CONCEPTO 169 DE 2025
(abril 23)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) ¿Por qué las Empresas de Servicios Públicos (ESP) requieren ser financiadas por los municipios, cuando, de acuerdo con la Ley 142 de 1994, estas deberían ser autosuficientes en cuanto a su financiamiento? (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Para iniciar, vale precisar que el artículo 367 de la Constitución Política dispone que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, y que el régimen tarifario tendrá en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
Lo anterior significa que el actual régimen tarifario de los servicios públicos no permite que las empresas que prestan esos servicios, fijen de manera arbitraria las tarifas que cobran a los usuarios; por el contrario, la misma Constitución les traza un límite: su formulación debe hacerse a partir de los costos de prestación del servicio a efectos de asegurar la viabilidad financiera de las empresas, garantizando la eficiencia en la prestación de los servicios, conforme al mandato del artículo 370 Superior.
A esto se suma, que el artículo 367 citado señala que el régimen tarifario debe tener en cuenta los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos; esto es, que los usuarios de mayores ingresos deben contribuir a subsidiar a los de menores ingresos como concreción del principio de solidaridad en que se funda el Estado social de derecho.
En cumplimiento de esos mandatos constitucionales, la Ley 142 de 1994, al definir el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, estableció una serie de reglas, y criterios orientados a lograr, entre otras cosas, la eficiencia económica, la solidaridad y redistribución de ingresos y la suficiencia financiera de las empresas.
Esto significa que la fijación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios obedece a criterios técnicos señalados por las respectivas comisiones de regulación y de obligatorio cumplimiento para las personas que los presten.
En consecuencia, las empresas de servicios públicos no pueden reducir, aumentar o congelar las tarifas de los servicios públicos sin que existan estudios que demuestren que esa decisión no pone en peligro su viabilidad financiera, las futuras inversiones de expansión de su cobertura y reposición, el alcance de las tarifas meta, que no se cobren tarifas por debajo de los costos, todo lo anterior, con sujeción estricta a los parámetros regulatorios que haya fijado la respectiva Comisión de Regulación.
Ahora bien, en virtud del principio de Suficiencia Financiera definido en el Numeral 87.4 del Artículo 87 de la Ley 142 de 1994, como “(...) las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable; y permitirán utilizarlas tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios”, se debe garantizar a las empresas eficientes la recuperación de sus costos y gastos eficientes.
Así las cosas, se puede concluir que dentro de la estructura tarifaria se han tomado elementos que les permiten a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, contar con los ingresos suficientes para cubrir la prestación del servicio, la expansión del cubrimiento y la reposición y mantenimiento de las redes; además de garantizar cierto retorno de capital para los accionistas de la empresa.
En línea con lo anterior, el articulo 311 superior, resalta la responsabilidad que recae en los municipios, en el entendido que les corresponde a estos, prestar los servicios públicos, construir las obras necesarias para el progreso leal y procurar el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, con el fin de cumplir las demás funciones que la Constitución y las leyes le han impuesto.
En este sentido, el artículo 5o de la Ley 142 de 1994, en relación con la competencia de los municipios en el marco de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, menciona la referente al apoyo financiero que estos pueden prestar a las empresas de servicios públicos. Veamos:
“Artículo 5. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada*, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.
(…)
5.3. Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60/93 y la presente Ley.
(…)
5.6. Apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en esta Ley a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar las actividades de su competencia. (…)”
Con base en los anteriores presupuestos la Ley 1454 de 2011, por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997, Ley de ordenamiento territorial, establece en su artículo 3:
"Artículo 3o. Principios rectores del ordenamiento territorial. Son principios del proceso de ordenamiento territorial entre otros los siguientes: (...)
2. Autonomía. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.” (Subraya fuera del texto)
En ese orden de ideas, los municipios cuentan con autonomía para “Apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en esta Ley a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación”.
Adicionalmente, pueden otorgar subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio.
Lo anterior, en el marco de los criterios expuestos, y de la misma Ley 142 de 1994 la cual desarrolla un esquema de subsidios y contribuciones que es el instrumento particular que permite que los usuarios de los estratos altos, y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, esquema que se contempla, principalmente, en el artículo 89 de dicha normatividad.
Este esquema, valga indicar, se complementa por el artículo 368 de la Constitución Política y sus normas concordantes, los cuales autorizan a la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y a las entidades descentralizadas a conceder subsidios para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios a su cargo.
Así las cosas, conforme los argumentos expuestos se puede concluir que dentro de la estructura tarifaria se han tomado elementos que les permiten a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, contar con los ingresos suficientes para cubrir la prestación del servicio, la expansión del cubrimiento y la reposición y mantenimiento de las redes; además de garantizar cierto retorno de capital para los accionistas de la empresa, es decir que sea financieramente auto sostenibles.
En ese sentido, las empresas de servicios públicos deben ser autosuficientes financieramente, lo que implica que las tarifas deben cubrir los costos de operación, expansión, reposición y mantenimiento, además de permitir un retorno adecuado para los accionistas. Sin embargo, existen situaciones en las que el apoyo financiero de los municipios es necesario.
Como es el caso de la facultad de apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en esta Ley a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación y adicionalmente, puedan el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio.
Finalmente, vale la pena precisar lo dispuesto por los artículos 311 y 367 Constitucionales los cuales además de abrogar facultades a los municipios, a su vez los habilita para poder otorgar subsidios, es decir es una forma de apoyar a las empresas de servicios públicos domiciliarios toda vez que los responsables inicialmente respecto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios son los municipios.
Así las cosas, en principio conforme el régimen de los servicios públicos domiciliarios, las empresas deben ser autosuficientes, no obstante, dentro de su autonomía los municipios pueden invertir en sus proyectos o a través del otorgamiento de subsidios.
En ese orden de ideas, si es viable que los municipios apoyen financieramente las empresas de servicios públicos domiciliarios, conforme lo establecido en las normas transcritas en los considerandos del presente concepto.
No obstante, se reitera que conforme las normas transcritas, es potestad del municipio financiar a las empresas de servicios públicos domiciliarios, lo anterior conforme el artículo 87 numeral 9 de la ley 142 de 1994 y los artículos 311, 367 y 368 de la Constitución política.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- En términos generales, la Ley 142 de 1994 establece que las empresas de servicios públicos deben ser autosuficientes financieramente, lo que implica que las tarifas deben cubrir los costos de operación, expansión, reposición y mantenimiento, además de permitir un retorno adecuado para los accionistas. Sin embargo, existen situaciones en las que el apoyo financiero de los municipios es necesario.
- En ese sentido, la ley permite que los municipios apoyen financieramente a las empresas de servicios públicos para asegurar la prestación eficiente de los servicios domiciliarios, especialmente en casos donde las características técnicas y económicas del servicio lo requieran. Este apoyo puede incluir inversiones y otros instrumentos financieros para facilitar la operación de las empresas.
- Además, los municipios pueden otorgar subsidios a los usuarios de menores ingresos, lo cual es una forma de apoyo indirecto a las empresas, ya que estos subsidios ayudan a cubrir parte de los costos que de otro modo no podrían ser recuperados a través de las tarifas. Este mecanismo de subsidios está alineado con los principios de solidaridad y redistribución de ingresos establecidos en la ley.
- Por lo tanto, aunque las empresas de servicios públicos deben ser autosuficientes, el apoyo financiero de los municipios puede ser necesario para garantizar la viabilidad financiera de las empresas y la accesibilidad de los servicios para todos los usuarios, especialmente en contextos donde los ingresos de los usuarios no son suficientes para cubrir los costos completos del servicio, además de ser viable conforme las normas transcritas en los considerandos de este concepto. En todo caso, se reitera que el apoyo de los entes territoriales dependerá de lo que se decida en el ejercicio de su autonomía.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291157212
TEMA: Empresas de servicios públicos domiciliarios
Subtema: Financiación por parte de los municipios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
6. “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”
