CONCEPTO 88 DE 2025
(febrero 26)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[5].
CONSULTA
La consulta fue elevada en los siguientes términos:
“La presente solicitud de concepto, tiene que ver con la actualización de la Resolución CREG 108 de 1997; Una empresa prestadora del servicio de energía eléctrica, reconoció facturar una desviación significativa en el periodo de octubre de 2024 (factura emitida el 15 de octubre de 2024) sin respetar el debido proceso, es así, que dicho prestador motu proprio realiza ajuste del consumo al promedio, pero lo llamativo del caso es que lo hace al promedio de los últimos seis periodos anteriores al reclamado, acción que a todas luces resulta incoherente, como quiera que el análisis de desviación significativa al tenor de la resolución CREG 105 de 2024 en ningún
momento incluye dicho valor (promedio de los últimos 6 meses) dentro de las fórmulas propuestas (…), en su lugar, ordena calcular el promedio de acuerdo al consumo de los últimos doce (12) periodos anteriores al reclamado, que sean reales y diferentes de cero.
Por lo anterior solicito de manera respetuosa emitir un lineamiento que permita saber con certeza, en caso de existir una desviación significativa y, no respetar el debido proceso, el ajuste debe ser ¿al promedio de los últimos seis meses? ¿al promedio de los últimos 12 meses anteriores al reclamado? ¿al promedio de los últimos 12 meses anteriores al reclamado sin normalizar?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
Resolución CREG 108 de 1997[7]
Resolución CREG 105 007 de 2024[8]
Concepto CREG 3860 de 2024[9] (radicado CREG E2024004551)
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el consultante, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015.
De igual forma debe reiterarse que, la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el tiempo, en el sentido de manifestar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del referido artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
En claro lo anterior, de manera Inicial conviene precisar que, de conformidad con lo establecido en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, la medición del consumo debe ser el elemento esencial para determinar el precio que se cobra en la factura, siendo además un derecho tanto para la empresa prestadora del servicio público como para el usuario, que esa medición se efectúe con los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles.
Por su parte, el artículo 149 ibídem, respecto de la revisión previa en la preparación de facturas dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 149. DE LA REVISIÓN PREVIA. Al preparar las facturas, es obligación de las empresas investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso”. (Subraya fuera de texto).
De la norma en cita es dable inferir que, en materia de desviaciones significativas se desprenden dos obligaciones a cargo del prestador: (i) al preparar las facturas, investigar las desviaciones significativas y, (ii) facturar con base en la de periodos anteriores, en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual, mientras se establece la causa de la desviación.
De esta manera, se procederá a explicar cada una de las obligaciones en cabeza de los prestadores de servicios públicos domiciliarios que se derivan del citado artículo 149 de la Ley 142 de 1994.
- Primera obligación: Al preparar las facturas, investigar las desviaciones significativas.
Esta obligación determina que, al momento de preparar las facturas los prestadores deben investigar las desviaciones significativas, lo cual consiste en verificar la existencia de un aumento o disminución en el consumo frente a los consumos anteriores, de conformidad con los límites señalados en la regulación de cada sector.
En esa medida, una vez el prestador verifique la existencia de una desviación significativa, debe iniciar las averiguaciones pertinentes para establecer la causa de la misma y, para ello, deberá adelantar las actividades que se requieran y sean efectivas para tal fin. Así, la obligación referida va en encaminada a encontrar la causa de una variación del consumo atípico y facturar siempre el consumo real del usuario.
Ahora, en lo relacionado con la investigación de desviaciones significativas en los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible debe decirse que, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), en el artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997, modificado en forma transitoria por el artículo 1 de la Resolución CREG 105 007 de 2024[10], estableció lo siguiente:
“ARTICULO 37. INVESTIGACION DE DESVIACIONES SIGNIFICATIVAS. Para elaborar las facturas, es obligación de las empresas adoptar mecanismos eficientes que permitan someter su facturación a investigación de desviaciones significativas entre el consumo registrado del suscriptor o usuario durante un período de facturación y sus promedios de consumo anteriores.
Parágrafo 1. Se entenderá por desviaciones significativas, en el período de facturación correspondiente, la variación en los consumos que estén por encima o por debajo de los límites establecidos conforme al siguiente procedimiento:
1. Base de información: Se utilizará la información de los consumos reales del usuario de las facturas de los últimos doce (12) períodos anteriores al mes de análisis y que tengan consumo diferente a cero, si la facturación es mensual o de los últimos seis (6) períodos si la facturación es bimestral o de los últimos cuatro (4) períodos si la facturación es trimestral.
2. Tratamiento de la información: Cada uno de los consumos reales entendido como la diferencia de las lecturas del medidor, correspondientes a las facturas de los últimos doce (12) períodos anteriores al mes de análisis y que tengan consumo diferente a cero se normalizarán a meses de treinta (30) días, dividiendo el consumo facturado en cada mes, entre el número de días efectivamente facturados, y luego el resultado se multiplicará por treinta (30), si la facturación es mensual o por sesenta (60) si la facturación es bimestral o por noventa (90) si la factura es trimestral.
3. Con los valores obtenidos en el numeral anterior, se calculará el promedio simple del consumo del usuario, el cual se tomará como el consumo promedio histórico para desviación significativa del periodo de facturación, el cual es diferente al consumo promedio definido en el artículo 1 de la Resolución CREG 108 de 1997 o aquella que la modifique, adiciona o sustituya.
4. A partir de los valores obtenidos de los numerales dos y tres anteriores, se calculará la desviación estándar poblacional, la cual se determina conforme a lo siguiente:
a) Se calcula para cada periodo histórico de facturación, el cuadrado de la diferencia de cada consumo normalizado, obtenido en el numeral 2, con respecto al consumo promedio histórico para desviación significativa resultante de la aplicación del numeral 3.
b) Se realiza la sumatoria de los valores resultantes en el literal a).
c) El resultado del literal b) se divide entre el número total de datos analizados (12, 6 o 4 según corresponda).
d) La desviación estándar poblacional corresponderá al cálculo de la raíz cuadrada del valor obtenido en el literal c).
El valor resultante corresponderá a la desviación estándar para el periodo de facturación en análisis.
5. Definición de límites para determinar el inicio de la investigación por desviaciones significativas:
5.1. El límite superior para el periodo de facturación de análisis del suscriptor o usuario corresponderá al consumo promedio histórico para desviación significativa del periodo de facturación más tres (3) desviaciones estándar.
5.2. El límite inferior para el periodo de facturación del usuario corresponderá al máximo entre cero y el resultado de tomar el consumo promedio histórico para desviación significativa del periodo de facturación y restarle tres (3) deviaciones estándar.
6. Serán indicadores de inicio de investigaciones por desviaciones significativas los siguientes:
6.1. El consumo que se registre en el mes de análisis, una vez normalizado a treinta (30) días, se dividirá entre el límite superior calculado anteriormente para cada periodo, y luego se multiplicará por 100. En el caso de que este resultado sea superior a 100, será obligación de la empresa iniciar un proceso de investigación por desviación significativa.
6.2. El consumo que se registre en el mes de análisis, una vez normalizado a treinta (30) días, se dividirá entre el límite inferior calculado anteriormente para cada periodo, siempre y cuando este sea mayor a cero, y luego se multiplicará por 100. En el caso de que este resultado sea menor al 100, la empresa podrá iniciar un proceso de investigación por desviación significativa.
En este caso la empresa podrá decidir si realiza o no la investigación por desviación significativa de acuerdo con los parámetros que defina previamente en su contrato de condiciones uniformes, situación que deberá ser informada al usuario con la remisión de la factura.
En los periodos de facturación siguientes al que se inicie una investigación por desviaciones significativas de consumo del usuario, solo se realizará nuevamente el procedimiento definido en este artículo una vez la empresa encuentre la causa de la desviación, ajuste los consumos del periodo en investigación y los consumos de los periodos siguientes según sea el caso (...)”. (Subrayado fuera de texto).
Como puede observarse, la norma en cita además de establecer la obligación en cabeza de los prestadores de energía eléctrica y gas combustible de adoptar mecanismos eficientes que permitan someter su facturación a investigación de desviaciones significativas entre el consumo registrado del suscriptor o usuario durante un período de facturación y sus promedios de consumo anteriores, define concretamente el procedimiento para identificar una variación en el consumo que esté por encima o por debajo de los límites establecidos en la regulación aplicable o lo que es lo mismo, una desviación significativa.
En línea con lo anterior, en este punto conviene traer a colación el Concepto CREG 3860 de 2024, en el que al respecto de la interpretación de lo establecido en el numeral 1 del parágrafo 1 de la norma previamente citada, se indicó lo siguiente:
“El propósito de utilizar la información de 12 periodos de consumo es el de determinar el rango dentro del cual se comporta el consumo del usuario, es por ello que si en algunos de los periodos anteriores este consumo es cero, por ejemplo por una suspensión del servicio u otra causa, se puede generar una alteración del valor del consumo típico de usuario y en la aplicación del proceso establecido en la resolución, por esta razón los valores en cero no se consideran y se procede a incluir el de los periodos anteriores hasta que se complete la información de los 12 periodos anteriores con consumo.
Ahora bien, es de indicar que si el consumo se mantiene en cero por varios periodos es por alguna circunstancia que la empresa debe contemplar e incluir en su base de datos para evitar que se genere la desviación y por consiguiente se inicie la investigación y respectiva visita”. (Subraya fuera de texto).
Como puede observarse, los términos o periodos establecidos por el regulador en el numeral 1 del parágrafo 1 del artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997 (12 periodos si la facturación es mensual, 6 periodos si la facturación es bimestral o 4 periodos si la facturación es trimestral), no tienen otro objetivo que el de servir en la identificación de una desviación significativa o lo que es lo mismo, de una variación en el consumo por encima o por debajo de los límites regulatorios establecidos. Por ejemplo, tratándose de facturación mensual, para identificar si ocurrió una desviación significativa, deben tomarse los 12 periodos con consumo real anteriores al mes de análisis.
- Segunda obligación: Facturar con base en la de periodos anteriores, en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual, mientras se establece la causa de la desviación.
Esta obligación se establece considerando que las desviaciones significativas tienen una relación estrecha con el derecho que tienen los usuarios o suscriptores a obtener de los prestadores la medición real de sus consumos mediante el uso de los instrumentos de medición, según lo establece el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 al que se hizo alusión precedentemente.
Mientras se establece la causa de la desviación significativa, es decir, durante el tiempo que dure la investigación, la determinación del consumo facturable se hará: (i) por promedio de los últimos consumos registrados del mismo suscriptor, (ii) por promedio de otros suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares o, (iii) por aforos individuales, según lo disponga el contrato de servicios públicos, tal y como se había señalado. En este punto es importante aclarar que, la determinación del consumo facturable por promedio o aforo, se aplicará solamente hasta el mes en que se evidenció la desviación.
Ahora bien, tratándose particularmente de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, en el artículo 38[11] de la referida Resolución CREG 108 de 1997, respecto a la facturación en caso de desviaciones significativas, la CREG determinó lo siguiente:
“ARTICULO 38. FACTURACION EN CASO DE DESVIACIONES SIGNIFICATIVAS. Mientras se establece la causa de la desviación del consumo del usuario, dentro de la investigación iniciada de conformidad con el procedimiento indicado en el numeral 6.1 del artículo 1 de la presente resolución que modifica el artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997, la empresa facturará el consumo objeto de investigación cobrando al usuario el consumo promedio conforme a la definición del artículo 1 de la Resolución CREG 108 de 1997 o aquella que la modifique, adiciona o sustituya, o consumos promedios de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual de acuerdo con lo establecido en el contrato de condiciones uniformes.”
En el caso de que el consumo objeto de investigación esté por debajo del límite inferior y la empresa, por decisión propia, inicie el proceso de investigación por desviación significativa, mientras se establece la causa de la desviación, la empresa facturará un consumo igual al valor del consumo que es objeto de investigación.
Mientras se realiza la investigación por desviaciones significativas el usuario deberá pagar su factura y una vez la empresa determine la causa de la desviación ajustará los valores cobrados en el siguiente periodo de facturación conforme a lo establecido en el artículo 39 de la Resolución CREG 108 de 1997 o aquella que la modifique, adicione o sustituya”. (Subraya fuera de texto).
En esa línea, el artículo 1 de la misma resolución define el consumo promedio de la siguiente manera:
“ARTICULO 1. DEFINICIONES. Para los efectos de la presente resolución se aplicarán las definiciones consagradas en las Leyes 142 y 143 de 1994, en sus disposiciones reglamentarias, y en especial las siguientes:
(…)
CONSUMO PROMEDIO: Es el que se determina con base en el consumo histórico del usuario en los últimos seis meses de consumo”. (Subraya fuera de texto).
En ese sentido, en caso de que se esté investigando una desviación significativa, mientras se establece la causa de la misma, la empresa facturará el consumo objeto de investigación cobrando al usuario el consumo promedio conforme a la definición del artículo 1 de la Resolución CREG 108 de 1997, esto es, aquel que se determina con base en el consumo histórico del usuario en los últimos seis (6) meses de consumo.
Así las cosas, con base en lo expuesto frente a las dos obligaciones a las que se ha hecho referencia en el presente concepto, una cosa son los términos que establece el numeral 1 del parágrafo 1 del artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997 (12 periodos si la facturación es mensual, 6 periodos si la facturación es bimestral o 4 periodos si la facturación es trimestral) para identificar si ha existido una variación del consumo que esté por encima o por debajo de los límites establecidos en la regulación aplicable y, otra cosa, es el término de seis (6) meses de que trata el artículo 38 de la misma resolución, en consonancia con lo establecido el artículo 1 de la misma resolución, para determinar el consumo promedio con base en el cual se debe facturar al usuario, mientras se establece la causa de una desviación significativa.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Los términos o periodos establecidos por el regulador en el numeral 1 del parágrafo 1 del artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997, modificado en forma transitoria por el artículo 1 de la Resolución CREG 105 007 de 2024 (12 periodos si la facturación es mensual, 6 periodos si la facturación es bimestral o 4 periodos si la facturación es trimestral), no tienen otro objetivo que el de servir en la identificación de una desviación significativa o lo que es lo mismo, de una variación en el consumo por encima o por debajo de los límites regulatorios establecidos. Por ejemplo, tratándose de facturación mensual, para identificar si ocurrió una desviación significativa, deben tomarse los 12 periodos con consumo real anteriores al mes de análisis.
- Por su parte, de conformidad con lo establecido en el artículo 38 de la Resolución CREG 108 de 1997, modificado en forma transitoria por el artículo 2 de la Resolución CREG 105 007 de 2024, en caso de que se esté investigando una desviación significativa, mientras se establece la causa de la misma, la empresa facturará el consumo objeto de investigación cobrando al usuario el consumo promedio conforme a la definición del artículo 1 de la misma resolución, esto es, aquel que se determina con base en el consumo histórico del usuario en los últimos seis (6) meses de consumo.
- En ese sentido, es importante tener en cuenta que, una cosa son los términos que establece el numeral 1 del parágrafo 1 del artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997 (12 periodos si la facturación es mensual, 6 periodos si la facturación es bimestral o 4 periodos si la facturación es trimestral) para identificar si ha existido una variación del consumo que esté por encima o por debajo de los límites establecidos en la regulación aplicable y, otra, es el término de seis (6) meses de que trata el artículo 38 de la misma resolución, en consonancia con lo establecido el artículo 1 de la misma resolución, para determinar el consumo promedio con base en el cual se debe facturar al usuario, mientras se establece la causa de una desviación significativa.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255290261482.
TEMA: DESVIACIONES SIGNIFICATIVAS.
Subtema: Facturación por promedio.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”.
8. “Por la cual se modifican transitoriamente los artículos 37 y 38 de la Resolución CREG 108 de 1997”.
9. Disponible para consulta en:
https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/concepto_creg_0003860_2024.htm
10. Artículo modificado en forma transitoria por el artículo 1 de la Resolución CREG 105 007 de 2024, hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte de la CREG con base en la decisión del Consejo de Estado respecto de la solicitud de nulidad parcial del aparte del parágrafo 1 del artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997.
11. Artículo modificado en forma transitoria por el artículo 2 de la Resolución CREG 105 007 de 2024.
