sino la de falta de respuesta oportuna.
No realizar el procedimiento señalado en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 no es causal de configuración del silencio positivo; eventualmente podría existir una conducta violatoria de la ley por parte del prestador, pues no se ajustó al ordenamiento jurídico al que debe estar sujeto, lo que le traería como consecuencia una posible imposición de sanciones por parte de esta Superintendencia.
Además, no habrá respuesta de fondo por parte del prestador si resuelve la petición estando incompleta, de hacerlo estará violando un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, a saber: respuesta de fondo, en consecuencia operará el silencio administrativo positivo.
"Es válido que si el usuario no aporta uno o varios requisitos a su petición de terminación de contrato de Aseo, esto sea un motivo para que la empresa considere que se trata de una petición incompleta???.
Entendiéndose que el usuario sustenta su petición precisamente en el artículo 111 del decreto 2981 de 2013, detallando todos los requisitos, y la empresa en su respuesta le informa al usuario que no le puede acceder a dicha petición porque le hacen falta ciertos documentos; para que si así lo considera los aporte en la instancia de los recursos de los cuales hace uso."
Según lo desarrollado en el concepto, sí. Si un usuario no aporta todos los requisitos señalados en la disposición reglamentaria al solicitar la terminación anticipada del contrato del servicio público domiciliarios de aseo, de acuerdo con los artículos 15 y 17 de la Ley 1437 de 2011, la petición está incompleta.
Así el usuario detalle en su petición todos los requisitos legales necesarios para que proceda la terminación anticipada del contrato del servicio público domiciliario de aseo, si no los anexa en su totalidad, le corresponde a la prestadora solicitarle al usuario que complete su petición antes de resolverla.
Por último se hace necesario recordar que en el derecho colombiano se aplica el principio de "primacía del derecho sustancial sobre el derecho procesal", dicha premisa indica que la aplicación del derecho procesal no puede afectar el cumplimiento del derecho sustancial, razón suficiente para que sea observada por todos los operadores jurídicos.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía y demás entidades públicas un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: www.superservicios.gov (Normativa). Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios y en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MARINA MONTES ÁLVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
Proyectó: Miladys Picón Viadero – Profesional Especializada Oficina Asesora Jurídica.
Revisó: Luis Javier Benavides Paz – Coordinador Grupo de Conceptos.
Revisó: Ana María Velásquez – Asesora - Oficina Asesora Jurídica.
[1] Radicado 20175290009202
TEMA: SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. Causal de Configuración. PETICIONES INCOMPLETAS. Deber del prestador de solicitar completarlas.
[2] "En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite."
[3] "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones."
[4] "Por la cual se modifica la Ley 142 de 1994."
