CONCEPTO 108 DE 2018
(Marzo 12)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Señor:
XXXXX XXXX XXXX XXXXX
Ref: Su solicitud concepto[1]
COMPETENCIA Y ALCANCE DEL CONCEPTO
De acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 990 de 2002 es competencia de la Oficina Asesora Jurídica “Absolver las consultas jurídicas externas, relativas a los servicios públicos domiciliarios”.
Por otra parte, este concepto se emite con el alcance señalado en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, en tanto que al formularse con carácter consultivo constituye orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad, ni tiene carácter obligatorio ni vinculante.
1. RESUMEN
Considerando la naturaleza de cada servicio público, “domiciliario” y/o “de prevención y control de incendios”, es necesario aclarar que para la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado, ni la regulación ni el Reglamento Técnico de Agua Potable exigen la implementación de una red contra incendios, en tanto que ésta comporta uno de los sistemas requeridos para la protección contra incendios. Así las cosas, si una propiedad horizontal posee o no red contra incendios y si esta debe o no contar con un medidor de agua, en el caso que use este servicio, debe estar previsto en las normas que regulan la materia, pues se reitera, la prevención y control de incendios obedece a un servicio público distinto del domiciliario y frente al cual tiene esta entidad competencia sobre el cumplimento de las normas a las que están sujetos quienes los prestan, de acuerdo con el artículo 79 de la Ley 142 de 1994.
Por otro lado, para que una persona de servicios públicos domiciliarios determine el costo por cargo fijo, debe aplicar la metodología tarifaria prevista en la Resolución CRA 688 de 2014 y, en consecuencia, las fórmulas allí previstas para la determinación del CMA. Ahora, en lo que concierne a la información respecto del número de usuarios que posee un prestador, puede dirigirse a éste a ejercicio del derecho de petición o, en su defecto a la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo de esta entidad.
2. PROBLEMA JURÍDICO OBJETO DE CONSULTA
A través de la consulta del asunto se elevan los siguientes interrogantes:
1. Para el caso del servicio público de agua potable en propiedad horizontal, ¿es obligatorio que la red contraincendios tenga un medidor que registre el consumo?
2. Si es así, ¿este medidor debe estar registrado ante el prestador del servicio público de agua potable, para lo cual se debe cancelar cargo básico por este medidor?
3. ¿Cuál es el procedimiento que se debe dar para el cálculo del cargo fijo, para el servicio público de agua potable y alcantarillado? puesto que si es de acuerdo al número de usuarios que posea la empresa prestadora del servicio. Si es así, ¿dónde se puede consultar la cantidad de usuarios que la empresa posea?
4. En este sentido si existe, ¿cuál es el sustento normativo?
3. NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 675 de 2001
Ley 142 de 1994
Ley 322 de 1996
Normas NFPA
Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR10
Resolución CRA 688 de 2014
4. CONSIDERACIONES
Teniendo en cuenta que la consulta formulada versa sobre dos ejes temáticos distintos, a continuación nos referiremos a cada uno de ellos para atender cada uno de los interrogantes planteados.
4.1. Red contra incendios
Conforme con lo previsto en la Ley 322 de 1996, la prevención de incendios es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, de ahí que el artículo 1 de la ley en mención señale que “En cumplimiento de esta responsabilidad los organismos públicos y privados deberán contemplar la contingencia de este riesgo en los bienes inmuebles tales como parques naturales, construcciones, programas de desarrollo urbanístico e instalaciones y adelantar planes, programas y proyectos tendientes a disminuir su vulnerabilidad”.
Ahora, si bien señala el artículo 2 ibídem que “La prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles, es un servicio público esencial a cargo del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa o por medio de los cuerpos de bomberos voluntarios” (resaltado fuera de texto); el hecho de que el legislador haya elevado a la categoría de servicio público esencial la prevención y control de incendios no supone que la naturaleza de dicho servicio pueda equipararse a la de los servicios públicos domiciliarios y, en consecuencia, su régimen especial les sea aplicable.
En efecto, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 142 de 1994, son considerados servicios públicos domiciliarios, el acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y distribución de gas combustible. Así, el numeral 14.22 del artículo 14 del estatuto de los servicios públicos domiciliarios contempla la definición de acueducto, en los siguientes términos:
“14.22. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias tales como captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte”.
Nótese entonces que aunque el acueducto es un “servicio público” al igual que la prevención y control de incendios y ambos guardan similitud en el contexto de que para su funcionamiento, requieren del uso del agua, -por lo general, pues en éste último puede hacerse uso de extintores y otros elementos-; lo cierto es que la condición del agua en el escenario del servicio público domiciliario de acueducto debe ser potable para consumo humano y distribuida a través de las redes que llegan hasta el domicilio del usuario, previstas por la reglamentación y regulación del servicio, circunstancias que no se configuran en el caso de las redes contra incendios.
Aunque nuestro país no tiene una normatividad actualizada sobre seguridad contra incendios y vida y por ello se han venido aplicando las normas de la National Fire Protection Association – NFPA, el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR10 indica que el “planteamiento urbanístico, como las condiciones de diseño y construcción de las edificaciones, en particular su entorno inmediato, sus vanos en fachada y la configuración de redes de suministro de agua, deben posibilitar y facilitar la intervención de los servicios de extinción de incendios” (resaltado fuero de texto) y dispone de un Título J denominado “REQUISITOS DE PROTECCIÓN CONTRA INCENDIOS EN EDIFICACIONES”, de cuyo contenido no se desprende la necesidad de instalar un medidor que determine el consumo de agua, en tanto que, en nuestro criterio y precisando que no corresponde a las competencias de esta entidad pronunciarse sobre el particular, se trata de una situación contingente que, desde luego supone un riesgo, y por ello se requiere de instalaciones y elementos que permitan ante una eventualidad y de acuerdo con el uso del inmueble, tipo de edificación, altura, ocupación, localización geográfica, etc, hacer uso de un sistema contra los incendios, que puede constar de extintores, tanques y redes de agua u otras tecnologías.
En ese sentido, si bien existen sistemas de redes contra incendios que requieren del uso del agua a través de un tanque de almacenamiento, entendemos que éstos deben estar conectados a las acometidas del inmueble que proveen el agua en el lugar que se trate, de acuerdo con las normas aplicables a la materia; de modo que la medición del agua o el gasto de la misma dependerá de lo que registre el respectivo medidor de la acometida de la cual se determina el paso del agua, sin embargo, insistimos en que la posibilidad de que una red contra incendios cuente con un medidor en su estructura es una cuestión que debe resolver las normas técnicas aplicables.
Con base en lo anterior, en relación con “1. Para el caso del servicio público de agua potable en propiedad horizontal ¿es obligatorio que la red contraincendios tenga un medidor que registre el consumo?” se responde:
La red contra incendios corresponde a uno de los sistemas que, de acuerdo con las normas sobre seguridad contra incendios y vida contenidas en Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR10 o las NFPA, puede o debe implementarse según el tipo de edificación de que se trate, por tanto, se trata de un concepto de “redes” distinto de aquél previsto en el régimen de los servicios públicos para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado y que de acuerdo con la regulación de los mismos expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y el RAS 2000 – Reglamento Técnico de Agua Potable, no requieren de la implementación de redes contra incendios para la efectiva prestación, salvo en lo que respecta a los servicios de energía y gas que por su naturaleza, por lo menos en la generación de los mismos sí es exigible.
En ese orden de ideas, considerando la naturaleza de cada servicio público, “domiciliario” y/o “de prevención y control de incendios”, es necesario aclarar que para la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado, ni la regulación ni el Reglamento Técnico de Agua Potable exigen la implementación de una red contra incendios, en tanto que ésta comporta uno de los sistemas requeridos para la protección contra incendios. Así las cosas, si una propiedad horizontal posee o no red contra incendios y si esta debe o no contar con un medidor de agua, en el caso que use este servicio, debe estar previsto en las normas que regulan la materia, pues se reitera, la prevención y control de incendios obedece a un servicio público distinto del domiciliario y frente al cual tiene esta entidad competencia sobre el cumplimento de las normas a las que están sujetos quienes los prestan, de acuerdo con el artículo 79 de la Ley 142 de 1994.
Por lo demás, reiteramos que en nuestra opinión, el medidor al cual puede hacer referencia la inquietud corresponde a aquél de las zonas comunes de la propiedad horizontal que las abastece de agua potable y al cual, de acuerdo con los requerimientos técnicos de las normas que regulan la protección contra incendios, puede estar conectado a dicho sistema; de modo que salvo que la normativa NSR o NFPA disponga la necesidad de contar con un medidor, el aparato al cual hace referencia corresponde al de las zonas comunes de la propiedad, cuyo funcionamiento se rige por el régimen de los servicios públicos domiciliarios.
Respecto de “2. Si es así ¿este medidor debe estar registrado ante el prestador del servicio público de agua potable, para lo cual se debe cancelar cargo básico por este medidor?”, en relación con la primera parte de la pregunta, puntualizamos en que no se trata del medidor de la red contra incendios, puesto que desconocemos si de acuerdo con las disposiciones aplicables a la materia, dicho sistema debe contar o no con este dispositivo.
Hecha esta precisión, y bajo el entendido que se trata del medidor de agua de las zonas comunes de la propiedad horizontal, el régimen de los servicios públicos no exige que un medidor deba estar registrado ante un prestador, lo que sucede es que el medidor constituye el instrumento que permite medir el consumo del servicio, pues sin lectura no sería posible efectuar el cobro, salvo casos especiales. Así lo debe exigir el respectivo contrato de condiciones uniformes. En efecto, los artículos 146 y 144 de la Ley 142 de 1994 señalan:
“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.
“ARTÍCULO 144. DE LOS MEDIDORES INDIVIDUALES. Los contratos uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos. En tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan; y la empresa deberá aceptarlos siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.
La empresa podrá establecer en las condiciones uniformes del contrato las características técnicas de los medidores, y del mantenimiento que deba dárseles.
No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse de que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la empresa, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos, o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación, no tome las acciones necesarias para reparar o reemplazar los medidores, la empresa podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor.”
Por su parte, y respecto de la segunda parte de la inquietud, en atención al artículo 146 de la Ley 142 de 1994, el consumo es el elemento principal del precio que se cobra al suscriptor o usuario, luego lo que permite cobrar el aparato es el “consumo” del servicio que obedece a uno de los elementos de las fórmulas tarifarias previstos en la ley, pues también se contempla tanto el costo del cargo fijo como el de aportes de conexión. En efecto, dispone el artículo 90 ibídem, lo siguiente:
“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:
90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;
90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.
Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.
90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.
El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.
Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios”.
Así las cosas, el pago que realiza el usuario y/o suscriptor por el servicio involucra por regla general los dos primeros, es decir, los de consumo y cargo fijo, pues el de aportes de conexión se realiza cuando el inmueble se conecta a las redes de suministro. Es por ello que no es acertado indicar que se paga un cargo fijo por el medidor, porque el cargo fijo se cancela como un cargo que hace parte de la tarifa por la prestación del servicio y no por el aparato de medida.
Ahora, tratándose de una propiedad horizontal el artículo 32 de la Ley 675 de 2001[2], prescribe:
“ARTÍCULO 32. OBJETO DE LA PERSONA JURÍDICA. La propiedad horizontal, una vez constituida legalmente, da origen a una persona jurídica conformada por los propietarios de los bienes de dominio particular. Su objeto será administrar correcta y eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de interés común de los propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la ley y el reglamento de propiedad horizontal. (resaltado fuera de texto).
PARÁGRAFO. Para efectos de facturación de los servicios públicos domiciliarios a zonas comunes, la persona jurídica que surge como efecto de la constitución al régimen de propiedad horizontal podrá ser considerada como usuaria única frente a las empresas prestadoras de los mismos, si así lo solicita, caso en el cual el cobro del servicio se hará únicamente con fundamento en la lectura del medidor individual que exista para las zonas comunes; en caso de no existir dicho medidor, se cobrará de acuerdo con la diferencia del consumo que registra el medidor general y la suma de los medidores individuales”. (resaltado fuera de texto).
Conforme con lo anterior, siendo una persona jurídica distinta de los propietarios, la propiedad horizontal, puede ser considerada como “única usuaria” de los servicios públicos domiciliarios, si así lo solicita, razón por la cual la norma indica que el cobro se hará conforme con la lectura del medidor individual que exista para las zonas comunes. En este contexto si la propiedad horizontal cuenta con un medidor individual para las zonas comunes, la tarifa que paga por el servicio de acueducto, según la lectura arrojada por el instrumento de medida, debe incluir tanto el cargo por consumo como el cargo fijo, si no es así, en todo caso, los cargos estarán incluidos en el cobro de acuerdo con la lectura del medidor general.
4.2. El cargo fijo
El cargo fijo supone el pago de los costos en los que incurre la empresa para garantizar la disponibilidad permanente del servicio. Dicho concepto involucra los gastos administrativos de la prestación del servicio; es decir, total de los gastos del personal administrativo, los generales administrativos, contratos con terceros, gastos de facturación, contribuciones especiales a los entes de regulación y control, instalaciones y equipos administrativos, seguros e impuestos, servicios públicos, entre otros. Así las cosas, son éstos los conceptos que debe tener en cuenta un prestador de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado al momento de fijar su tarifa.
Ahora, señala la Resolución CRA 688 de 2014[3], lo siguiente:
“ARTÍCULO 81. Del Cargo Fijo. El cargo fijo de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado se determina con base en el Costo Medio de Administración de conformidad con lo establecido en el ARTÍCULO 22 de la presente resolución. El cargo fijo, en concordancia con las metas de servicio y de eficiencia establecidos en la presente resolución, está asociado a los descuentos por reclamación comercial definidos en el TÍTULO VII de la presente resolución”.
Por su parte, el artículo 22 ibídem, establece que la variable de Costo Medio de Administración (CMA) se calcula en función del número de suscriptores del respectivo prestador, así:
“ARTÍCULO 22. Costo Medio de Administración (CMA). El Costo Medio de Administración de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado se define de la siguiente manera:
Dónde:
CMAac/al: Costo medio de administración para cada uno de los servicios públicos domiciliarios (pesos de diciembre del año base/suscriptor/mes).
CATi,ac/al: Costos administrativos totales en el año i (pesos de diciembre del año base/por mes) para cada servicio público domiciliario, según lo definido en el ARTÍCULO 23 de la presente resolución.
Ni,ac/al: Número de suscriptores facturados promedio del año i para cada servicio público domiciliario, según lo definido en el ARTÍCULO 10 de la presente resolución.
i: Cada uno de los cinco (5) años del presente marco tarifario, corresponde a un valor entre uno (1) y cinco (5).
Parágrafo. En el evento que el periodo de vigencia de la presente fórmula tarifaria dure más de cinco (5) años, se aplicará la siguiente fórmula con base en los mismos valores proyectados:
Donde:
CAT5,ac/al: Costos administrativos totales en el año 5 (pesos de diciembre del año base/por mes) para cada servicio público domiciliario.
N5,ac/al: Número de suscriptores facturados promedio del año 5 para cada servicio público domiciliario, según lo definido en el ARTÍCULO 10 de la presente resolución”.
Conforme con lo anterior y en lo que toca a “3. ¿Cuál es el procedimiento que se debe dar para el cálculo del cargo fijo, para el servicio público de agua potable y alcantarillado? puesto que si es de acuerdo al número de usuarios que posea la empresa prestadora del servicio. Si es así ¿dónde se puede consultar la cantidad de usuarios que la empresa posea?” y “4. En este sentido si existe, ¿cuál es el sustento normativo?”, se responde:
Para que una persona de servicios públicos domiciliarios determine el costo por cargo fijo, debe aplicar la metodología tarifaria prevista en la Resolución CRA 688 de 2014 y, en consecuencia, las fórmulas allí previstas para la determinación del CMA. Ahora, en lo que concierne a la información respecto del número de usuarios que posee un prestador, puede dirigirse a éste a ejercicio del derecho de petición o, en su defecto a la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo de esta entidad.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov.co. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA MARÍA VELÁSQUEZ POSADA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado: 20185290066502
TEMA: INSTRUMENTOS DE MEDICIÓN DEL CONSUMO. FÓRMULAS Y PRÁCTICAS DE TARIFAS.
Subtema: Medidores individuales. Medidores de red contra incendios. Elementos de las fórmulas tarifarias.
Cálculo de cargo fijo.
2. Por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal.
3. “Por la cual se establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado con más de 5.000 suscriptores en el área urbana”.
