CONCEPTO 156 DE 2022
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2] la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“con el fin de aclarar dudas me permito solicitar concepto del manejo de las revisiones internas a condominios, urbanizaciones y conjunto cerrados en los casos que hay desviaciones significativas, reclamos y revisión de redes como del servicio de acueducto y alcantarillado para aclarar si es de responsabilidad de la entidad prestadora del servicio o de los usuarios o condominios.” (SIC).
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
CONSIDERACIONES
Con el propósito de ilustrar el tema consultado, se procederá a emitir un concepto de carácter general, suministrando la orientación e interpretación frente a la consulta formulada, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia, ni tenga carácter obligatorio ni vinculante, toda vez que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015.
En este sentido, en el presente concepto se efectuarán algunas consideraciones relacionadas con los siguientes ejes temáticos (i) mantenimiento y revisión de redes; y (ii) desviaciones significativas.
(i) Mantenimiento y revisión de redes.
Previo a atender la solicitud del asunto, es de señalar que el régimen básico de los servicios públicos domiciliarios contiene una serie de definiciones, dentro de las cuales y para el caso concreto, se destacan las siguientes:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…)
14.1. Acometida. Derivación de la red local del servicio respectivo que llega hasta el registro de corte del inmueble. En edificios de propiedad horizontal o condominios, la acometida llega hasta el registro de corte general. Para el caso de alcantarillado la acometida es la derivación que parte de la caja de inspección y llega hasta el colector de la red local. (…)
14.16. Red interna. Es el conjunto de redes, tuberías, accesorios y equipos que integran el sistema de suministro del servicio público al inmueble a partir del medidor. Para edificios de propiedad horizontal o condominios, es aquel sistema de suministro del servicio al inmueble a partir del registro de corte general cuando lo hubiere.
14.17. Red local. Es el conjunto de redes o tuberías que conforman el sistema de suministro del servicio público a una comunidad en el cual se derivan las acometidas de los inmuebles. La construcción de estas redes se regirá por el Decreto 951 de 1989, siempre y cuando éste no contradiga lo definido en esta Ley (…)”.
Por su parte, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, expedido por el Gobierno Nacional, consagra igualmente algunas definiciones relacionadas con los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, dentro de las cuales se encuentran:
“ARTÍCULO 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:
(…) 5. Red de distribución, red local o red secundaria de acueducto. Es el conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que conducen el agua desde la red matriz o primaria hasta las acometidas domiciliarias del respectivo proyecto urbanístico. Su diseño y construcción corresponde a los urbanizadores.
6. Red matriz o red primaria de acueducto. Es el conjunto de tuberías, accesorios, estructuras y equipos que conducen el agua potable desde las plantas de tratamiento o tanques hasta las redes de distribución local o secundaria. Su diseño, construcción y mantenimiento estará a cargo del prestador del servicio quien deberá recuperar su inversión a través de tarifas de servicios públicos.
7. Red matriz o red primaria de alcantarillado. Es el conjunto de tuberías, accesorios, estructuras y equipos que reciben el agua procedente de las redes secundarias o locales y las transporta hasta las plantas de tratamiento de aguas residuales o hasta el sitio de su disposición final. Su diseño, construcción y mantenimiento estará a cargo de la empresa prestadora del servicio, la cual deberá recuperar su inversión a través de tarifas de servicios públicos.
8. Red secundaria o red local de alcantarillado. Conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que conforman el sistema de evacuación y transporte de las aguas lluvias, residuales o combinadas de una comunidad y al cual descargan las acometidas de alcantarillado de los inmuebles y llega hasta la red matriz o primara de alcantarillado. Su diseño y construcción corresponde a los urbanizadores.
10. Acometida de acueducto. Derivación de la red de distribución que se conecta al registro de corte en el inmueble. En edificios de propiedad horizontal o condominios la acometida llega hasta el registro de corte general, incluido este.
11. Acometida de alcantarillado. Derivación que parte de la caja de inspección domiciliaria y, llega hasta la red secundaria de alcantarillado o al colector.
27. Instalación interna de acueducto del inmueble. Conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que integran el sistema de abastecimiento de agua del inmueble, a partir del medidor. Para edificios de propiedad horizontal o condominios, es aquel sistema de abastecimiento de agua del inmueble inmediatamente después de la acometida o del medidor de control.
28. Instalaciones internas de alcantarillado del inmueble. Conjunto de tuberías, accesorios y equipos que integran el sistema de tratamiento, evacuación y ventilación de los residuos líquidos instalados en un inmueble hasta la caja de inspección que se conecta a la red de alcantarillado.
45. Servicio público domiciliario de acueducto o servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. También forman parte de este servicio las actividades complementarias tales como captación de agua, procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte. (Decreto 302 de 2000, artículo 3o, Modificado por el Decreto 229 de 2002, artículo 1o)
46. Servicio público domiciliario de alcantarillado. Es la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos y/o aguas lluvias, por medio de tuberías y conductos. Forman parte de este servicio las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos. (Decreto 302 de 2000, artículo 3o, Modificado por el Decreto 229 de 2002, artículo 1o). (…)”
Conforme con las definiciones citadas, es dable colegir que la infraestructura de acueducto y alcantarillado, se encuentra conformada por tres tipos de redes, (i) red matriz o primaria, cuyo diseño, construcción y mantenimiento está a cargo de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, con cargo a las tarifas; (ii) red local o secundaria, cuyo diseño y construcción corresponde a los urbanizadores, mientras esté vigente la licencia urbanística o su revalidación y corresponde a los prestadores su administración, operación y mantenimiento una vez las hayan recibido y (iii) las redes internas, cuyo diseño y construcción está a cargo de los urbanizadores, mientras que el mantenimiento se encuentra a cargo de los propietarios de los inmuebles.
En efecto, con respecto al mantenimiento de las diferentes redes que conforman la infraestructura de estos servicios públicos domiciliarios, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece lo siguiente:
“Artículo 2.3.1.3.2.3.17. Mantenimiento de las acometidas y medidores. En ningún caso se permite derivar acometidas desde la red matriz o de la red local sin autorización previa de la entidad prestadora de los servicios públicos.
El costo de reparación o reposición de las acometidas y medidores estará a cargo de los suscriptores o usuarios, una vez expirado el período de garantía en los términos del artículo 15[9] de este capítulo.
Es obligación del suscriptor o usuario mantener la cámara o cajilla de los medidores limpia de escombros, materiales, basuras u otros elementos. (Decreto 302 de 2000, artículo 20).” (subrayado fuera del texto)
Artículo 2.3.1.3.2.4.18. Mantenimiento de las instalaciones domiciliarias. El mantenimiento de las redes internas de acueducto y alcantarillado no es responsabilidad de la entidad prestadora de los servicios públicos, pero ésta podrá revisar tales instalaciones y exigir las adecuaciones y reparaciones que estime necesarias para la correcta utilización del servicio.
Cada usuario del servicio deberá mantener en buen estado la instalación domiciliaria del inmueble que ocupe y, en consecuencia, la entidad prestadora de los servicios públicos no asumirá responsabilidad alguna derivada de modificaciones realizadas en ella. De todas formas los usuarios deben preservar la presión mínima definida en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico.
PARÁGRAFO. Cuando el suscriptor o usuario lo solicite o cuando se presenten consumos de agua excesivos e injustificados, la entidad prestadora de los servicios públicos deberá efectuar una revisión de las redes internas a fin de establecer si hay deterioro en ellas y, de ser el caso, podrá hacer las sugerencias que considere oportunas para su reparación. (Decreto 302 de 2000, artículo 21)” Negrilla fuera del texto)
Artículo 2.3.1.3.2.4.19. Mantenimiento de las redes públicas. La entidad prestadora de los servicios públicos está en la obligación de hacer el mantenimiento y reparación de las redes públicas de acueducto y alcantarillado. Así mismo deberá contar con un archivo referente a la fecha de construcción de las redes, especificaciones técnicas y demás información necesaria para el mantenimiento y reposición de la misma. (Decreto 302 de 2000, artículo 22)” (Subraya fuera de texto)
De lo anterior se colige que, la obligación de efectuar el mantenimiento y reparación de las redes que conforman las redes construidas para prestar los servicios de acueducto y alcantarillado, es una responsabilidad a cargo del usuario o suscriptor del servicio, o por el contrario del prestador del mismo, dependiendo del tipo de redes de que se trate, como ya se indicó.
En efecto, conforme lo dispone el artículo 2.3.1.3.2.4.18., el mantenimiento de las redes internas de acueducto y alcantarillado se encuentra en cabeza de los suscriptores o usuarios del servicio, sin que ello sea obstáculo para que el prestador del mismo pueda “revisar tales instalaciones y exigir las adecuaciones y reparaciones que estime necesarias para la correcta utilización del servicio”, ni para que, “cuando se presenten consumos de agua excesivos e injustificados, la entidad prestadora de los servicios públicos deberá efectuar una revisión de las redes internas a fin de establecer si hay deterioro en ellas y, de ser el caso, podrá hacer las sugerencias que considere oportunas para su reparación”.
En este sentido es dable colegir, que los prestadores de estos servicios se encuentran facultados para efectuar la revisión de las instalaciones internas de los usuarios, y si las mismas presentan deterioro o daños, pueden exigirles la realización de todas aquellas reparaciones que sean necesarias para que el servicio pueda ser recibido de manera óptima, arreglos cuyo costo, valga recordar, debe ser asumido por el usuario del servicio, ya que como lo indica la norma, el mantenimiento de dichas redes se encuentra a su cargo.
Sobre el particular es de anotar que, las normas citadas no hacen distinción en relación con el tipo de predio en el que se encuentran las instalaciones internas, lo que significa que las reglas establecidas son iguales para urbanizaciones, conjuntos residenciales y demás unidades habitacionales.
Para terminar, es importante traer a colación lo indicado en el artículo 1.13.2.2.4. de la Resolución CRA 943 de 2021, que con respecto a las revisiones que realizan los prestadores, dispone lo siguiente:
“Artículo 1.13.2.2.4. Derecho a solicitar la asesoría o participación de un técnico en caso de revisiones. En los casos de revisión o retiro provisional por presuntas anomalías no imputables a la empresa, ni generadas por el uso normal de los bienes en la conexión domiciliaria y en el equipo de medida, cambio del mismo y visitas técnicas, los suscriptores o usuarios tendrán derecho a solicitar la asesoría o participación de un técnico particular o de cualquier persona para que verifique el proceso de revisión de los equipos de medida e instalaciones internas. Del concepto del técnico particular, deberá dejarse constancia en acta que se levante para el efecto.
Para hacer efectiva esta asesoría o participación, el prestador deberá dar aviso de la visita correspondiente a la revisión o retiro provisional, así como de cualquier visita de carácter técnico, con antelación mínima de tres (3) días hábiles, indicando la fecha y el momento del día, mañana o tarde, durante el cual se realizará la visita.
En el caso de visitas técnicas tendientes a la detección de anomalías no imputables a la empresa, ni generadas por el uso normal de los bienes en la conexión domiciliaria y en el equipo de medida o para evitar un perjuicio mayor a los usuarios relacionando con la continuidad y calidad del servicio, el período de antelación al que hace referencia del inciso anterior será de una (1) hora para obtener la asesoría o participación de un técnico.
En todo caso, el suscriptor o usuario podrá renunciar a la posibilidad de contar con la asesoría o participación de un técnico, situación que se hará constar por escrito, con la firma del suscriptor o usuario.
De igual forma, una vez cumplidos los términos consagrados en el presente artículo sin que el suscriptor o usuario haga uso de su derecho a contar con la asesoría o participación de un técnico particular, el prestador podrá realizar la revisión correspondiente y dejará constancia de tal situación en acta que contará con la firma del suscriptor o usuario. Si este último se negare a suscribir el acta, se seguirá la regla consagrada en el inciso 2o del siguiente artículo. (Resolución CRA 413 de 2006, art. 12)”.
Como se observa, la norma consagra el procedimiento pertinente para adelantar visitas de esta naturaleza, indicando, no solo que el prestador deberá dar aviso oportuno al usuario acerca de la visita correspondiente a la revisión, sino adicionalmente, que este último tienen derecho a solicitar la asesoría o participación de un técnico particular, con el propósito de que verifique el proceso de revisión de las instalaciones internas y emita el concepto pertinente, del cual se debe dejar constancia en acta que se levante para el efecto.
(ii) Desviaciones significativas.
De manera inicial es de señalar, que conforme lo dispone el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, en materia de medición del consumo de los servicios públicos domiciliarios, la regla general es que se realice a través de los dispositivos de medida instalados en cada inmueble con tal propósito, es decir, a través de la diferencia real de lecturas que arrojan dichos dispositivos entre un período de facturación y otro, mientras que los prestadores de estos servicios solamente de forma excepcional, podrán efectuar el cobro del consumo empleando los mecanismos contemplados por el legislador en la citada disposición, esto es, por promedio o por aforo.
Por su parte, y en cuanto hace referencia a las desviaciones significativas, el artículo 149 ibídem establece:
“Artículo 149. De la revisión previa. Al preparar las facturas, es obligación de las empresas investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso.” (Subraya fuera de texto)
En cumplimiento de lo dispuesto, todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, al preparar las facturas, están obligados a investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores y determinar las causas de las mismas, con el objeto de recuperar los consumos o reconocer los valores pagados de más, según sea el caso.
Al respecto, esta Oficina a través del Concepto Unificado N° 34 de 2016 manifestó que la desviación significativa se define como el evento en el cual existe una variación en el consumo del usuario de un periodo al siguiente, igual o superior a un porcentaje que es establecido por el prestador en el caso de los servicios de energía eléctrica y gas combustible[10] y por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, en el caso de los servicios de acueducto y alcantarillado.
En efecto, para el servicio público de acueducto, el artículo 1.13.1.6 de la Resolución CRA 943 de 2021, determinó los porcentajes de las desviaciones significativas así:
“Artículo 1.13.1.6. Desviaciones significativas. Para efectos de lo previsto en el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, se entenderá por desviaciones significativas, en el período de facturación correspondiente, los aumentos o reducciones en los consumos, que comparados con los promedios de los últimos tres períodos, si la facturación es bimestral, o de los últimos seis períodos, si la facturación es mensual, sean mayores a los porcentajes que se señalan a continuación:
a. Treinta y cinco por ciento (35%) para usuarios con un promedio de consumo mayor o igual a cuarenta metros cúbicos (40m3).
b. Sesenta y cinco por ciento (65%) para usuarios con un promedio de consumo menor a cuarenta metros cúbicos (40m3).
c. Para las instalaciones nuevas y las antiguas sin consumos históricos válidos, el límite superior será 1.65 veces el consumo promedio para el estrato o categoría de consumo y el límite inferior será 0.35 multiplicado por dicho consumo promedio. Si el consumo llegara a encontrarse por fuera de estos límites, se entenderá que existe una desviación significativa.
Parágrafo. En zonas donde exista estacionalidad en el consumo, la comparación del consumo a la que se refiere este artículo, podrá realizarse con el mismo mes del año inmediatamente anterior. (Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.20.6)”.
De igual forma, en el concepto unificado se indicó que la ocurrencia de una desviación significativa obliga al prestador a realizar la investigación pertinente, con el propósito de determinar las causas que la originan para, finalmente, establecer si existieron consumos que no fueron objeto de facturación.
No obstante, es importante precisar que no existe un procedimiento establecido legalmente para adelantar las investigaciones de esta naturaleza, motivo por el cual, corresponde a los prestadores de estos servicios establecer, en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, el procedimiento que para el efecto deben atender. Dicho procedimiento debe respetar el debido proceso y, por ende, el derecho de contradicción y defensa de los suscriptores o usuarios.
Esta potestad legal otorgada a los prestadores los faculta para realizar, entre otras actividades, visitas técnicas con el propósito de verificar el estado de las redes de prestación del servicio, así como las demás actividades que les permitan determinar la causa de la desviación.
En este sentido, la investigación que adelante el prestador estará encaminada a detectar la situación que está ocasionando la desviación significativa, esto es, si la misma obedece a una razón técnica, o a una fuga imperceptible, o si por el contrario el incremento o disminución corresponden a un aumento o disminución desmedidas del consumo por parte del usuario. Así las cosas, una vez detectada la causa, el prestador podrá cobrar únicamente aquellos consumos adicionales que efectivamente haya podido probar, o contrario sensu, devolver los valores correspondientes a consumos que no se hayan efectuado por parte del usuario, ya que las desviaciones significativas pueden presentarse, tanto por aumento, como por reducción en los consumos.
En este orden de ideas es dable concluir que las visitas y demás actividades que deben adelantar los prestadores para determinar esta circunstancia, se encuentran consagradas en la norma como una obligación a su cargo, ya que así lo prescribe de forma expresa al indicar que “es obligación de las empresas investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores”.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Conforme lo dispone el artículo 2.3.1.3.2.4.18. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el mantenimiento de las redes internas de acueducto y alcantarillado se encuentra a cargo de los suscriptores o usuarios del servicio.
- La misma disposición determina, sin embargo, que el prestador de estos servicios puede “revisar tales instalaciones y exigir las adecuaciones y reparaciones que estime necesarias para la correcta utilización del servicio”, y agrega en el parágrafo que, “cuando el suscriptor o usuario lo solicite o cuando se presenten consumos de agua excesivos e injustificados, la entidad prestadora de los servicios públicos deberá efectuar una revisión de las redes internas a fin de establecer si hay deterioro en ellas y, de ser el caso, podrá hacer las sugerencias que considere oportunas para su reparación”.
- En este sentido, los prestadores de estos servicios están facultados para realizar la revisión de las instalaciones internas de los usuarios, así como para exigirles la realización de todas las reparaciones necesarias para que el servicio pueda ser recibido de manera óptima, cuando presentan deterioro o daños, y el costo de estas debe ser asumido por el usuario, como responsable del mantenimiento de dichas redes. Por su parte, el artículo 1.13.2.2.4. de la Resolución CRA 943 de 2021, consagra un procedimiento para adelantar las visitas de esta naturaleza, el cual debe ser atendido por los prestadores.
- El artículo 149 de la Ley 142 de 1994 determina que todos los prestadores de estos servicios, al preparar las facturas, están obligados a investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores y a determinar las causas de las mismas, con el objeto de recuperar los consumos o reconocer los valores pagados de más, según el caso.
- No existe un procedimiento establecido legalmente para adelantar las investigaciones por desviaciones significativas, motivo por el cual, corresponde a los prestadores de estos servicios establecer, en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, el procedimiento que para el efecto deben atender. Dicho procedimiento deberá respetar el debido proceso y, por ende, el derecho de contradicción y defensa de los suscriptores o usuarios.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/consulta-normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FENÁNDEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20225290522892
TEMA: REVISIóN DE REDES INTERNAS.
Subtemas: Revisión desviaciones significativas.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal.”
7. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
8. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.
9. “Artículo 2.3.1.3.2.3.12. De la obligatoriedad de los medidores de acueducto. (…) La entidad prestadora de los servicios públicos dará garantía de buen servicio del medidor por un lapso no inferior a tres (3) años, cuando el mismo sea suministrado directamente por la entidad. A igual disposición se someten las acometidas. En caso de falla del medidor dentro del período de garantía, el costo de reparación o reposición será asumido por la entidad prestadora del servicio, sin poder trasladarlo al usuario. Igualmente, no podrán cambiarse los medidores hasta tanto no se determine que su funcionamiento está por fuera del rango de error admisible.”
10. Es de precisar que, con respecto a la facultad que tienen los prestadores del servicio de energía eléctrica y gas combustible de establecer los porcentajes de variación en el consumo que constituyen desviaciones significativas en los contratos de condiciones uniformes, el Consejo de Estado -mediante providencia No. 11001 03 24 000 2020 00058 00 del 5 de abril de 2021- ordenó la suspensión provisional del parágrafo 1 del artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 3 de julio de 1997, que contiene dicha facultad.
