CONCEPTO 168 DE 2025
(abril 16)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“Comedidamente acudo a su despacho con el fin de solicitar orientación relacionada con el régimen laboral aplicable a los trabajadores oficiales sindicalizados, específicamente si la reducción de la jornada laboral contenida en la ley 2101 de 2021 es aplicable a tales trabajadores.”
Lo anterior considerando que “la empresa de servicios públicos (...), tiene sus trabajadores vinculados mediante contrato individual de trabajo cumpliendo la jornada laboral de 48 horas semanales, de conformidad con lo estipulado en dichos contratos.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto Unificado 18 de 2010 (actualizado el 30 de noviembre de 2020)
Concepto 20236000058741 del 9 de febrero de 2023. Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP)
CONSIDERACIONES
Previo a realizar el análisis del caso, es necesario indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015 y, en todo caso, en la situación planteada tiene injerencia la autoridad ambiental competente, en lo que a ella corresponde.
Por otra parte, se resalta que, tal como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, sobre esta Superintendencia recae expresa prohibición para exigir que los actos o contratos de los prestadores de servicios públicos domiciliario (dentro de los cuales se encuentra la vinculación laboral de sus trabajadores), se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones así como en la realización de actos de coadministración de sus vigilados.
De este modo, como lo señaló esta Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto Unificado 18 de 2010 (actualizado el 30 de noviembre de 2020), si bien las normas que integran la Ley 142 de 1994 deben ser objeto de cumplimiento por parte de quienes prestan los servicios públicos domiciliarios; los cierto es que las referidas al Título III denominado “RÉGIMEN LABORAL”, comprendidas en los artículos del 41 al 44 ibídem, constituyen aspectos que exceden el marco de la prestación efectiva de los servicios públicos domiciliarios puesto que obedecen al ámbito laboral administrativo, público o privado, propio de la autonomía administrativa que la misma Ley 142 de 1994 en su artículo 32 les otorga a las empresas, como una de las personas prestadoras autorizadas por el artículo 15 ibídem. En ese sentido, esta Superintendencia no guarda competencia para exigir su cumplimiento.
No obstante, se hará una breve referencia en lo que atañe al régimen laboral de las personas que prestan sus servicios en las empresas de servicios públicos domiciliarios. Al respecto, señala el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 lo siguiente:
“Artículo 41. Aplicación del código sustantivo del trabajo. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Las personas que presten sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta Ley. Las personas que presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta Ley se acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17., se regirán por las normas establecidas en el inciso primero del artículo 5o. del Decreto-Ley 3135 de 1968”.
De acuerdo con el contenido de la norma, son considerados como trabajadores particulares y se encuentran, por consiguiente, sometidos a las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, las personas que laboren en las empresas de servicios públicos privadas o mixtas. Sin embargo, y como quiera que es apenas consecuente la aplicación de dicho estatuto a los trabajadores de empresas privadas de servicios públicos domiciliarios sin ninguna participación pública, no se predica lo mismo respecto de aquéllas empresas donde siendo privadas, existe algún porcentaje de participación del Estado, pues su trabajadores, pese a la norma, son considerados como servidores públicos, bajo la modalidad de trabajadores particulares, en virtud de lo señalado por la Corte Constitucional, tal como lo indicó esta oficina en el referido concepto unificado, al señalar lo siguiente:
“1.2. Régimen Laboral de las Empresas de servicios públicos mixtas y privadas con cualquier porcentaje de participación pública.
Una empresa de servicios públicos mixta, según el numeral 14.6 del artículo 14 de la ley 142 de 1994, es “aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen aportes iguales o superiores al 50%.”.
En cuanto al régimen laboral de las empresas de servicios públicos mixtas, el artículo 41 de la ley 142 de 1994 señala que:
(...)
A partir de una lectura simple de la norma citada, podríamos afirmar que los trabajadores de las empresas de servicios públicos privadas o mixtas tienen el carácter de “particulares”, lo cual nos llevaría a concluir que, en principio, los mismos estarían excluidos de la categoría de “servidor público” definida en el artículo 123 constitucional. Lo anterior bajo el entendimiento de que las empresas de servicios públicos mixtas o privadas no son entidades descentralizadas y que, por lo tanto, no pertenecen a la rama ejecutiva del poder público.9
Sin embargo, es importante tener presente que con ocasión de la sentencia C-736 del 19 de septiembre de 200710, proferida por la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, dicha Corporación consideró que las empresas de servicios públicos mixtas y las privadas con cualquier porcentaje de participación pública, son entidades descentralizadas que pertenecen a la estructura de la rama ejecutiva del poder público.
En efecto, con fundamento en la sentencia C-736 de 2007, la Corte Constitucional siguió sosteniendo que las empresas de servicios públicos mixtas y las privadas con cualquier porcentaje de participación pública, son diferentes de las sociedades de economía mixta previstas en la ley 489 de 1998. Sin embargo, la Corte entendió que esa distinción no es opuesta a la posibilidad de calificar a dichas empresas como entidades descentralizadas que pertenecen a la rama ejecutiva del poder público.
Las consideraciones que hizo la Corte respecto de las empresas de servicios públicos mixtas y las privadas con cualquier porcentaje de participación pública, nos permitirían afirmar que por ser las mismas entidades descentralizadas que pertenecen a la rama ejecutiva del poder público, sus trabajadores no serían en estricto sentido “trabajadores particulares”. En consecuencia, a la luz del análisis de la Corte, dichos trabajadores sí corresponderían a la noción general de “servidor público” a que se refiere el artículo 123 del Estatuto Superior, por tratarse simplemente de trabajadores de entidades descentralizadas del Estado.
Sobre el particular es importante señalar que, de conformidad con el artículo 12511 de la Constitución Política, le es permitido al legislador, siempre que no se altere la regla general prevista en el artículo 123 constitucional, señalar que algunos empleos al servicio del Estado sean de derecho privado, sin que ello signifique que estos pierdan su naturaleza pública.
En otras palabras, nada se opone a que un servidor público se rija por el Código Sustantivo del Trabajo o por una norma laboral especial, pues, en últimas, el criterio que ha utilizado la Carta Política en su artículo 123 para definir la noción de “servidor público” es de tipo orgánico, es decir, el simple hecho de trabajar al servicio del Estado o de sus entidades descentralizadas.
En esa medida, esta Superintendencia considera que la interpretación que mejor armoniza lo dispuesto en el artículo 41 de la ley 142 de 1994, con la posición sentada por la Corte en la sentencia C-736 de 2007, es entender que los trabajadores de las empresas de servicios públicos mixtas o privadas con cualquier porcentaje de participación pública, son servidores públicos que por expresa disposición normativa tienen el carácter de trabajadores particulares sometidos a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en la ley 142 de 1994. (resaltado y subrayas fuera de texto).
En todo caso, si eventualmente llega a considerarse que el artículo 41 de la ley 142 de 1994 es contrario a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-736 de 2007, esta Superintendencia quiere manifestar que no es la competente para dirimir el eventual conflicto que pueda surgir entre esa disposición legal y el fallo mencionado.
1.3. Régimen Laboral de las Empresas de servicios públicos privadas sin ningún porcentaje de participación pública.
En el caso de empresas de servicios públicos privadas12 sin ningún porcentaje de participación pública, consideramos que las personas que presten servicios públicos en tales empresas, son sin ningún lugar a dudas trabajadores particulares y sus relaciones laborales están regidas por el Código Sustantivo del Trabajo. Esto significa que todos los empleados de estas empresas, sin importar el cargo o el nivel a que pertenezcan, son trabajadores particulares.
En esa medida, en relación con las empresas de servicios públicos totalmente privadas, es claro que sus trabajadores no pertenecen a la categoría de “servidor público” del artículo 123 de la Constitución Política, por el simple hecho de que no son trabajadores al servicio del Estado o de sus entidades descentralizadas”.
En todo caso, resulta pertinente mencionar que, conforme lo señalado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), a través de Concepto 20236000058741 del 9 de febrero de 2023, “(...) lo dispuesto en la Ley 2101 de 2021 sobre jornada laboral solo es para aquellos trabajadores cuyas relaciones laborales estén reguladas y supeditadas a lo dispuesto en el Código Sustantivo de Trabajo, razón por la cual no es de aplicación a los servidores públicos.”, considerando que dicha ley tiene como propósito la productividad empresarial del sector privado y por lo mismo, es su ámbito de ámbito de aplicación de no se incluyeron a los servidores públicos, sean empleados públicos y/o trabajadores oficiales.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- El artículo 41 de la Ley 142 de 1994 previó dos regímenes laborales aplicables a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, consistentes en (i) el régimen laboral de los trabajadores particulares que prestan sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas y mixtas, a los cuales se le aplica las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo y (ii) el régimen de los empleados públicos y los trabajadores oficiales al que se refiere el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968, aplicable en este caso a las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, así como a las empresas industriales y comerciales del Estado, constituidas para prestar tales servicios.
- Aunque las normas que integran la Ley 142 de 1994 deben ser objeto de cumplimiento por parte de quienes prestan los servicios públicos domiciliarios; los cierto es que las referidas al Título III denominado “RÉGIMEN LABORAL”, comprendidas en los artículos del 41 al 44 ibídem, constituyen aspectos que exceden el marco de la prestación efectiva de los servicios públicos domiciliarios puesto que obedecen al ámbito laboral administrativo, público o privado, propio de la autonomía administrativa que la misma Ley 142 de 1994 en su artículo 32 les otorga a las empresas, como una de las personas prestadoras autorizadas por el artículo 15 ibídem. En ese sentido, esta Superintendencia no guarda competencia para exigir su cumplimiento.
- Conforme lo señalado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), a través de Concepto 20236000058741 del 9 de febrero de 2023, “(...) lo dispuesto en la Ley 2101 de 2021 sobre jornada laboral solo es para aquellos trabajadores cuyas relaciones laborales estén reguladas y supeditadas a lo dispuesto en el Código Sustantivo de Trabajo, razón por la cual no es de aplicación a los servidores públicos.”
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado: 20255291268332
TEMA: Régimen laboral de los empleados de las ESP. Falta de competencia de la SSPD para pronunciarse. Aplicación de la Ley 2101 de 2021 sobre jornada laboral.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “POR MEDIO DE LA CUAL SE REDUCE LA JORNADA LABORAL SEMANAL DE MANERA GRADUAL, SIN DISMINUIR EL SALARIO DE LOS TRABAJADORES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
